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依法行政知识竞赛题库（470题）.doc全文-研究报告-在线文档 85页
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依法行政知识竞赛题库（470题）.doc
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依法行政知识竞赛题库（470题）
一、公共法律知识题库（200题）
（一）宪法（15题）
1、我国宪法规定，社会主义制度是我国的根本制度。
2、我国现行宪法是由第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年通过的。
3、我国宪法规定，国家在社会主义初级阶段的基本经济制度是坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。
4、我国宪法第31条规定，设立特别行政区。
5、我国宪法规定，中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则。
6、我国宪法第58条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”因此，行使国家立法权的只能是全国人民代表大会和全国人大常委会。
7、我国宪法第30条第3款规定，“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”
8、某选区共有选民8679人，张先生是数位候选人之一，根据现行宪法和选举法规定，参加投票的人数为6801人、张先生获得选票3411张的情况下，可以当选人大代表。
9、我国宪法规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。多党合作的主要内容是参政议政、互相监督，多党合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。
10、我国实行直接选举和间接选举并用的原则，即全国人大代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人大代表，由下一级人民代表大会选举产生；不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇人大代表，由选民直接选举。
11、我国宪法第9条规定，国家专属所有的自然资源：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
12、我国宪法第69条规定，“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”第92条规定，“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”第94条规定，“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”
13、我国宪法第80条规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”我国宪法第81条规定，“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”
14、我国宪法第80条规定，“国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。国务院的组织由法律规定。”
15、我国宪法第111条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
（二）行政处罚法（20题）
1、行政处罚遵循公正、公开的原则。
2、公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
4、法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
5、行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要做出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
6、地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
7、行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
8、行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应
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论渔民渔业权益保护
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本文系2005年硕士学位论文。
渔民的渔业权益是渔民生存和发展的基本权益。随着市场经济的发展，建设规划的实施，海洋资源的开发，以及其他种种原因，渔民的渔业权益受到越来越多的侵害和威胁，这是不争的事实。保护渔民渔业权益，已经成为渔民群众生存和发展的一项迫切要求。如何保护渔民渔业权益？也已成为政府工作面临的一个重大课题，很值得研究。渔民的渔业权益主要是捕捞权益和养殖权益，本文试从渔民的捕捞权保护、养殖权保护和渔民的渔业权益救济保障这三个方面，对渔民的渔业权益保护问题做些探讨。
为了对渔民渔业权益保护问题展开讨论，有必要先阐明渔民渔业权益的涵义、渔民渔业权益受损害的情况、以及渔民渔业权益保护的意义。
所谓“渔民”，习惯上是指“以捕鱼为业的人”。其实这种说法已经过时，现代渔民不仅捕鱼，还从事水产养殖，有的甚至是以水产养殖为主业。在发展市场经济的今天，从事水产养殖的，也不只是那些世代沿习以捕鱼为业的渔民，还有其他公民和组织；同时，水产养殖也不只是利用海水养殖，还有淡水养殖。若以从事渔业为标准来界定人们的从业身份，凡是从事捕鱼或水产养殖的人都应该属于“渔民”范畴，他们的权益也都应该受到保护。现在，由于社会经济的发展、海域资源的多方开发和利用，逐步形成了一个比较突出的社会问题，即如何保护那些世代居住在海边、历来就以捕鱼和水产养殖为业的渔民的权益？这就是本文所要研究的对象和范围。
渔民的渔业权益，主要是指捕捞权益和养殖权益。
第一，所谓捕捞权益，通俗些说就是捕鱼的权益，当然也包括渔民在尚未养殖、管理的滩涂以手工方式采集零星水产品的权益。
我国渔民捕捞权益渊源久长。《管子·禁藏篇》说，“渔人入海，海深万仞，被彼逆波，乘危百里，宿夜不归者，利在海也”，表明随着渔船的产生，中国海水捕捞业在先秦时代就进入了一个“全新的发展阶段”。渔民历来是以“渔”为业的人，捕鱼和采集零星水产品是渔民的生活来源和生存条件，本来就应该是渔民的自然权益；然而，海洋渔业资源有限，人类捕鱼的欲望无穷，在这对矛盾冲突中，适当节制人类捕鱼的权益已经成为人类生存和海洋渔业资源可持续利用的关键。为此，现代国家普遍实行捕捞许可制度。如美国实行有限的许可证制度，即发行执照给既能从事捕鱼活动又不伤害到资源的人，对于渔船、捕鱼者、渔具、渔区或以上综合等项目加以设限后，方准进行捕鱼活动。我国《渔业法》第23条也明确规定，“国家对捕捞业实行捕捞许可证制度”。这样，渔民的捕捞权就从自然权益上升为法律权利，只有通过法定程序申请并获得批准，才能获得捕捞权。而渔民在海边滩涂采集零星水产品，这对海洋渔业资源的持续性利用并无大碍，政府没有必要给予限制，也不应该限制，因此仍然属于渔民的自然权益。
那么，渔民如何获得捕捞权呢？我国现行《渔业法》第23条规定，“海洋大型拖网、围网作业以及到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放。到他国管辖海域从事捕捞作业的，应当经国务院渔业行政主管部门批准。”根据这一规定，农业部制定《渔业捕捞许可管理规定》，对捕捞许可证的审批程序、发放权限、许可内容、有效期限等作出规定；同时，制定了规范化的捕捞许可证，要求明确登记捕捞作业的类型、捕捞作业的场所、捕捞作业的时间、捕捞渔具类型与数量，以及捕捞限额等。按照这些规定，渔民要想到外海或他国海域捕捞，就必须取得国务院渔业行政主管部门的批准；如果只是在近海捕捞，那就向县级以上地方人民政府的渔业行政主管部门申请许可。目前，我国渔业捕捞能力还比较低，特别是渔民个人或其集体组织，由于资金和技术原因大都只能在近海捕捞，因此他们的捕捞权利主要来自县级以上地方人民政府渔业行政主管部门的许可。
一般说来，各级渔业行政主管部门应该依法处理渔民提出的捕捞申请，凡是符合法定条件的都应该给予准许。但问题在于，各地方的实际情况不同，是否批准渔民的捕捞申请，渔业行政主管部门往往都有根据本地实际情况进行裁量的权力。比如说，渔业捕捞区域是有限的，申请人或是个人或是组织符合法定条件的可能很多，主管部门是否都要给予同意？如何在保护渔业资源和满足渔民捕捞权益这两方面做出合理安排？这是主管部门应该考虑的一个问题。再如，由于现代社会经济的发展，近海海域成为许多行业开发的热点，特别是交通运输业的发展与捕捞业竞争海域的矛盾也是不可避免的，在这种情况下，如何协调和维护双方的利益？这也是主管部门许可中必须考虑的问题。因此，如何规范行政许可工作，更多地关注渔民的捕捞权益，这是渔民渔业权益保护的一个重要方面。
渔民依法获得的捕捞权是一种法律权利，因而也是获得法律保护的权利。渔民在许可的捕捞场所、捕捞时间内，采用业经许可的捕捞渔具和捕捞方法，并在捕捞限额内进行捕捞作业，这是渔民的合法权益，从理论上说，他人不得侵犯之。但在实际上，由于地方利益的影响，行政机关执法不公或执法违法等行为，也会在不同程度或以不同方式侵害渔民的合法权益。这也是渔民渔业权益保护中应该注意的一个方面。
第二，所谓养殖权益，是指使用水域、滩涂从事养殖生产的权益。
我国渔民养殖权从自然权益上升为法律权利是随养殖业发展而发展的。中国渔民从事养殖相较捕捞而言起步较晚，就现有考察结果来看，宋朝似为源头。在明清时代，因受“寸板不许下海”海禁令之高压政策的影响，海洋捕捞业受到严重打击，沿海数省百万计的渔民只能利用渔场作业，促进近海渔场得到空前的开发。浙、闽、粤、苏等省渔民开发了舟山渔场，粤、闽、浙渔民开发了南海渔场，鲁、冀、辽渔民开发了山东莱洲湾渔场和烟威外海渔场，海水养殖业得以快速发展。建国初，党和政府领导渔民对渔业进行民主改革，把渔具、渔船和部分水域滩涂分给渔民，从那时起，我国的渔民就拥有了水域滩涂的养殖权。1956年，商业部发文明确规定将水域滩涂给予专业渔民和兼业渔民经营使用，但当时并没有确定发证制度。
20世纪70年代以来，由于长期过度捕捞导致渔业资源遭到严重破坏、不断衰退，养殖逐渐取代捕捞而成为渔民主要生活来源和生产方式。为此，1985年中发5号文件进一步明确了水域滩涂养殖使用政策。1986年国家陆续颁布了《渔业法》（1月20日）、《民法通则》（4月12日）、《土地管理法》（6月25日）对不同所有制形式的水域、滩涂规定了不同的使用权制度。这样，渔民的养殖权就从自然权益上升为法律权利，只有通过法定程序申请并经批准，获得水域滩涂的养殖使用权后，才能获得养殖权。
那么，渔民如何获得养殖权呢？我国现行《渔业法》第11条规定，“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产”。由此可见，渔民取得养殖权的方式有两种：一是特许取得。渔民要在全民所有的水域、滩涂上从事水产养殖，应向县级以上地方人民政府申请许可。经特许取得的养殖权，应由县级以上地方人民政府核发养殖证加以确认。2002年农业部制定《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》，统一规定了养殖证的格式，其内容包括使用者、水域、滩涂地点、范围、使用期限、养殖方式等;二是承包取得。渔民要在集体所有或全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂上从事水产养殖，应向农业集体经济组织承包。经承包取得的养殖权，目前一般以承包合同方式出现。
按理而言，渔民依法提出养殖申请时，各级主管部门应该依法处理，凡是符合法定条件的都应该给予准许。但问题在于，实践中仍有诸多因素影响渔民获得养殖权利。如，养殖权作为用益物权，养殖证理应具有类似土地证的功能，但是一些地方为了规避征用水域滩涂中补偿或赔偿责任，对养殖证发放持着消极态度。如何确保渔民对水域滩涂使用权的法律凭证真正到位？这是主管部门不应忽视的问题。根据《渔业法》规定，单位和个人都可以申请养殖权，地方政府核发养殖证时应当优先安排当地的渔业生产者。那么，当单位先于当地渔民申请养殖使用权，主管部门核发养殖证时如何梳理好单位和个人的关系，如何既依法行政又保护渔民养殖权益？这也是主管部门应该重视的问题。因此，完善养殖证制度是渔业权益保护应该加以研究的方面。
又如，渔民要申请使用全民所有的水域、滩涂从事水产养殖，该水域滩涂应当是国家规划确定可以用于养殖业。但是，长期以来，渔业水域实际存在多种行业使用、多个部门管理的现象。这种状况，经常造成对于同一水域滩涂，渔民拥有养殖使用权，但另有法人或他人拥有海域使用权。所以，如何对渔业水域规划问题进行系统研究和认真分析，夯实渔民获得养殖权的基础，是渔民渔业权益保护应该重视的一个方面。
再如，水域滩涂是渔民的基本生产生活资料，但是水域滩涂具有多功能性，一些地方由于能从水域滩涂拍卖、发证中得到经济上的好处，拍卖、发证、收费的积极性很高，积极推动水域有偿和拍卖制度。这种情况下，如何控制养殖水域滩涂征用以维护渔民的养殖权益？20世纪90年代以后，我国海域开发利用方式逐渐多样化，养殖与港口锚地、养殖与滨海旅游、排污与养殖等一系列矛盾日益突出。此时，地方往往是通过征用养殖水域、滩涂来满足其他行业用海需求。如何在合理利用水域滩涂和维护渔民养殖权益这两方面做出合理安排？这也是主管部门理应考虑的一个问题。因此，控制养殖水域滩涂征用是渔民渔业权益保护应该注意的方面。
此外，渔业权蕴涵着生存权和发展权。当渔民失去捕捞权或养殖权后，也就意味着失去他们生产和生存的基础。对此，应该采取什么措施进行补救？这就要求把对渔业权益的救济作为渔民渔业权益保护研究的重要内容。
渔民渔业权益受侵害，主要是指其合法的捕捞权和养殖权受到侵害，当然渔民在海边滩涂采集零星水产品的权益也会受到侵害。现就渔民的捕捞权和养殖权受侵害的情况归纳如下：
第一，渔民捕捞权益受侵害状况。
渔民捕捞权益受侵害，主要表现在三个方面：一是依法获得的捕捞权利被随意剥夺；二是依法获得捕捞权利，受到侵害后不能合理得到补偿；三是依法获得的捕捞权利，由于资源破坏、非渔人员进入、用海冲突等原因，渔民难以享用捕捞权利。具体情况大概有以下三种：
一是依法获得的捕捞权利被随意剥夺。国家在出台渔民转产转业政策的同时，一再强调转产转业工作一定要尊重渔民群众的意愿，不能搞强迫命令，不能包办代替。但各地在执行转产转业政策时，却强制实行渔船淘汰规定，如，规定把船龄长、安全作业性能差的渔船强制淘汰出渔，渔船捕捞许可证也被取消。由于渔船是渔民捕捞权的载体，渔船捕捞许可证取消之后，渔民捕捞权也随之中止。对于船龄长、安全性能差、未达报废年限的渔船，只不过安全方面存在隐患，渔民有必要进行改造或更新，捕捞权不能因此而被剥夺。至于国家限制作业方式、捕捞效益不好的渔船，完全可以通过调整作业、改进技术继续从事捕捞作业，因此捕捞权也不能随意剥夺。违背自愿原则的这种强制淘汰政策，一定程度上非法剥夺了渔民的捕捞权。据统计，2003年至2005年的三年期间，全国强制淘汰未达报废年限的大小渔船10250艘，这意味着共有数万个渔民因此被迫失去捕捞权。
二是依法获得捕捞权利，受到侵害后不能合理得到补偿。为顺利推进渔民转产转业工作，按规划从2002年到2007年的五年内将有30多万渔民“弃舟上岸”，年均6万多人。为此，中央财政自2002年起三年内每年安排2.7亿元转产转业资金，主要用于减船补助。可以算出，人均转产转业补助金大概4500元。如果地方没有配套资金，也意味着每个渔民失去捕捞权后所获得渔船资产和维持生活的补助只有4500元。即使这些钱全部发放到渔民手中，也不能弥补渔民的资产损失和解决生活困难。这里，实际上存在着一个法律怪圈，即渔民依法取得捕捞权，捕捞权从自然权益上升为法律权利，渔民的生存和发展本应更有保障，但在捕捞权被剥夺之后，渔民不能再从事捕捞行业，连捕捞权的自然权益也消失了，其生存和发展反而比未依法取得捕捞权时更没有保障。
三是依法获得的捕捞权利，由于渔业资源损害、非渔人员进入、用海冲突等原因，渔民难以享用捕捞权利。表现在：其一，渔业资源损害影响渔民享用捕捞权利。近年来工程建设、生活污水以及海上溢油等污染渔业生态环境，造成渔业资源严重衰退。舟山渔场已难形成渔汛；富饶的渤海已快到无鱼可捕的境地；各种名贵鱼种如黄鱼、墨鱼基本绝迹，螃蟹、平鱼、黄花鱼、对虾基本上形不成渔汛，主要经济鱼类低龄化、小型化，一些海洋鱼类面临消亡的危险，一些鱼类的产卵区、索饵区和育幼区遭到毁灭性破坏。渔业资源是渔民捕捞权存在的物质基础，其受损害使得渔民无法真正享用捕捞权权益。其二，用海冲突限制渔民享用捕捞权利。如东海已敷设有10余条海底光、电缆和油气管道，其走向两侧各2海里范围和主要海运航道附近等海域禁止渔船作业。这些用海项目对海域的占用，限制了渔民的捕捞作业场所，也对捕捞权造成了限制。其三，非渔人员进入捕捞业降低渔民可获得的捕捞权益。农业部从“八五”开始对全国海洋捕捞渔船船数和功率实行总量控制（以下称“双控”）制度，从1999年开始实施海洋捕捞“零增长”和“负增长”政策。但据统计，到2002年底，全国海洋捕捞渔船为222,390艘、12,696,631千瓦，与2001年的“双控”指标相比，船数按可比口径增加0.5%，功率增加35.6%，意味渔船数量不但增加而且逐渐大型化，以每条渔船平均需10个劳动力讲，一年之间就增加了1万多捕捞劳动力，而渔业资源是有限的，这就使得传统渔民能获得的捕捞收益相对降低。
第二，渔民养殖权益受侵害状况。
渔民养殖权益受侵害，主要表现在三个方面，一是不能依法获得应有的养殖权利；二是依法获得养殖权利后，由于行政执法方面的原因而受到侵害；三是依法获得的养殖权利，由于水质污染、权利纠纷、建设工程等原因，渔民难以享用养殖权利。具体情况大概有以下三种：
一是不能依法获得应有的养殖权利。近年来，一些地方政府将渔民传统养殖作业场所进行招标拍卖，谁给的钱多就转让给谁使用，不仅没有体现渔民优先的原则，也没有考虑渔民谋生之路，造成有钱人即有“地”的利益分配格局，一些重要的渔业养殖水域被个别企业或个人长时间占有，致使许多渔民失去赖以为生的水域。例如，山东省潍坊海化开发区成立股份制贝类公司，2001年1月承包了13.5万亩浅海滩涂，并禁止未经其许可的一切渔业活动，这就损害了当地渔民本来享有的养殖权益。又如，2002年5月广西钦州市将茅尾海350亩浅海滩涂拍卖给5家个体户使用，该区域是钦州地方牡蛎、青蟹的育苗场，也是当地渔民传统流刺网作业场所，被拍卖后，就使当地近海养殖的一千多渔民失去了作业场所。
特别严重的是，有的企业和个人利用承包或拍买之机圈占海域，自己不从事养殖业，而是通过转卖资源或收租金获利，成为新“海主”。例如，1999年辽宁省盖州市个体经营的“顺海养殖场”以养殖为名，向有关部门申领了盖州与瓦房店交界处的3000亩海域的使用证，然后雇人监管，凡进入该海域作业的渔民都要向其交纳费用，否则，就对渔民采取扣船、罚款、抢夺渔民渔获物和船上设备等手段，引起当地许多渔民的不满，并多次集体到镇政府告状、上访。据了解，目前沿海地区拍卖转让养殖渔业水域滩涂的事件逐渐增多，如果不予控制，渔民养殖权益就不可能得到有效保护。
二是依法获得养殖权利后，由于行政执法方面的原因而受到侵害。改革开放以来，各地积极推行水域、滩涂承包制度和养殖证制度，通过核发养殖证，明确了渔民水域、滩涂养殖使用权。但是，一些地方随意中止、改变渔民水域滩涂承包合同，收回养殖证，给渔民生产带来很大的损失。如，河北省秦皇岛市山海关开发区东姜庄村是个传统渔村，1991年、1997年经山海关区人民政府、山海关开发区管理委员会两度确权，给渔民发放了海水养殖证。当时东姜庄村共有海水养殖扇贝面积5000多亩，年收益达上千万元。
日，山海关开发区建设规划管理局突然发布公告：对辖区内渔船和养殖设施进行清查和赎买；养殖户不得再从事与养殖生产有关的任何经营活动；养殖证必须于5月31日前交回，逾期视为无证。5月24日，按有数十个手印的上访信递交到秦皇岛市政府有关部门，之后东姜庄村渔民开始了层层上访。渔民胡国彬对前去调查采访的渔业报记者说：“我家有50亩养殖海域，按照今年的生长情况和市场行情，扇贝收入有望达到10万元。如果拆除了，只能得到4万元的补偿，真是可惜啊！今后不让搞养殖了，我们干什么去？靠什么生存？”此外，一些地方违反国家有关规定，向渔民征收海域使用金，加重了渔民负担。早在1995年，针对当时有的部门擅自向渔民乱收所谓海域使用金的问题，国务院农民负担项目审核小组就做出了停止向渔民收取海域使用金决定。全国人大在审议《海域使用管理法》时，考虑到渔民负担和渔业生产的特殊性和复杂性，明确对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体步骤和办法由国务院另行规定。但是，在国务院的规定尚未出台前，一些地方擅自向养殖渔民征收海域使用金。如，江苏省东台市琼港镇7个渔业村(居民委员会)共有专业渔民家庭2912户，在生产效益不好、80％渔民亏损的情况下，2002年还交了海域使用金近228万元。又如，辽宁省兴城市有关部门2002年元月向养殖户下发了《收缴海域使用金的通知》，要求有关乡镇、街道办事处中止与渔民签订的承包合同，重新确权发证，对渔民的损失非但不予补偿，还要按每亩100元的标准补交以前的海域使用金。据了解，全国此类情况普遍存在，如果不及时制止，渔民养殖权益保护就会成为空话。
三是依法获得的养殖权利，由于水质污染、权利纠纷、建设工程等原因，渔民难以享用养殖权利。其一，水质污染。据统计，
2004年，全国共发生比较严重的渔业污染事故1020次，直接经济损失10.8亿元，与2003年相比，虽然污染事故发生次数略有下降，但直接经济损失增加了3.7亿元，增幅达52.1%。因环境污染造成可测算天然渔业资源经济损失36.5亿元，其中内陆水域天然渔业资源经济损失8.6亿元，海洋天然渔业资源经济损失27.9亿元;其二，权利纠纷。如,辽宁省瓦房店市某海域，1989年已由市渔业部门确权给某村使用，但1998年，该市海洋部门又将这一海域确权给另一行政村，由此产生纠纷，发生殴斗，影响很坏。又如，也是辽宁省瓦房店市，市渔业部门将交流岛乡大山村的海域确权给该村使用，发放了养殖证。大山村将该海域承包给高姓个体户从事水产养殖生产，合同于1999年期满。高某要求续签，遭到村委会拒绝。高某向瓦房店市海洋部门申办了海域使用证，缴纳了海域使用金，由此引发了高某与大山村的矛盾。目前，该案已经起诉至市中级人民法院，由于双方都持有主管部门颁发的有效证件，法院至今未作最后裁定；其三，工程建设。如天津港北大防波堤建设工程，占海面积约11平方公里。该海域是塘沽区北塘渔民定置网等小型渔船作业场所和该村渔民养殖场所，防波堤建设使北塘渔民失去了在该海域从事渔业生产的权利，对渔民生产和渔业资源造成的损失也未给予任何经济补偿。
资料显示，这类情况在全国发生不少。如何防范因水域污染、政府不依法行政、公共利益需要建设工程而影响渔民生产生活，是养殖权保护应该注意的问题。
此外，渔民在渔业权受损害或失去渔业权之后，由于生活安置没有着落、社会保障制度缺陷等原因，缺乏救济手段，陷入贫困之中。据广东省海洋与渔业局、民政厅、扶贫开发领导小组联合开展的沿海海洋捕捞贫困渔民困难状况调查表明，从解放到80年代中后期，广东省海洋捕捞业曾经历了辉煌的发展时期，比较效益居大农业之首；但从90年代中期开始，由上述多种因素造成的综合影响，广东沿海渔民返贫现象突出，全省沿海66.17万纯捕捞渔业人口中：贫困渔民（年均纯收入不到2000元）有9.52万人，占纯捕捞渔业人口的14%；特困渔民（年均纯收入不到1500元）7.26万人，占贫困渔民总数的76%；处于当地低保线以下的特困渔民2.74万人，占贫困渔民总数的28%。又如，舟山渔区现有劳动力107926人，占渔区总人口的49%。其中，失渔渔民劳动力就达1万多人，约占全市渔区劳动力总数的16%。这些人失渔之后都陷于贫困之中。
第一、渔业权益保护关系到渔民的生存权和发展权保护。
从历史上看，渔民渔业权随着渔业的产生而产生，是一种历史十分悠久的固有权利。考古学的研究表明，人类在其早期就开始从事渔业生产活动。据李士豪、屈若搴二位先生考证，“我国渔业发达甚早，致周而秦，凡渔官、渔法以及养殖、制造等，灿然大备，是为我国渔业之灿烂时期。”从洪荒远古到现代社会，渔业作为一个产业绵延不绝，渔民的渔业权在整个漫长的历史时期中也一直受到统治当局的认可。
渔业生产活动是渔民获取维持其生命必需生活资料的手段，而渔业权作为渔民从事渔业生产活动的权利，属于渔民生存权的范畴，是渔民的基本人权。渔业权是渔民的自然权益，上升为法律权利就蕴涵对其保护之意。日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》（中国于1998年加入）第6条规定：“人人皆有天赋之生存权，此种权利应受法律保障。任何人之生命不得无理剥夺。”这里所说的生存权包括两方面内容，一是生命权，即任何人之生命不得无理剥夺，二是生命健康与生活保障权，即为维持其生命所必需的健康和生活资料是最重要的。日联合国召开的世界粮食会议发表《世界消灭饥饿和营养不良宣言》宣布：“男女老幼人人都有不挨饿和不受营养不良之害的不可剥夺的权利，借以充分发展他们的身心能力”。必须指出，生存权是个人拥有其他一切权利和自由的基础和前提，所以它是最重要的个人人权。日，中国国务院新闻办公室发表的《中国的人权状况》白皮书也宣称：“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权，没有生存权，其他一切人权均无从谈起。”由此可见，无论是联合国还是我国政府，都把公民生存权作为最重要的权利给予保护，渔民的渔业权也应在政府保护范围之内。对于渔民来说，生存是基础，没有生存就谈不上发展，要发展，首先要满足生存需要，发展了，就可以更好地生存。
第二，渔业权保护关系到全面建设小康社会目标的顺利实现。
根据国家统计局对全国渔（农）村全面小康实现程度进行监测的结果显示：以2000年为起点，2020年全面小康值为目标，2004年我国渔（农）村全面小康实现程度仅为21.6%。在反映渔（农）村全面小康的六个方面18项指标中，渔（农）村经济发展、渔（农）村社会发展、渔（农）村人口素质和生态环境等方面发展相对缓慢，其中渔（农）民人均可支配收入、第一产业劳动力比重、渔（农）村合作医疗覆盖率、渔（农）村养老覆盖率和渔（农）村人口平均受教育年限等指标的实现程度较低，分别只有11.4%、10%、15.6%、10.8%和15%。如果渔民的渔业权益得不到保护，渔业水域征用过多过滥，征用补偿标准低，劳力安置补助费低，失渔后的渔民出路没妥善解决，就会在渔（农）村经济社会发展、人口素质和生活质量提高等方面11个衡量小康标准指标上面影响全面小康的实现。也就是说，保护渔民渔业权益问题若不能尽快得到妥善解决，势必影响到党的十六大提出到2020年我国全面建设小康社会目标的实现。
此外，从社会群体的角度看，社会各方面利益关系的妥善协调，就是不同社会群体之间的利益合理平衡。如果渔民的渔业权益得不到维护，基本生活得不到保障，渔区社会各方面利益关系的妥善协调就不可能实现，必然产生社会对抗，渔区社会稳定不可能得到维护。缺乏稳定的社会就不是和谐社会，更不是小康社会。
第三，渔业权益保护关系到渔业经济的可持续发展。
渔民是渔业生产的主体。自1986年全国人大常委会颁布实施《渔业法》初步确定渔业权制度以来，渔民由于渔业权益有了法律保护，从事渔业生产的积极性持续高涨，推动了我国渔业持续稳定发展。从1990年起，水产品产量年均增长率超过10％，水产品总产量连续十多年位居世界首位，2004年达4901.77万吨；水产养殖发展尤为迅速，2004年水产养殖产量达到3208.71万吨，占水产品总产量的比重从20年前的29％升至65％，使我国成为世界主要渔业国家中唯一一个养殖产量超过捕捞产量的国家；2004年水产品出口创汇近69.7亿美元，占农产品总出口额的30％，在我国农产品中居首位；全国渔业总产值达到3606亿元，占大农业总产值的份额从1980年的1.7％提高到2004年的10％，渔业已成为农村经济的一大优势产业。可以说，我国渔业取得的巨大成就，得益于国家法律对渔业权益的完善和保障。
但是，当渔民渔业权益受到限制或损害时，反过来也会对渔业经济发展产生影响。例如，浙江是一个传统的海洋渔业大省，海洋捕捞在全国具有举足轻重的地位，长期以来一直是舟山等沿海6市30县（市、区）、45万渔民、近100万渔区群众赖以生存的支柱产业。日《中韩渔业协定》生效实施后，浙江渔民的传统外海作业渔场中有30%全部丧失，有25%受到严格限制，渔民的捕捞权受到了很大损害。经测算，浙江省常年在韩方管辖水域和过渡水域生产的1万余艘捕捞渔船有90%退出生产，每年直接损失约45万吨的捕捞产量和25亿元的捕捞产值，并导致捕捞效益下降、渔民增收困难、渔区社会不稳定因素明显。可见，当渔民渔业权益受损害时，将会阻滞渔业经济的发展。
前文所述，渔民捕捞权益受侵害，主要表现在依法获得的捕捞权利被随意剥夺、受到侵害后不能合理得到补偿或渔民难以享用捕捞权利，其原因在于政府行为不当、资源破坏、非渔人员进入和用海冲突等。对于捕捞权益受损害补偿问题，本文将在“渔民渔业权益救济”一章进行探讨；对于如何防范政府管理和执法行为不当侵害渔民渔业权益，也是公民各种权利保护的共性问题，在各类文献已见有诸多研究，本文不再重复。针对渔民捕捞权益特点和渔业行业管理实际，本文主要从养护渔业资源和生态环境、健全捕捞准入制度两方面探讨渔民捕捞权益保护。
渔业资源，是指在水域中天然蕴藏，一定经济、技术条件下可供采捕的各种经济动植物的种类、数量。渔业生态环境是指渔业资源赖以生存的环境。渔业资源具有稀缺性和流动（洄游）性两个特点：其一，稀缺性，指渔业资源数量和种类是有限的，如果环境条件遭到自然或人为的破坏，或者遭到人类的酷渔滥捕，生态平衡遭到破坏，渔业资源自我更新能力降低，将会衰退，甚至枯竭；其二，流动（洄游）性，是渔业资源不同于其它可再生生物资源的最显著特征，指大多数鱼类和海洋哺乳动物都具有定时、定向、在一定区域里,周期性地运动的特性，例如，幼鱼在某个国家专属经济区内发育生长,而成鱼洄游到另一个国家专属经济区或专属经济区以外的公海海域里生长。稀缺性和流动（洄游）性决定了渔业资源高度依赖于其生存环境，也决定了环境污染对渔业资源破坏的广泛性，如，当某一局部海域受到污染时，实际损害的是在此海域生存或流动（洄游）经过此海域的所有鱼类资源。
渔业资源和生态环境是渔业生产的物质基础。渔业资源的丰度和组合状况，很大程度上决定着一个国家或地区的渔业产业结构和经济优势。渔业生产对渔业资源和生态环境的依赖性，使捕捞权无法回避渔业资源和生态环境变动带来的影响。这种影响有时来自渔业资源自身的客观变动，但更主要的是人为因素产生的不利影响，如水域污染、过度捕捞等对渔业资源的损害，导致渔业资源衰退和生态环境破坏，从而在生产物质基础的层面上构成对渔民捕捞权的外在风险。因此，保护渔民捕捞权益不能忽视养护渔业资源和保护生态环境。
第一，保护渔业生态环境。海洋环境污染主要来源于陆地排污，海洋环境污染物中陆源入海污染物约占90%。我国每年进入近海污物174万吨，污水86亿吨，其中城市污水处理仅为7％，这是造成我国近海环境恶化的重要原因，控制好陆地污染源的入海是减缓海洋环境污染的关键。为此，应采取如下措施：其一，对工业企业排污和城市污水排污进行全面管理。建设完善城市污水处理设施，提高污水、废水排放前的处理率，减少污染物排放量，从根本上控制陆源污染物入海量；在渤海、长江口、珠江口、杭州湾等重点海域实施“污染物的达标排放制度”与受纳海区的“排污总量控制”相结合的制度，以强化对陆地污染源的控制；其二，防止船舶和港口污染海洋。各类船舶必须装备油水分离装置，采油平台应含油污水处理装置，从而减轻海上排污和海上污损事件对海洋生态环境的破坏和影响；其三，增加对海洋环境保护和治理的资金投入。把保护海洋生态环境纳入国民经济的发展计划，使政府在海洋生态环境保护工作的资金投入有相应的比例。
第二，科学划定捕捞渔场。海域作为海洋空间资源是其他海洋自然资源如海洋渔业资源、矿产资源的载体。海洋开发活动如海底石油天然气开发、海水养殖与捕捞、海岸和海洋工程建设、港口建设和海上运输等均离不开对海域的使用。随着经济和社会的发展和科学技术进步，人类使用海域的深度和广度都会不断加大，海域的用途会越来越多。海域的这种多用途性，使得要在所有海域实行渔业资源养护不具有操作性，也是不合理的。因此，只有规定适当的捕捞作业范围，具有明确的管理边界，对捕捞渔场的渔业资源进行养护才具有现实意义。笔者认为，划定捕捞渔场必须根据渔业资源的分布和资源量，并照顾到渔民传统作业习惯，至少应包含两方面内容：一是设置若干捕捞区。参照我国与韩国、日本、越南等国签定双边渔业协定划定各类渔业水域的做法，按主要捕捞品种或作业方式，在我国沿岸、近海管辖水域设置若干捕捞区，如，命名为某某鱼类捕捞区、某某作业(拖网、张网等)捕捞区或混合捕捞区。二是对每个捕捞区规定相应的渔船准入条件。比如，对渔船数、功率数、捕捞工具数、网目尺寸以及限额捕捞数进行规定。这项工作的实施前提是要做大量的科学调查和缜密的分析论证，实际操作上捕捞区的范围可以从大逐步划小，从粗放型逐步向缜密型过渡。通过划定捕捞渔场，一方面，可对渔场内的捕捞量进行限额控制，合理安排主要经济鱼类渔场和海域的捕捞力量，另一方面，可限制其他海洋开发活动进入捕捞渔场，从而起到对渔业资源的养护作用，此外，也有利进一步规范和合理核定捕捞作业场所。
第三，放流增殖渔业资源。研究表明，选择条件适宜的海区，投入渔获型的人工鱼礁、人工鱼巢，可以增加洄游性和喜礁鱼类的繁殖生长的场所，吸引大批鱼虾等海洋动物前来栖息，对保护和增殖渔业资源，提高渔获量效果非常明显。国外在这方面已有成功的先例，如，日本在濑户内海投放大量人工鱼礁，改善了海底的生态环境，形成海洋牧场，结果使渔产量成倍增长。我国海域辽阔，适宜投放人工鱼礁的海区众多，发展海洋牧场大有可为。此外，适度放流增殖还可增加近海海域的自然资源量，人工放流增殖品种宜选择食物链短、产量高、繁殖力强、菌种易得的种类，如菲律宾蛤、鸭嘴蛤、红肉蓝蛤、对虾、鲻鱼等，以促进资源的恢复。这些种类主要以浮游生物和有机碎屑为食物，能充分利用海区的初级生产力，因此既可增加海区的自然资源，又起到净化水质、防止富营养化的功能。
第四，修复湿地生态系统。填海造地、围海造田曾为国家经济的发展做出了很大的贡献，但大面积的填海围垦给海洋自然生态带来毁灭性的破坏也是不争的事实。红树林、珊瑚礁、海岸湿地等生态系统是地球生物圈的重要组成部分，具有不可替代的环境价值、经济价值和社会价值。因此，针对我国沿岸红树林、珊瑚礁、海岸湿地生态系统因填海造地、围海造田受到严重破坏的实际，科学地解决好田水之争和地水之争的矛盾，恢复重建湿地自然生态系统已成当务之急。措施有二：其一，对过去被围垦的近海水域，应根据实际情况，采取退田还水，退耕还渔等措施；其二，在建立红树林、珊瑚礁、海岸湿地生态系自然保护区的同时，应开展人工生态恢复工程，如选择适当区域恢复移植、栽培红树林，对红树林的残次林进行改造，扩大红树林的资源，使海洋生物拥有生长、繁殖和栖息的良好环境，以此改善近海生态环境。
捕捞准入制度是指为保护传统渔民的合法权益和保护渔业资源而采取的必要措施，是规定捕捞经营者和从业者进入特定渔场、海域从事捕捞生产活动所必备条件的制度。捕捞准入制度作用有二：一是保护渔业资源，为渔民享受捕捞权提供稳定生产资料；二是限制人员进入捕捞业。这种限制在短期内可能对渔民捕捞权产生影响，但从长远来说，是通过减少捕捞人员来提高渔民捕捞权的效益。
根据现行渔业捕捞许可管理规定，捕捞许可申请对象是单位和个人。也就是说，只要具备一定的条件，任何单位和个人都可以获准进入捕捞业和成为捕捞从业人员。随着市场经济的发展以及劳动力的自由流动，进入捕捞业的资金和劳动力越来越多，渔业资源和过剩劳动力的矛盾越来越尖锐。然而，我国传统的捕捞渔民，没有土地、没有工资、没有其他生活来源，专以捕捞公共渔业资源为生，在当前激烈的市场竞争中，由于资金、技术、文化以及法律等制约，他们的生产生活受到严重的威胁。审视我国现有的捕捞许可制度，它是在80年代初计划经济向市场经济转变，渔业集体所有制向个人股份制转变时建立的管理方法，当时的渔业捕捞生产参与对象基本上以原有的渔村专业渔民为主，渔业水域和渔业资源的经营主体较为明确，其法律意义主要在于明确禁止自由捕捞，其权能作用主要是控制捕捞渔船的盲目发展，起到维护和规范捕捞生产秩序的作用。由于该制度对谁可以进入捕捞业的准入问题无明确界定，实践中保护资源的效果并不明显，资源衰退的趋势没有得到有效遏制，我国沿海渔业资源已成为一种稀缺资源。因此，设置捕捞准入制度，对捕捞经营者和从业者做出一定限制，并对经营者和从业者应具备的条件和资格做出规定，使渔业资源能够被合理配置和有效利用，以保护传统渔民的生存权和发展权，显然是十分必要的。
国外的实践经验证明，建立和实施渔业准入制度，是保护传统渔民合法权益的有效举措。如，日本将渔业权分配给各地的渔业协同组合，渔业协同组合会员必须是经营渔业的“渔业者”和受“渔业者”雇佣从事水产动植物采捕或养殖的“渔业从事者”，只有专门从事渔业的渔业协同组合会员才能取得“入渔权”。又如，新西兰渔业根据世贸协议不得不对外开放，允许外国渔业公司参与商业性捕捞。但新西兰政府对外国企业投资新西兰的渔业捕捞实行准入管理。外国投资者在新西兰从事渔业捕捞或生产，除了要遵循1995年《海外投资管理条例》的要求，即在拥有一定规模（5000万新元的）资产或（5公顷或价值1000万新元以上的）土地的公司持有超过25%股权时，经海外投资委员会审批外，同时还需要根据1996年《渔业法》第56、57条的规定，申请并得到一定的豁免和许可，才有资格参与分配或者购买新西兰海区渔业捕捞的配额、配额使用权、临时捕捞证或年度捕捞权等。近年来海外投资委员会批准投资渔业的外国投资，在新西兰吸收利用外资总额中只占非常小的份额。实际上，外国投资者很难进入到新西兰商业捕鱼业领域。日本“入渔权”制度和新西兰的渔业准入制度，对保护本国传统渔民渔业权益起了很大作用，为各国学者所推荐。
分析我国渔业现状，建立和实施捕捞准入制度的条件已经具备。从制度上看，现行渔业权制度为捕捞准入制度提供操作的基础和条件。随着我国渔业权研究的不断深入和渔业权立法的不断加强和完善，渔业权制度已经解决了包括捕捞权在内的渔业权法律性质、法律定位、设定方式等问题。设置捕捞准入制度，一是可弥补现行渔业法律制度没有调整和解决哪些对象可以成为渔业权人的缺漏，二是可与渔业权制度相适应，相配套。从实践上看，我国已有实施捕捞准入制度的经验。我国同周边国家签订的渔业协定，缩小了我国原先一部分渔民从事海洋捕捞的海域范围，我国渔民如要进入这些海域从事捕捞生产活动，必须经过周边国家同意，周边国家渔民要进入我国管辖海域或过渡海域也必须经过我国同意。这在某种意义上是一种准入制度的实施，并且得到较好的实施。
根据我国国情和渔业发展实际，捕捞准入制度应包括捕捞经营者准入制度和捕捞从业者准入制度。捕捞经营者制度，是指有关准许单位和个人在我国管辖的特定渔场、海域从事捕捞生产的规范总和。捕捞从业者准入制度，是指关于从事捕捞生产的人员应具备从业资格和条件及审查，准予从业的规则总和。两项制度具体设计如下：
第一，捕捞经营者准入制度。如前文所述，我国对捕捞业早已实行捕捞许可证制度，现行的渔业法律、法规和规章对捕捞许可也作了一系列的规定。但现行的渔业捕捞许可制度属行政许可范畴，许可的客体主要是捕捞经营者的捕捞行为，是基于合理利用和保护渔业资源，实现捕捞业可持续发展目的而设定的。而捕捞准入制度的设定，主要是针对特定渔场、海域的捕捞权利，即规定捕捞经营者应通过何种方式，申请和获取进入某特定渔场、海域捕捞的资格与权利。捕捞准入制度设定后，未依法取得捕捞准入权的，不得进入特定渔场、海域捕捞，捕捞许可主管机关对未取得捕捞准入权的捕捞经营者不得审批发给捕捞许可证。我国管辖的海域广阔，渔场众多，可选定主要渔场或海域先实行准入制度，前文探讨的捕捞渔场划定为捕捞准入制度设置奠定了基础。一般说来，捕捞准入制度的设置至少包括以下四方面内容：一是规定捕捞经营者准入的条件。通过设置捕捞准入条件，可从制度上保护传统专业渔民群体优先入渔。同时，还可根据特定的不同渔场、海域的资源条件和其它条件，相应规定入渔应具备的条件，包括渔船装备条件、专业技术条件等；二是规定经营者准入制度的方式。主要对捕捞申请人的申请，及审查批准确认等做出可操作性的规定；三是规定捕捞权人的权利及其权利保护；四是规定捕捞权人的义务及违反准入制度应承担的法律责任。
第二，捕捞从业者的准入条件和规则制度。根据渔业生产方式的特定要求和现行渔业经营体制的实际，渔业经营者要组成一个基本生产单元(如捕捞业的渔船作业单位、海水滩涂的养殖场组)，除少数沿岸、滩涂小型生产经营者可以由家庭成员组成外，一般都需要由渔业经营者招聘若干员工或约请若干合伙人，方可能进行正常的生产经营活动。这部分单纯以出卖自己劳动力、技能或少量入伙资金的从业者约占现有渔业劳动力的70～80％。为了保护和合理利用渔业自然资源，实现我国渔业经济可持续发展战略目标，维护沿海以渔为生的专业渔民的权益，应当设定捕捞从业者的准入条件和基本规则，主要包含三方面：一是沿海渔村具有渔民户籍，以直接参加捕鱼为主要生活来源的专业渔民，给予优先准入的权利。捕捞经营者在招聘员工或约请入伙人时应以这个社会群体为基本对象。准入程序只需要渔村(社区)确认考核，乡镇政府登记造册，和县(区)级渔业行政主管部门备案，即可发给捕捞行业从业证书。渔民可持证应聘求职，从事捕捞作业生产；二是沿海渔村具有渔民户籍的家庭成员达到劳动年龄的新就补充劳动力，如无其他就业门路，要求继承父业进入捕捞行业，必须完成九年制义务教育(初中毕业)，经渔村(社区)确认，乡镇政府出具证明报送至县级渔业行政主管部门的渔业行业职业技能培训机构，接受专业培训(培训一般为1—3个月)，考试合格者发给捕捞行业从业证书，可持证应聘上岗；三是非渔村、非渔民户籍的劳动力进入捕捞行业，必须实行严格控制的原则，区别不同情况设定准入条件。如，对当地渔农杂居村落(社区)的非渔民户籍的农民等其他阶层人员，从事渔业生产满三年以上，已放弃其农业土地承包权利，家庭生活来源已经是主要依靠从事捕捞业收入者，如本人申请继续从事捕捞行业，经渔村(社区)确实，当地乡镇政府登记造册出具证明，报县(区)级渔业行政主管部门批准，可享受专业渔民的同等待遇，给予同等的捕捞行业准入权利和履行相应的义务；而对于非当地户籍的其他阶层外来人员，原则上不再允许新的准入，对已经进入沿海渔区从事海洋捕捞的人员，必须进行清理。
在前文，笔者分析了渔民养殖权益受侵害主要表现在不能依法获得应有的养殖权利、依法获得养殖权利受到侵害和渔民难以享用养殖权利三方面，直接原因是行政执法不当、水质污染、权利纠纷、建设工程占用水域滩涂，根本上是养殖水域滩涂缺乏规划、养殖证制度缺陷和政府滥用水域滩涂征用权所致。因此，保护渔民养殖权益，应从制定水域滩涂养殖规划、完善养殖证制度和控制养殖水域滩涂征用三方面入手。
水域滩涂养殖规划，是指政府为合理开发利用水域、滩涂资源发展养殖业，而对辖区内水域、滩涂资源实施的有效配置。这里的水域滩涂，包含了江河、湖泊、海域和滩涂。制定水域滩涂养殖规划对保护渔民养殖权益具有重要的作用和意义，体现以下五点：其一，保护渔民养殖权不受其他行业侵害。水域、滩涂是多种自然资源的载体，具有多方面的功能，特别是江河、湖泊和近岸海域往往成为养殖与围垦、养殖与水利、养殖与港口等产业之间矛盾集中而又尖锐的地方。水域滩涂养殖规划依法实施后，就具有了约束力，一是地方政府再也不能随心所欲地改变养殖水域、滩涂的功能，二是当其他行业使用养殖水域、滩涂而对渔民养殖权益造成损害时，渔民可依法受到保护；其二，科学引导水产养殖对水域、滩涂的需求，充分发挥水域、滩涂自然资源与环境的客观价值，实现水域、滩涂开发利用的最佳效益；其三，统筹安排水域、滩涂资源的开发利用布局，协调各地区、各产业之间在水域、滩涂开发利用中的多种关系，建立良好的水域、滩涂开发利用秩序，促进水产养殖业结构的优化和水域、滩涂的合理开发；其四，通过实施水域滩涂养殖规划，达到保护水域、滩涂环境和维护水域、滩涂生态平衡的目的，实现对水域、滩涂的可持续利用；其五，为水域滩涂使用管理、水域滩涂环境保护、重点养殖水域滩涂使用调整计划的制定和实施提供依据。
实践证明，规划制度是管理自然资源的有效手段。我国在其他自然资源立法中都对规划的编制和法律地位做出了明确规定。例如，《土地管理法》、《海域使用管理法》和《水法》等，分别对土地利用规划、海域功能区划、水资源规划的编制机关、原则、程序、内容和审批权限等分为专章或者通过若干条款作了全面规定。相比之下，水域滩涂养殖规划制度存在诸多问题有待解决。如，《渔业法》没有对水域滩涂养殖规划的编制权限、原则和程序等做出规定，使水域滩涂养殖规划制度难以得到落实，给地方政府核发养殖证带来了困难。据统计，截止2003年底，全国发放养殖证83176本，发证面积近2000万亩，占全国养殖总面积的20%。说明全国的养殖发证率比较低，这导致当渔民养殖权益受损时，手里却没有维护权利的法律凭证。又如，由于我国部分地区的水域滩涂养殖规划仍然存在滞后的问题，可以用于养殖业的水域、滩涂迟迟没有依法确定，当有些地方为了经济利益大规模圈占渔民传统养殖水域、滩涂时，处于弱势的渔民养殖权益不能依法得到保护，也得不到合理补偿。
那么，水域滩涂养殖规划如何制定呢？笔者认为，制定水域滩涂养殖规划，要解决谁来规划、如何规划、规划什么三方面问题。
第一，谁来规划？解决“谁来规划”实质是解决规划权限问题。只有明确划分权限，才不会职责不清、事权不分。关于规划权限，除了《渔业法》第11条笼统规定“国家对水域利用进行统一规划”，法律法规没有其他详细规定。考虑到我国对渔业实行“统一领导、分级管理”的实际，可以将水域滩涂养殖规划权限从管理上分为全国、省级、市（地区）级和县（市）级共四个层次，由各级渔业行政主管部门负责编制。首先，国家渔业行政主管部门负责全国水域滩涂养殖规划。全国规划为宏观型规划，是为贯彻《渔业法》及其他涉渔法律、法规而制定的政策性和规范性文件，其目的是为水域、滩涂使用管理和环境保护的宏观决策提供科学依据，该层次规划主要侧重于对国家重要水域滩涂资源的开发利用方向进行引导，如对分布于黄渤海海区、东海海区、南海海区、黑龙江流域、黄河流域、长江流域、珠江流域的56个重要渔业水域进行综合性的功能排序。其次，省级渔业行政主管部门负责辖区水域滩涂养殖规划。省级规划虽也属于宏观型的规划，但要具体明确辖区一些大型的水域滩涂养殖功能区的类型和位置。该层次规划一方面要分解全国水域滩涂养殖规划对本地区水域滩涂的功能定位，保证本地区的养殖水域滩涂开发利用方向、规划和格局上符合国家关于养殖水域滩涂开发利用的总体战略要求，同时，还要为市、县级规划做出明确的指导。再次，市、县级渔业行政主管部分别负责编制市（地区）级和县（市）级水域滩涂养殖规划。市、县级规划为微观型、管理型规划，是在省级规划基础上的细划，是全国水域滩涂养殖规划精神的具体落实，主要目的是控制和引导养殖水域滩涂的使用方向，为具体审批养殖项目、合理使用和保护养殖水域滩涂提供科学依据。
第二，如何规划？解决“如何规划”实质是解决规划原则问题。虽然国家对于如何进行水域滩涂养殖规划没有明文规定，但是我们可以在有关法律找到指导原则。如，《渔业法》规定：从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度。又如，《海洋环境保护法》规定：开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局；国家鼓励发展生态渔业建设。这都是法律对水域滩涂养殖规划编制工作的间接总体要求。笔者认为，从规划编制的技术角度考虑，编制工作应具体遵循以下原则：一是自然属性与社会属性兼顾原则。水域滩涂养殖规划应根据水域滩涂的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状，并考虑国家或地区经济与社会持续发展的需要，合理划定功能区，使养殖水域滩涂的开发利用从总体上获得最佳的社会效益、经济效益和生态环境效益。二是统筹安排与重点保障并重原则。水域滩涂养殖规划应统筹考虑水域滩涂开发利用与保护、当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，合理配置开发类、保护类和保留类的养殖功能区。三是促进经济发展与资源环境保护并重的原则。水域滩涂养殖规划应有利于渔业经济的持续发展，妥善处理开发与保护的关系。要严格遵循自然规律，根据水域滩涂资源再生能力和水域滩涂环境的承载能力，科学设置养殖水域滩涂的功能，保障水域滩涂的健康，实现养殖水域滩涂的可持续利用。四是协调与协商原则。水域滩涂养殖规划应保持水域滩涂资源与生态系统的完整性，应在充分协商的基础上，合理反映各部门和地区关于水域滩涂开发的主张，尤其是要反映渔民的合法养殖权益，要协调与其他规划的关系，避免相邻水域滩涂的功能冲突。
第三，规划什么？解决“规划什么”实质是解决规划内容问题。一般而言，水域滩涂养殖规划内容应由四部分组成：养殖水域滩涂开发利用与保护状况，规划的指导思想、原则和目标，养殖水域滩涂功能分区、实施水域滩涂养殖规划的主要措施。全国水域滩涂养殖规划还应包括重点水域滩涂的主要功能。实践中，全国各地水域滩涂管理情况各有特点，养殖水域滩涂开发利用与保护状况、实施水域滩涂养殖规划的主要措施差异很大，只有养殖水域滩涂功能分区具有较多共性问题，因此以下只对养殖水域滩涂的功能分区做一简要探讨。笔者认为，养殖水域滩涂的功能分区至少应包含三方面内容：其一，明确养殖功能区。按照养殖区域的性质，划分不同的养殖区域。对养殖密度过大、结构不合理的，要进行调整，使养殖规模、密度符合环境容量和养殖容量的要求；其二，划定重要的养殖水域和养殖保护区。在养殖水域、滩涂内划定商品鱼基地、城市郊区重要养殖区域、水产养殖种质资源保护区，并对上述水域做出特别标识，予以重点保护；其三，划定渔民基本生活保障预留区。主要用于优先安排传统渔民；还可用于安排需转为从事水产养殖业的捕捞渔民，以及由于规划调整需要安排的养殖渔民。预留区域的大小可以根据实际情况确定。
养殖证是由单位或者个人依法向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，经过审核，由同级人民政府批准，允许其在一定的期限内占有使用某一特定的水域、滩涂，从事水产养殖生产活动的法律证明文件。其在保护渔民养殖权益方面的功能和作用主要有两个方面：其一，养殖证是渔民使用水域、滩涂从事养殖生产活动的法律凭证。渔民依法取得了养殖证，意味着其使用水域、滩涂从事养殖生产并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；其二，养殖证是判断水域、滩涂养殖功能的基础依据。当养殖的水域、滩涂因公共利益或者国家安全的需要，在水域、滩涂养殖证期限届满前提前收回使用权的，或者因污染事遭受损害的，渔民可以凭着养殖证要求补偿或者赔偿。
水域滩涂养殖使用制度是世界主要渔业国家普遍实行的一项制度，是我国农村政策的重要组成部分，是渔业、渔区的基本经济制度。实行养殖证制度主要有两个目的，一个是贯彻落实国家以养殖为主的渔业发展方针，另一个是稳定农村经济秩序，保护渔业生产者的合法权益。通过核发养殖证，赋予了渔民长期而稳定的水域滩涂使用权，在维护渔民权益等方面的发挥了重要作用。例如，1998年开始修建北京至珠海高速公路，一座架桥从湖北省斧头湖通过，需征用水面772亩，按规定应予补偿120万元。斧头湖是一个地跨该省江夏区和咸安区的跨界湖泊。建设单位以行政区划勘界为依据，在两区政府土地部门办理了土地使用权证，将补偿费付给了两区政府。斧头湖渔民为维护自身的权益，先后费了两年多的时间，找有关单位要求解决问题130多次，最终才以原省水产局为他们颁发的《养殖水面使用权证》为依据，打赢了这场官司。
目前的养殖证制度主要存在两个缺陷：一是渔业与海洋行政主管部门因职能交叉，在发放养殖证和海域使用证上相互冲突。如前文所述辽宁盖州市顺海养殖场通过申领海域使用证取得海域使用权，对先持有养殖证的渔民造成养殖使用权侵害。二是养殖证的发放对象不明确。如前文所述山东省潍坊海化开发区成立股份制贝类公司申领养殖证，就合法地占有了当地渔民维生的传统海域。这两个案例向我们提出了两个问题：首先，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，究竟由谁确权发证，是发养殖证，还是发海域使用证，或是“两证”都要发放？其次，养殖证发放时，是发放给先申请者，还是应先征得传统作业渔民同意？因为不明确，一方面出现前文所述养殖证发放率低导致渔民养殖权益易损的状况，另一方面也容易导致寻租行为的发生。为此，笔者以为，完善养殖证制度应做好以下工作：
第一，明确养殖证期限。我国的养殖证制度建设还处在启动阶段，相关制度不完善，对养殖证的期限没有进行详细规定，导致出现了前文所述政府为了海域使用金要求渔民重新确权或随意取消养殖证而不赔偿现象的发生。因此，国务院应该尽快出台推进实施养殖证制度的配套制度，对养殖证的有效期进行明确规定。考虑到《海域使用管理法》规定养殖用海使用权最高期限为20年，《农村土地承包法》规定耕地（包括荒滩和荒水）的承包期为三十年，承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。
为此，笔者对养殖证使用期限设想如下：湖泊养殖为5～10年；水库养殖为3～8年；池塘养殖为15～20年；浅海养殖为5～10年；滩涂养殖为10～15年；深海养殖为15～20年；荒滩、荒水为30年。同时，还应明确规定养殖证合法期限内，不得收回养殖水域、滩涂或调整水域滩涂功能。只有这样，渔民的养殖权益才不会被随意剥夺。
第二，规范养殖证发放程序。行政程序好比是规范行政行为的“轨道”，行政行为的实施必须遵循一定的行政程序。行政主体作出行政行为，必须符合法定程序。合法程序具有保护相对人的合法权益、提高行政效率、监督行政主体正确行政三方面功能。政府部门如果做到严格按程序发放养殖证，就可避免寻租行为对渔民养殖权益的损害。养殖证的发放程序，本文构思如下：内陆集体所有的水域，其功能与土地相似，其使用权的承包适用“农村土地承包法”，由单位和个人与农村经济组织签定养殖水域的承包合同，一旦合同生效养殖渔民就可以享受渔业权的各项权利；内陆公有的养殖水域，由政府向渔民协会或共同使用人的主体签定使用权的合同，并由渔业主管部门发放养殖证，单位和个人再向渔民协会签定承包合同，一旦合同生效，养殖渔民就可以享受渔业权的各项权利；海洋和滩涂的养殖，基于我国的海洋和滩涂都是国家所有的，海洋和滩涂在划定的养殖区内，由政府将养殖使用权用发放养殖证的形式确认给渔民协会或共同使用人的主体，渔民协会与养殖渔民以签定合同的形式得到若干年的养殖使用权。
第三，坚持养殖证发放便民原则。渔民由于文化程度低，且常年生活在海上，如果养殖证发放程序过于繁杂，实际上是对渔民养殖权益的一种限制。因此，养殖证发放应坚持以下两个原则：首先，要坚持渔民优先的原则。近年，有的地方将渔民长期使用的养殖滩涂、渔业水域卖给开发商，引起当地渔民的强烈不满，造成信访不断。为此，各地要坚决贯彻《渔业法》规定的“核发养殖证时，应当优先安排当地的渔业生产者”的原则，使渔民能优先领到养殖证，维护他们的基本权益。其次，应推行“一本证”做法。为妥善解决养殖证和海域使用证的关系，广东省、福建省等一些省市在实践中探索出“一本证”经验，即根据海域功能区划划分养殖区，在养殖区域内渔民根据《渔业法》申领养殖证，渔民手中只持一本证。这个办法考虑了渔业管理的实际，简化程序，方便了渔民。国家应该制定政策使之制度化、规范化。
征用养殖水域滩涂会使渔民失去养殖权，从而失去发展权和生存权等权益。如果征用养殖水域滩涂是公共利益之必需，我们也不能因为害怕渔民失去养殖权而停步不前。从某种程度上讲，渔民失去养殖权，渔业劳动力转向非农产业，是经济发展和渔村城市化进程之必然，是历史的进步。关键是政府在征用养殖水域、滩涂时，应该严格坚持合法原则。当代西方对权利理论有着卓越贡献的法学家——罗纳德.德沃金就曾用激烈的言辞提醒政府：“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能重建人们对法律的尊重。如果政府忽视法律同野蛮命令的区别，它就不能重建人们对法律的尊重。如果政府不认真对待权利，那么它也就不能认真地对待法律。”
在这里，德沃金无非告诉了我们这样一个道理：法律与权利密切相连，政府对待权利的态度直接表明它对待法律的态度，它将直接影响着民众对待法律的态度，如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对法律的尊重，不能期望人们对法律的遵守。因此，政府行为是否合法至关重要。笔者认为，控制养殖水域、滩涂征用，规范政府征用权力，至少应包含以下两方面内容：
第一，严格界定公共利益范围。通过对养殖水域、滩涂征用致使渔民渔业权益受损现象的分析，可以发现根本原因是政府对“公共利益”界定权的滥用。目前，我国《宪法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《渔业法》均规定为了公共利益的需要可以征用水域、滩涂，但是对“公共利益”尚无统一界定。因此，控制养殖水域、滩涂征用首先应对“公共利益”进行明确的界定，以控制水域、滩涂征用范围。依据我国实际情况，“公共利益”严格应限定在“国防建设”、“环境保护需要”、“开采水底石油、矿产资源”、“船舶通航、锚泊”、“铺设水底管线”、“保护渔业资源”、
“抗洪、抗旱”、 “执行国际渔业协定或对外大局的需要”
、“因其他公共利益需要”等几类。在合理界定“公共利益”的前提下，要确保水域滩涂征用权只能为公共利益的需要而行使。对于公益用途必须采取合法的水域、滩涂征用方式，并实行公平补偿。对以赢利为目的的经营性用途不能动用政府的征用权，应在符合海洋功能区划、土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，充分发挥市场配置水域、滩涂资源的基础性作用，由开发商与水域滩涂所有者平等谈判协商取得水域滩涂使用权。同时，国家可以通过征收水域、滩涂流转税的方式适当参与水域、滩涂增值的再分配。
第二，完善养殖水域、滩涂征用程序。在保护渔民权益方面，政府有着义不容辞的责任和法律义务。但事实上，在许多情况下，侵害渔民利益的往往正是地方的政府组织。通过完善养殖水域滩涂征用程序，可以有效规范政府行为。完善养殖水域、滩涂征用程序主要目的是赋予渔民知情权、参与权、监督权、申诉权，规范政府行为，建立管理、事务、裁决相分离，体现公开、公正、公平原则，具体如下：一是加强对养殖水域、滩涂征用的监督力度，建立和完善养殖水域滩涂征用合法性调查、审批和监督程序，杜绝滥征滥用违法行为。二是严格实行征用养殖水域、滩涂公告及征用养殖水域滩涂补偿登记制度。通过召开村民代表大会或听证会，将水域滩涂养殖规划方案、征用养殖水域滩涂的用途以及补偿金的确定程序实行阳光操作，通过事前公告或听证的方式告知利害关系人，以保障他们的知情权、参与权和监督权。同时，加强对征用养殖水域、滩涂补偿安置经费的分配和使用监督，确保专款专用。三是完善村级民主制度，凡涉及处置养殖水域、滩涂集体所有权的管理事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定；对于养殖水域、滩涂征用协议以及养殖水域、滩涂征用补偿安置方案必须经村民大会三分之二以上村民或村民代表大会三分之二以上村民代表同意。四是改革补偿金发放方式。养殖水域滩涂征用的补偿金应在法定期限内全部、直接发放给被征用养殖水域、滩涂的渔民，任何组织与个人不得截留、克扣。这样才能体现对养殖权的保障，有效地防止村级组织滥用、克扣和贪污补偿金的现象，也解决了同一集体组织养殖水域、滩涂部分征用情况下公平分配利益的问题。五是建立养殖水域、滩涂纠纷仲裁机构，做好养殖水域、滩涂征用的行政复议和行政诉讼工作，保证养殖水域、滩涂征用的合法性及公平性。
“有权利，必有救济”，一个流传已久可追溯至罗马法的法谚。救济，指对权利的补救，即在权利可能或已经受到损害的情况下所实施或给予的补救。从侵犯公民权利的行政行为的分类来说，违法行政行为、失当行政行为和合法行政行为都可能侵犯公民的合法权益，因而都应当设置相应救济途径和手段。关于违法行政行为、失当行政行为侵犯公民合法权益的救济，国家已设置了行政复议、行政诉讼和行政仲裁等救济途径。关于合法行政行为侵犯公民合法权益的救济，不同的权益有不同的救济途径，目前法律规定明显不足。因此，针对渔民渔业权益特点，探讨渔民渔业权益损害救济保障很有必要。笔者认为，对于渔民渔业权益损害救济保障，关键是要健全损害补偿制度、建立社会保障制度、引导失渔渔民再就业以及提高渔民组织化程度。
渔业权益损害补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使渔民合法渔业权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。渔业权益损害补偿制度是国家行政补偿制度的组成部分。行政补偿制度是国家调整公共利益与私人或团体利益、全局利益与局部利益之间的关系的必要制度。行政补偿制度的出现，一方面是由于社会经济建设和文化事业发展所必须，另一方面也是社会文明和进步所必然。但是，我国至今尚未有一部对行政补偿制度作出专门规定的法律。目前，全国各地普遍存在政府以公共利益或转产转业为由征用渔民传统维生的渔业水域，渔民失去捕捞权或养殖权后却没有得到合理补偿。因此，如何对渔民因渔业水域征用而受损的渔业权益进行补偿，是一个值得研究的问题。
征用渔业水域该不该补偿？有观点认为，渔民渔业权益具有“鱼随水走、船随鱼走”的特点，征用渔业水域对渔民进行补偿不具有法律依据和现实依据。这也是当前各地政府征用渔业水域而不给渔民补偿的重要理由。对此，笔者不敢苟同。笔者认为，征用农民土地应给予补偿，这是社会各界的共识，也为国家法律法规所规定，渔民渔业权益保护也应获得和农民土地权益保护一样的“国民待遇”。理由有二：其一，渔民的水产养殖权益与农民土地耕作权益完全相同。渔民要从事养殖生产，需要一定的资金和设备的投入，投资回收期相对较长，因此，渔民必须长期对固定的水域行使独占性和排他性权利来实现权利的保护，这一点和一般的土地权益保护没有差别；其二，渔民的捕捞权益与农民的耕作权益基本相似。从捕捞业来看，传统的“鱼随水走、船随鱼走”的流动作业方式已改变。我国的沿岸与近海捕捞作业，现在基本上都已经转变成为定置化、区域化作业，渔民在固定的渔场中利用固定的网具捕捞，已成为常规渔业。而其他近海捕捞业也主要是划区生产、分片管理，捕捞人对于特定水域也具有明晰的边界，渔民的渔场也比较固定，也和土地权益的物权特点基本相似。因此，无论从自然形态还是法律性质看，渔民渔业权益都与土地权益及其相似，渔民渔业权益因渔业水域征用受损害应和农民土地权益因土地征用受损害一样获得合理补偿。
从国内外情况看，渔业水域征用渔业权益损害补偿制度具有可供借鉴经验。综观国内，国家征地补偿安置制度提供了良好典范。为了保护被征地农民的合法权益，使他们原有的生活水平不降低，国土资源部发布《关于完善征地安置制度的指导意见》确定了补偿标准，主要包含统一年产值标准的制订、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制订和土地补偿费的分配四方面内容。这个制度的实施，在保护农民土地权益方面发挥了重要作用。放眼世界，日本和韩国的渔业法都建立了比较完备的渔业权损害赔偿机制。对于因渔业调整、船舶航行、停泊、水底电缆铺设、渔业资源保护、国防及其他公共利益需要变更、取消、停止行使渔业权或者“指定渔业”的许可，而导致其经济损失的，“政府必须给予补偿”，“对补偿金额不服的，则在接到该通知之日起90天内，可以提起诉讼，要求增加金额”。为此，日本于1950年、1953年、1960年、1962年颁布了4种情况下的《损失补偿要纲》及计算方法。相比之下，我国《渔业法》对渔民渔业权益的保护力度凸显不足，未规定渔业权损害补偿制度，当出现侵占渔民生产水域，强令渔民退出传统作业渔场，擅自改变渔业水域等事件时，受损害的渔民渔业权益无法得到相应的补偿。
那么，如何对征用渔业水域受损害渔民渔业权益进行补偿呢？渔业水域是渔民的基本生活和生产资料，同时也是宝贵的财产。因渔业水域被征用或侵占而失去渔业权的渔民，已不再具有渔民身份，其生产和生活方式必将随着城市化过程变为市民。因此，损害补偿制度就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该按其城市化后的生产和生活方式来确定，即以被征渔业水域所承载渔民安置的实际成本为依据制定损害补偿制度。参考国家的征地补偿安置制度，笔者认为，征用渔业水域补偿制度应从以下四方面设计：第一，统一年产值标准的制订。省级渔业行政主管部门应会同有关部门制订省域内各县（市）渔业水域的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收渔业水域的类型、质量、渔民对水域或渔船的投入、水产品价格、渔业水域等级等因素。第二，统一年产值倍数的确定。渔业水域补偿费和渔民安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征渔业水域渔民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征用渔业水域补偿安置费用，不能使被征渔业水域渔民保持原有生活水平，或不足以支付社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；渔业水域补偿费和渔民安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被渔业水域渔民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从渔业水域有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用重要渔业水域的，征用渔业水域补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。第三，渔业水域综合价格的制订。有条件的地区，省级渔业行政主管部门可会同土地、海洋行政主管部门等有关部门制订省域内各县（市）渔业水域综合价格，报省级人民政府批准后公布执行。制订渔业水域综合价格应考虑渔业水域类别、产值、区位、等级、人均水域数量、供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。第四，渔业水域补偿费的分配。按照渔业水域补偿费主要用于被征渔业水域渔民的原则，渔业水域补偿费应在农村集体经济组织或渔民组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。渔业水域被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，渔业水域补偿费应全部用于被征渔业水域渔民生产生活安置。对于政府完全用于公益性项目的征用渔业水域，应从渔业水域资产的收益中，拿出一部分资金用于建立失渔渔民的社会保障基金；对于交通设施等公益性项目的征海，应该允许渔民以渔业水域做股份，长期分享渔业水域的增值收益；工商业征用渔业水域则应按市场化运作，通过租赁、拍卖方式，由转让渔业水域的渔民向企业收取租赁、拍卖费，以解决失渔渔民的长期保障问题。
社会保障是国家和社会对全体社会成员的社会生活提供基本保障的制度安排。社会保障制度的功能有三：其一，帮助国民摆脱生存危机；其二，满足国民的生活保障需要，不断改善和增进国民的福利；其三，实现整个社会的和谐发展。由于渔业权对于渔民具有保障生存和发展的功能，渔民失去渔业权后本能上最迫切期望着生活有保障，社会保障要落实。然而，长期以来，我国存在城乡二元经济结构和社会结构，城乡之间不仅在经济发展水平上存在很大的差距，社会发展水平也很悬殊。在城市，基本上建立了如医疗保险、养老保险等比较完善的社会保障体系，在渔（农）村，除少数贫困渔（农）民得到国家救助以外，总体上处于社会保障体系缺失状态。而且，渔民失去渔业权后常以自我保障为主，且社会保险观念淡薄，经费缺乏，保障效果很不理想。因此，必须建立渔村社会保障制度。
渔村社会保障制度应由政府主导建立。政府主导型社会保障制度，既具有理论意义，也具现实意义。首先，社会保障政策是政府公共政策的一个有机要素。社会保障政策是国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配于不同的人群或人生的不同时期，主要对象是基本生活发生困难的社会成员，或者是为了全体社会成员提供普遍福利，以确保社会成员的生活权利，从而实现社会安定的一项重要政策。政府作为国家权力的执行机构，在社会保障制度运行中扮演着执行主体的角色。政府规定社会保障制度、结构和运行规则，制定、调整社会保障政策，运用经济杠杆进行调控，并对社会保障财务负有最后的责任。总之，政府在社会保障中扮演着分配、调节、保障和执行职能。我国失渔渔民无论从保障对象或是社会稳定的视角都应该成为社会保障中的一员。其次，政府在社会保障中的作用是多年探索的结果。十一届三中全会以前，政府一步步对企业职工社会保险基金征集、管理、调整、使用等做出规定，它构成我国后来社会保障制度的基础。之后在1994年中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，不仅对社会保障的分类、筹资方式等做出了详细的说明，而且第一次界定了政府在社会保障中的作用，“政府在这种社会保障体系中起主导作用，形成政府、企业、个人的责任共同分担的机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充”。1995年后国家专门成立了劳动和社会保障部，负责对社会保障资金管理、政策的制定和实施。此后我国无论是农村的社会保障、还是城市的社会保障都是在这一组织下展开的。因此，政府理所当然是失渔渔民社会保障的主体。第三，政府主导型社会保障与统筹城乡发展战略相兼容。经过多年的探索，统筹城乡发展被定性为解决“三农”问题的最重要措施。对于失渔渔民而言，在政府主导下建构渔村社会保障制度，无疑是统筹城乡发展对这一特殊群体的具体落实。事实上，如果政府能够有效地建立渔村社会保障制度，一方面，有利于政府的信誉建设，有利于国家的大政方针在渔（农）村的落实；另一方面，弱化了来自城市化最广大参与者的阻力，从而加速城乡一体化的进程。
笔者提议针对失渔渔民建立政府主导型社会保障制度，并非是呼吁对这一群体大包大揽，这既增加了经济发展的成本，又违背市场经济的规律，更会助长失渔渔民“逆向选择”而成为懒人。笔者认为，政府主导型的社会保障应该坚持“有所为，有所不为”的原则，在资金支持上和管理责任上注意承担的“度”，合理设计渔村社会保障制度，精心构筑支撑这一保障模式运行的制度层面的配套措施，充分引导企业、个人、社会多方面的力量参与这一保障制度建设。构建政府主导型社会保障要考虑渔民失去渔业权后，身份转变等因素对他们生存与发展造成的影响，遵循社会保障与市民生活水平相适应，资金由国家、集体和个人共同负担、促进城乡统筹就业原则。具体内容上笔者主张建构三维社会保障体系，这一体系既能够很好地贯穿以上原则，又能够体现失渔渔民对社会保障的多层次需要。
&第一，基本养老保险。失渔渔民参加基本养老保险，分三类情况区别对待：其一，对年满16周岁以上的渔民，可参照本地城市最低生活保障水平和各个地方经济发达的程度，由政府统一制定缴费标准及其最低生活补偿标准。失渔渔民基本养老保险金由个人账户部分和社会统筹部分组成，个人账户部分资金主要来源于征用渔业水域的补偿费，地方政府根据经济实力确定政府与个人的出资比例，社会统筹部分由政府按照最低缴费标准的百分比给予专项财政补贴，这部分作为调剂之用；其二，对于超过劳动年龄和丧失劳动力的渔民，在一次性交足保险金额后，可以直接实行养老保障；其三，而对于在劳动年龄之内的失渔渔民，在没有就业之前，由地方政府安排一定年限的就业过渡金，征用渔业水域补偿费出一小部分，集体和政府按一定的比例出大部分。就业后转为城镇职工基本养老保险，其个人账户资金按实际转移，交费年限按城镇职工和失渔渔民交费时的比例折算，也可以采取补缴的办法，补足差额和规定的利息后，缴费年限按实计算。
第二，补充养老保险。失渔渔民在国有、集体、三资企业或私人企业等不同性质的企业里就业，政府以政策指导和政策优惠为导向，用工单位和员工共同出资，为他们建立的一种辅助性的养老保险。可以采用分级缴费制，用人单位根据失渔渔民工作年限的不同采用不同缴费比例，工作年限越长，缴费的比例越高，超过一定的工作年限缴费标准达到城市职工同等水平。这既可引导失渔渔民不断强化自身素质以期留在企业，又能使单位降低用人成本，还可以提高失渔渔民就业率。对于自营自谋职业的劳动者，由所在的集体核实后，给予税收的优惠，鼓励他们购买补充养老保险。
第三，医疗保险。实行统筹基金和个人账户相结合，鼓励个人购买基本医疗保险，凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人账户部分根据自己的经济实力、享受的额度按照不同的等级缴纳。如为就业者统筹部分由个人、企业、国家按比例共同负担，对于其他统筹部分由集体和国家按照本地经济状况负担一部分，并动员社会、慈善机构、个人捐助，引入多元化的投入机制。个人账户用于一般医疗，而医疗费超过一定的比例，由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付，不足部分，由本人负担余额。
失渔，即失去渔业权益，对于渔民来讲，就是失业。失业是指劳动者和生产资料相分离的一种状态，在这种分离状态下，劳动者的主观能动性和潜能无法发挥，是社会资源的浪费。特别是在社会高度组织化、劳动社会化的社会经济环境中，失业同时还意味着失去了参与社会经济生活、获得社会归属感的最主要的机会，从而使失业者的物质需求和精神需求得不到满足，产生了对社会的不满和过激行为，威胁着一个社会的安全稳定和经济的健康发展。因此，最大可能缓解失业状况、降低失业率变成为各国极力实现的宏观调控目标之一。渔民失渔，即失去渔业权益，也就意味着渔民作为劳动者和生产资料处于分离的状态，就是失业。如前文所述，渔民的失渔，影响了社会的和谐稳定，影响了渔业经济的可持续发展，也影响了全面建设小康社会目标的实现，
“授人于鱼，不如授人于渔。”解决渔民失业问题，除了进行补偿安置和社会保障之外，关键是要实现渔民再就业。实现再就业是解决失渔渔民生活来源，加快其生产生活方式转变的主要保证。渔区全面小康社会的一个重要标志是实现渔民有岗可上，有酬可取，其生存权、发展权得到充分体现，确保渔区全体社会成员共同致富。当前渔民失去渔业权后，由于缺乏经济资源和竞争能力，其中相当一部分人失去稳定的经济收入，生活徘徊于贫困线边缘，有的已陷入生活困境，但同时又具有劳动能力且有强烈劳动愿望的。因此，引导好失渔渔民实现再就业，使失业渔民从改革成本的主要承担者转变为改革成果的主要受益者，不仅关系到失渔渔民的切身利益，而且关系到渔村全体渔民共同富裕目标的实现。胡锦涛总书记日在全国再就业工作座谈会上就指出：“做好就业和再就业工作，关系人民群众的切身利益，关系改革发展稳定的大局。”那么，如何引导失渔渔民实现再就业？笔者认为，主要应采取以下措施：
第一，加强职业教育和职业培训。长期以来我国渔民由于缺少教育培训机会，文化素质和知识技能低下，渔民失去渔业权后，他们在社会上的竞争能力十分有限，面临极大的风险。因此，必须强化职业教育和职业培训。一是建立健全布局合理的人员培训网络，采取下乡进村上船培训等多种模式；二是根据不同年龄阶段和文化层次进行有针对性的培训，不仅要提供免费培训，而且对经济困难的失渔渔民给予补助，应让失渔渔民真正掌握一门非渔职业技能，提高他们的就业能力。
第二，拓展再就业途径。俗语云：“不能在一棵树上吊死。”意思是指解决问题要有多种方法、多种手段。同样，失渔渔民的再就业途径也应多渠道、多途径。一是引导和教育失渔渔民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业；鼓励、扶持失渔渔民自谋职业，自谋职业的失渔渔民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费的优惠政策；二是鼓励征用渔业水域的单位和其他工商企业尽量消化失渔渔民，对吸收失渔渔民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关优惠政策；三是建立城乡一体化的劳动力市场体系，培育各种劳务中介机构，及时提供各类就业信息，并运用计算机网络技术使各个劳动力市场能互相联通，为失渔渔民提供迅速、准确、完整的信息，使失渔渔民能尽快地找到适合自己劳动技能的职业。
第三，建立就业保障金。在失渔渔民未能实现立刻就业前，政府应发挥财政资金转移支付的功能，建立失渔渔民就业保障金，用于失渔渔民职业技术培训费用的补贴，以及对安排失渔渔民就业工作突出的单位进行奖励和有偿扶持失渔渔民集体就业、个体经营和自主创业等费用的补贴。
所谓组织，就是人们按照一定的目标有意识地建立起来的社会集团，是处于一定的社会环境中的人们相互协作的有机体，是具有一定的机构和活动方式的人类群体。维护渔民权益关键在于渔民组织的建设。有学者认为，仅凭党和政府官员个人的良心将制度建设好是不可能的，没有激烈的谈判，协商是不会成功的。只有充分参与制度的出台，才能保证大多数人的利益。渔民只有提高其参与度，才能使自己权益得到保护。现代政治实践证明，一个阶层政治参与的程度和质量，以及对国家政策的影响力主要取决于利益表达的力度和有效性，而利益表达的力度与有效性又往往取决于这个阶层自身的组织化程度。目前，全国各阶层基本上都有自己的社团组织，惟独渔民连区域性和行业性的组织都很少。印度国家农业经济政策中心国家研究员哈克教授指出，在农民组织缺位的情况下，政府没有压力去解决农民面临的问题，并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。因此，要引导渔民认识自己的基本权利，在社会发展中找到合适的角色和地位，在遵守国家法律的前提下发展自己的各种经济组织和社会组织，依靠渔民自己的力量来与既得利益集团进行有效博弈，从而切实有效地表达和维护渔民自己的利益。
有人担心成立渔民组织会成为政府的反对力量。一些学者指出，成立真正意义上代表公民利益的组织，可以作为国家与公民之间的缓冲。社会集团的组织程度越高，社会集团和政府之间对话的成本就越低，妥协的可能性就越大，高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易成为立场极端的人物的基础。据著名农村社会问题学者米格代尔分析，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。如果通过渔民组织把分散的渔民集合起来，政府与渔民对话成本就可以大大降低，渔民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解。
从国外来看，日本在渔民组织方面的经验值得借鉴。日本的渔业合作组织是渔业协同组合，创建于1901年。当时创建渔业协同组合的目的主要有两个方面：一是管理沿岸渔场。解决渔场纠纷，确立渔业秩序，合理利用资源，稳定渔业生产，使中小渔业生产者和渔民能够从当地的海域获得相对平等的经济利益；二是在资本主义条件下，中小渔业生产者在信贷和产品销售等方面容}