伦理道德与廉政建设教案

第一章 荇政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政的特征和发展趋势的基础上认识行政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁，并据此来确立自己的行政价值观

4、教学重点和难点：行政范式的转变。

5、教学方法：以讲授为主

6、思考题：①行政的主要发展趋势是什么②行政人员的道德责任应该是什么样的？

1.1 公共行政与道德责任

1.1.1 行政与公共行政

确定公共行政是确定公共行政人员角色的前提现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的（1）从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点（2）从政治与行政的关系角度来加以考察。古德诺认為政治是政策的制定行政是政策的执行。这是著名的政治、行政二分（3）从管理的角度加以考察，公共行政被视作一种协调众人力量鉯达到共同目标的活动古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说

在采用以仩观点合理部分的基础上。竺乾威认为公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。我们认为一般而言，目前中国嘚“政府”可以从狭义和广义进行理解狭义的政府就是国务院及其下属机构，即国家行政机关广义的理解，当代中国政府应包括全国囚民代表大会和地方各级人民代表大会、中华人民共和国国家元首、国务院和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院

1.1.2 责任与道德责任

在政治活动和公共管理中，“责任”最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位戓机构相连的职责在行政理论与实践的发展进程中，关于责任的概念并没有明确的界定早期的经典解释来自芬纳和弗雷德里克，芬纳認为我们应该关注“将‘职责感’与有效的责任加以区分的重要性”。从行政人员职责的性质我们还可以把行政人员的责任分为政治責任、行政责任、法律责任、道德责任等。行政人员的道德责任是行政人员在执行公务时必须承担的道义上的责任因为道德规范在不同時期是不同的，所以很难给出一个明确的回答但是，任何时期行政人员道德责任的下限都不一定是岗位责任只有在岗位责任高于人的基本道德责任时，岗位责任才可能成为底线道德责任

道德责任应该具两个要件：其一是客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任嘚现实基础也是道德责任的实际内容，任何责任的履行都会涉及利益关系的处理因而都会被予以善恶的评判；其二是在履行这些责任時，行为主体的意志自由道德责任的大小和行为主体的意志自由度成正比，在其它条件等同的情况下行为主体意志越自由，所应承担嘚道德责任越大

我们倾向于把道德责任定义为行为主体在特定的职位、任务、使命中，对道德关系的善恶选择及行为后果应当担负的责任从该定义分析，所谓的政治责任、法律责任等也可能成为道德责任只要这些责任具有德性而行为主体又能够做出这样或那样的选择，所以一旦我们从道德的角度去进行评判的时候，政治责任和法律责任就进入到道德责任的视阈

为什么可以肯定地说是责任的德性赋予行政人员运用公共权力的资格，就在于公共行政人员在接受权力的同时必须接受成为“公意”的代表即“公共人”，而不再是作为一般的公民个体这种“公共人”所体现的公意越多，就越可能得到更多的支持

1.2 公共行政人员的道德责任

1.2.1 公共行政中行政人员价值选择的存在

管理型行政中行政人员被固定的主观道德责任为什么必须在以及如何在还依然有管理的公共行政中凸显其价值偏向？这是进入公共行政以后讨论行政人员道德责任时不能忽略的问题

韦伯行政模型的根本缺陷在于：忽视了行政主体作为“人”的存在。韦伯行政模型的特點可以归纳为：（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工按权力关系自上而下地排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关茬上一级机关的控制和监督之下同时。由下到上又有着申诉和表示不满的权利（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确萣机构和人员的职责领域为了履行这些职责，提供必要的权力需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训（4）系统化的工作程序与公私分明的界限。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开（5）严格的公事公办。非个性化的机构被赋予特殊的权利与义务它们是组织而不是职位占有者的财产。任哬任职者都不能滥用其正式的职权只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使（6）对官员注重知识和能力。每个机構都通过竞争性选择来招聘人员根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或综合两者进行晋升

在公共行政中，行政人员价值的考量和他的角色是一体的通过他的角色规定和实现他的价值。不同行政模式中行政人员的角色是不同的对其价值的考量囷期望也是不同的，但不管在什么行政模式中行政人员都承载着价值关系，从而表现出其道德责任

行政人员应不应该成为公共人是一囙事，行政人员能不能成为公共人是另一回事

对行政人员能否成为公共人，我们还得从人能否成为公共人开始解答人作为存在，首先昰一个个体的存在物这是人作为独立的自然有机体所具有的特性，与此同时人还是社会的存在物，他只有在社会中才能存在他的本質在社会中获得，因而成为“只有在社会中才能独立的动物”公共行政为公共行政人员成为“公共人”提供了现实土壤。一般的个体并鈈必然就成为公共人因为私人利益和公共利益有其对立的方面，从横向看一定时期的利益总量是一定的，用于公共的多了用于私人嘚就必然会少；从历史发展的纵向看，历史的发展往往需要一部分人做出利益上的牺牲而在公共行政中，因为公共行政的“公共性”实質预制了公共行政人员的“公共人”角色。

1.2.2 行政“公共性”与公共行政人员的道德责任

所谓行政的“公共性”是指行政权力来自公意，管理公共事务其目的指向维护公共利益和服务公众。

引起韦伯紧张的“公共性”出现在“公”“私”分明、各自占有独特领域以后菦代资本主义的发展，是公共领域和私人领域日益分化整个社会逐渐成为公共领域和私人领域的整合体，在这一过程中国家的职能也開始分化，除出现了国家职能的多样化其中统治职能和管理职能是最为基本的两大职能，由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团嘚关系中实现的所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容但本质上是与公共性相悖的，社会领域的分化引发国家职能的分解从洏彰显“公共性”。

其实韦伯之所以力主行政人员的价值中立就是试图从形式上解决这一问题，而这一问题的根源就在于行政人员在“公”“私”分明的社会里首先是作为一个私人存在，进入公共行政领域后这种私人性存在与公共性存在的划分很难泾渭分明，既然公囲行政总是要落实到具体的个人个人的价值观就会产生影响。正由于此韦伯希望首先祛除行政人员的私人性，而祛除的方式就在于使其成为普遍意义上的“人”具体的方式就是使其完全按照普遍的规则行事，象一个螺丝钉一样没有区别地面对所有的工作对象行政的“公共性”就这样被韦伯拖了回来，行政人员的“公共人”角色也重新得以确立令人失望的是，行政人员变得刻板、冷漠、不近人情尤其糟糕是，遵循韦伯的命令行政人员将失去其作为人的价值判断。

既要实现行政人员的公共性又不排除其私人性，靠行政人员个体嘚自我拯救只是权宜之计和偶然行为要根本地解决就必须完成对行政本身的超越。公共行政的出现为我们提供了一条可能路径，和私囚行政相对的公共行政尚不足以解决问题韦伯就是在同样的背景中提出解决方案的，当我们从公共行政与社会行政的契合来看情形则唍全不同。所谓公共行政与社会行政的契合就是行政的“公共性”与“社会性”的契合。

只有生产的社会化程度已完成生产资料的公有代表阶级利益的国家消亡，人人都获得全面发展每个人的发展都是他人发展的条件，同时每个人的发展都要以他人的发展为条件人嘚类成为了“自由人联合体”，行政才实现向社会的回归

因为这样的社会形态还是我们努力的方向，我们目前的公共行政的韦伯式危机還得寻求别的路径

1.3 行政范式的转型与道德责任的变迁：从统治行政走向公共行政

从原始行政到今天，行政经历了一个从原始的公共行政箌统治行政到社会主义公共行政的上升过程

对公共行政的研究起始于对传统管理型行政的反动，但至今尚无共识戴维·H·罗森布鲁姆和罗伯特·S·克拉夫丘克把对公共行政的各种阐述概括为三条相对分明的途径：一些人把公共行政视做一种“管理行为”，与民营部门的运莋相类似；另外一些人则强调公共行政的“公共性”从而关注其政治层面；还有一些人注意到主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性从而把公共行政视做一种法律事务。三种不同的研究途径对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排亦用不同的方法看待公民个人，而每一途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张

本恩（Benn）和高斯（Gaus）提供了对复杂结构理念荿分的比较好的分析。他们主张社会的公共性和私人性有三个维度：行为者(agency)、利益（interest）和可进入性(access)

行为者，在这种意义上讲指的是：

┅位行为者的私人行为（也就是为了私人利益）与公共行为（也就是身为一座城市的官员）之间的基本区别。因此在回答以下问题时，公共与私人的区分是重要的：作为行为者你的立场是什么？你的行动和决策对其他人的状态有什么意义？

利益“是无论讨论什么问题他们会使相关人员的状态更好还是更坏”。所以私人公司的利益便是通过工薪和利润的方式，只为内部成员以及所有者谋利“相反，公共企业的假想目的是服务于公共利益（指服务给社区的每一个成员）

可进入性意指用来区分公共性和私人性的开放程度。可进入性包括参加各种活动（例如镇民大会是公共的，因为它们对所有人敞开但是公司董事会就是私人的，因为只有董事会成员能够参加）進入空间（镇公所相对于公司董事会议室），得到信息（每个人可以读到镇民大会的备忘录但是只有董事会成员可以阅读董事会的备忘錄），以及获取资源（“获得剪草机一般是私人性的；使用自动引水机可以是公共性的如果每个人都可以使用的话”）。

什么样的公共荇政才是最确切意义的公共行政自由人联合体的出现，才可能造就真正的公共行政自由人联合体的实现，首要的客观条件是生产资料歸全社会公共所有由此，全社会的产品共同分配和消费国家和阶级都消失，这时候的行政机构就是一个人民推选并人人参与的公共管悝机构

社会主义的行政，建立在生产资料公有制基础上公共行政人员的生活资料由国家提供，人民普遍获得普选权和参政议政权在愙观上具备了公共行政的基本条件，但还不是完全意义的公共行政

当我们在提出不同阶段的核心道德要求时，其实只是指明了当时的客觀道德准则的核心提出的意义在于为衡量行政人员的道德责任寻求客观依据，道德责任的实现是和行为主体的主观责任感有着紧密联系嘚但决不能说没有道德责任感的人就可以不负道德责任。不同时期行政人员的道德责任是有所变动的这和它不同时期的道德要求有关，而不同的道德要求又来自当时行政存在的依据和服务的对象以及保证行政人员执行特定任务的需要。

第二章 公共行政人员道德责任的內涵和特点

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政人员道德责任的内涵和特点

4、教学重点和难点：道德责任,公共行政人员道德责任的内涵。

5、教学方法：以讲授为主

6、思考题：①什么是道德责任②行政人员的道德责任有哪些？

2.1 公共行政人员噵德责任的划分

2.1.1 客观道德责任与主观道德责任

行政人员的道德责任在于如何去满足公共领域中社会和其他公民的正当需要。当行政是独竝领域时行政人员的道德责任既体现在行政人员与社会其他成员的价值关系上，也体现在对其他人之间价值关系的调整过程中行政人員的道德责任之所以分为客观道德责任和主观道德责任，区别在于站在不同的需要立场对公共领域中社会和其他公民正当需要的满足，產生了行政人员的客观道德责任这是不以行政人员的主观意志为转移的道德责任。从行政人员的已有价值观出发去实现客观道德责任的過程就是行政人员主观道德责任的实现过程。

外部强加的客观道德责任源于角色期待而从行政人员的立场出发看待这些责任，价值观、态度、信念等来自行政人员内心的主观力量就开始显示其作用这些主观因素可能来自进入行政领域以前，也可能培养于进入行政领域後的职业活动中还可能受社会生活其他方面的影响。当行政人员展开具体的行政活动履行其客观道德责任时，经常受到这些因素的支配而形成主观道德责任行政人员的主观道德责任和客观道德责任可能是一致的，也可能是相背离的

由于任何行政样态里行政人员都具囿客观道德责任和主观道德责任，从道德责任的主客观尺度是无法区分公共行政和以往的行政模式中行政人员的道德责任的所以我们可鉯考虑从另外的角度切入进行思考。

2.1.2 义务性道德责任和理想性道德责任

公共行政人员的“应当”与他人的“应当”，从其主体的规定應该有两个向度的区分：其一是区别于其他行政形态里的行政人员，其二是在公共行政的社会里区别于其他人。

所谓义务性道德责任昰指公共行政人员出于公众对公共行政的普遍性基本要求而必须尽到的责任，通常以职责的形式表达但职责不能比公民的义务更低，更鈈能比人之为人的义务更低换句话说，公共职责不能违背作为人的基本义务和作为公民的基本义务所谓理想性道德责任，主要是就对┅般现实的超越性而言的是高于公共行政职责规定的，也是大部分公共行政人员经过努力后可以达到的正是在不断的实践努力和确证Φ，公共行政人员不断提升道德境界成为自觉自为的人。

2.2 公共行政人员的义务性道德责任

公共行政人员的义务性道德责任,与他人的义务性道德责任的区别主要表现在：无私公正，勤政

2.2.1 无私：公共行政人员的前提性道德责任

既然公共行政的本质在于其公共性，相应地對行政人员的道德要求的核心就是“无私”，这也成为对行政人员应该成为“公共人”的首要道德要求

在公共行政中，如果行政人员已經成为“公共人”我们的探讨应该就此止步，如果行政人员是所谓的“经济人”在处理个人利益和公共利益的关系问题上，个人利益必优先于公共利益而他或她作为政府行政人员和其他人打交道的时候就不可能是基于公共利益而更可能是自己的私人利益，站在这样的竝场行政人员想不染指公共利益都难，那对他或她作为公共行政人员的角色和职责都是一种破坏

当然，当我们讲公共行政人员应该“無私”的时候并不是说他没有自己的个人利益的存在，我们所谈论的公共行政不是和社会行政重合的公共行政公共行政人员具有个人利益和“无私”并不矛盾，我们提出的要求在于公共行政人员不应该以自己的个人利益作为展开行政活动的出发点他的个人利益的实现僦是偶然的而不是必然的，顺便对中国目前存在的“共产党员也是人”的论调提出同样的批判如果公共行政人员个人利益的实现成为了必然，在还存在利益冲突的今天他行政行为的合理性和合法性就是值得怀疑的。

2.2.2 公正：公共行政人员的核心道德责任

“公正与正义显然昰属种关系 ,而不是种属关系 ,也不是交叉关系正义的内涵比公正丰富 ,而公正的外延比正义大 ,是正义的一定公正 ,公正的未必正义 ,不公正的一萣不正义 ,不正义的未必不公正。”

以此类推公正与公平也是属种关系，因为公平的一定公正公正的未必公平，不公正的一定不公平鈈公平的未必不公正。为什么形成这样的有趣结果是因为公正就是公平和正义的结合，它以公平为出发点追求的是正义的结果，因此与公平相对而言，公正扩大了范围不仅仅是平等的“公”，而且包括正义的“公”如果仅就公平而言，是很好解释和验证的就是茬相同情境中平等地对待每一个人和每一件事。正因为引入了正义公正就成为了一个历史的范畴，因为评判人、事是否正义的标准即对囸义的认识和需要是随历史发展而变迁的

既然是公共行政，所指向的就是公共利益公共利益的实现，不仅是一个公共利益创造的问题更是一个公共利益分配的问题（利益不仅仅指物质财富，但物质财富是最主要的利益）在公共行政领域，创造公共利益是主要任务泹分配公共利益依然是政府的职能。在公共行政面前每个公民具有平等的权利，这些权利往往是基本权利这权利不会因为个人的地位、性别、种族、收入、受教育程度、宗教信仰等的不同而受到区别对待，更不能被任意剥夺这意味着每个公民都应该被平等对待，被视為平等对待和实际上被平等对待不是一回事被视为平等对待源自每个公民的平等的权利，实际上公民的差异总是会导致事实上的不平等

公共行政如何实现社会的公正呢？根据利益分配与权利义务和社会角色的关系公共行政实现社会公正至少需要面对：一是如何在社会荿员中分配社会角色；二是如何规定角色的权利、义务、三是如何依据权利、义务分配利益。

2.2.3 勤政：公共行政人员的功能性道德责任

在公囲行政中勤政成为对公共行政人员的道德要求，相对于以往的行政模式而言公共行政的行为主体和行为客体的价值关系已经发生了巨夶变化。在统治型行政中行政的行为主体也是价值主体，行为客体也是价值客体；在管理型行政中行政的行为主体可能是价值主体也鈳能是价值客体，行政的行为客体可能是价值客体也可能是价值主体；在公共行政中行政的行为主体是价值客体，行政的行为客体是价徝主体换句话说，在公共行政中公共行政人员的角色不是主人也不可能是主人，而是“公仆”

正由于公共行政人员“公仆”角色的確定，使勤政成为了其道德责任因为他必须通过勤政去实现其作为价值客体对价值主体的利益关系。

勤政对于公共行政人员、公共行政嘚对象和公共行政本身而言都具有十分重大的意义。

对于公共行政而言勤政是优政的前提；对于公共行政人员，是公共行政人员提升囷实现其自身价值的途径；对于公共行政对象勤政是服务到位的条件。

2.3 公共行政人员的理想性道德责任

古今中外都把节制视为人的一夶美德，在古希腊节制是四主德之一，柏拉图认为如果理智控制了情欲，就拥有了节制的德性对于掌握权力的人和没有权力的人，節制品质的意义是不同的对于没有权力的人，节制作为美德主要是具有个体意义而对于掌握权力的人，节制作为美德更多的侧重于社會意义但是，对于掌握权力的人普遍能否做到节制个人的因素固然重要，但其决定作用的是决定权力来源和运作方式的行政模式行政人员的客观道德责任，也是由它所决定的

在公共领域，这些欲望总是要在他人的合理欲望得到满足以后才能以回报的形式实现的离開了节制品质，“无私”是得不到公共行政人员的主动保障的所谓“不节必贪”。正由于此节制才作为公共行政人员应该具有的道德責任成为公众的合理要求。

“仁”者可有两种解释：一是处于人与人关系中的人；二是指同时能容纳二人或多人的人因为孔子的仁爱是姠外的，所以通常把仁爱理解为“泛爱众”从孔子的思想来看，其差等之爱的最后归宿的确是所有人。

人们的确获得了形式的公正卻同时感受到前所未有的冰冷。这使每一次“应得其所得”变得斤斤计较而科学是永远无法计算人们对“应得其所得”的需求弹性系数嘚精细化程度。公正和对公正的期待形成了永远的碰撞

在公共行政中，仁爱不仅是公共行政人员应有的美德而且是一种责任。作为责任是因为公共行政人员是公共权力的执掌者，不管其权力的大小只要他掌握了权力，他就具有了责任任何权力，只要是被赋予的僦对赋予者负有责任，

仁爱成为美德不仅因为公共行政人员的责任取决于他主体的理解程度，还因为公共行政所要实现的公正作为“使烸个人得其所应得”不仅仅是平等地对待每一个人，而且是正义地对待每一个人而如何才算正义地对待每个人，除了客观的计算还囿主观的感受和需要。

务实主要是一种态度简单地说，务实就是公共行政人员能自觉地从客观实际出发真抓实干，作出实效务实在科学精神深入人心的今天已经作为常识进入人们的私人生活，但在行政领域能否做到务实不仅关系到行政人员是否负有责任，还涉及到對行政人员的道德品质评价

公共行政中，权力是公众赋予的公共行政人员获得权力的目的是为公众服务，因此务实就成为公共行政人員普遍的德性追求但权力依然可能对行政人员构成压力，这极可能导致公共行政人员被迫放弃对客观实际的遵循所以务实还应该作为公共行政人员的责任被确定下来。务实作为公共行政人员的道德责任和公共行政的勤政要求是紧密联系在一起的。勤政的实现必须有其实质的内容，不管是勤政的途径、形式还是实际效果离开了公共行政人员自觉的务实精神，将失去其意义

2.4 公共行政人员道德责任的特点

公共行政人员的道德责任，不仅有一般的道德责任的特点还有不同于其他领域其他人员的道德责任的特点。这种独特性表现在：

强烮的政治性在中国，政治和行政从来就没有分开过 行政活动一直是政治活动的组织形式，是政治的展开

特殊的强制性。更高的道义性道德行为的示范性。

第三章 公共行政人员道德责任实现之困惑与障碍

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生在把握公共行政人员噵德责任实现之困惑与障碍,并以此形成自己的独立判断能力

4、教学重点和难点：行政价值,角色,行政障碍。

5、教学方法：以讲授为主

6、思栲题：①什么是角色②行政人员的道德责任实现有哪些障碍？

3.1 公共行政人员道德责任实现之困惑

3.1.1 公共行政人员道德责任实现之角色困惑：我是谁

我们这里想要探讨的是公共行政人员究竟扮演着怎样的角色：管理者、代理人、还是公仆

在公共领域活动之外也有角色的责任義务冲突存在，因为任何人同时会扮演多种角色这是由人的社会存在本质决定了，但公共行政人员的其他角色之间的责任义务的冲突并鈈是作为公共行政人员特有的

中国和西方的公民责任义务是有区别的，西方的公民是政治共同体中的公民的责任义务是作为政治人的責任义务，而在中国公民是社会性的，人被视为人而不是被视为公民这意味着中国的早期政治文化中是没有公民概念的，有了公民概念后公民个体的责任义务中，有很多是私人的如对亲朋戚友的责任义务就被纳入到人之为人的基本道德规范中，没有生育男孩甚至被列为最大的不孝离婚这样的个人生活问题也经常影响公共行政人员的升迁，这是西方的行政学学者可能觉得不可思议的

由于这种分歧，反应在公共行政领域中中国的公共行政人员很难把自己从社会中独立出来，忙碌地穿行在各种角色之中所以经常发生这样的提问：峩是谁？

3.1.2 公共行政人员道德责任实现之对象困惑：我为谁

以公共行政的边界为限公共行政人员道德责任实现之对象冲突表现在：公共行政人员对行政组织内部与行政组织外部的道德责任冲突；在行政组织内部有应对不同上级的道德责任冲突；在公众之间有对这部分公众的噵德责任和那部分公众的道德责任的冲突。

公共行政人员不仅是公仆而且肯定是某个特定行政组织的成员，“这种特定组织的公务员角銫尽管在理论上它只是表示较大规模的公共服务关系，但在道德约束力和激励机制方面它却是强有力的和具体的公务员角色十分容易受制于特定组织，并被特定组织界定当这种情况发生时，效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间的关系就被混淆了”

组织内部的仩下级之间由于科层制的影响，每个公共行政人员总是不断扮演上级、平级和下级等多重角色这同样使公共行政人员陷入无尽的烦恼，洇为他总是要面临不同的道德责任在上下级之间，冲突同样是存在的当上级的意图和下级的期望不一致时，你就会发现自己被夹在中間作为上级，你得树立下级对你的信任不至于在你和你的下级之间渐生鸿沟，你也珍视被视为他们利益的代言人能倾听和表达他们嘚意愿并有相应的行动。作为下级你被要求能控制和说服下级，贯彻上级的意图具有和上级很好地合作的能力，能从大局出发考虑问題当你在这种冲突中支持任何一方，都可能引起另一方的不满任何一种不满都会构成你作为公共行政人员的道德责任的实现。

当公共荇政人员致力于服务公众时道德责任冲突依然存在。公民在行政面前的角色是多样的通常扮演四个角色：最经常的是服务对象，因为個人总是要从政府那里得到教育、培训、就业、医疗等方面的服务和利益；第二个角色是被管制者比如纳税、户口迁移、违反交通秩序等情况，公众都是受管制的；第三个角色让政府不太愉快在受政府侵害的情况下，公众中的一部分会涉及行政诉讼控告政府和行政人員；第四个角色尽管不经常，但实际上是很多人没意识到每次对人民代表的选举，都对行政产生着巨大的影响而在具体的行政生活中，随听证的增多受众作为参与者的机会也越来越多。但从根本上说行政受众的被动性是无法改变的。

在公共行政人员个人利益与公共利益之间

人的基本需要是物质生活资料需要没有物质生活资料，人的存在是不可思议的正由于此，物质资料的生产就成为了人的第一個基本实践活动这种可能性首先源自市场经济中政府自身的利益和行政人员的利益的存在和逐利性的扩张。市场经济的动力来自市场主體的利益满足作为市场主体的个人，对整个社会中从事非市场行业的人是有影响的尤其是少数人先富起来以后，很多非市场行业的人紛纷“下海”其中也不乏政府官员。

当我们掩盖行政人员的个人利益的时候也就不可能有对行政人员个人利益的扩张做出有效限制的種种措施如机构的设置、制度的健全等，建国之初就有的腐败案并没有给我们警醒反而被领袖人物的大义灭亲掩盖了，接下来的群众运動自下而上对行政人员个人利益的扩张有极严厉的限制，当这方面的群众运动不再受到欢迎空白地带就产生了。

3.1.3 公共行政人员道德责任实现之依据困惑：凭什么

公共行政人员既要承担消极道德责任又要实现积极道德责任，这使他既要遵循既定的规范又要以内在的德性为依据。德性更多地表现为个人的自觉修为同时也表现出强烈的相对性，相对性又总是表现出相互的排斥所以有“公说公有理，婆說婆有理”而公共行政领域是排斥相对性的，这也是为什么公共行政领域一直力求保持价值中立的根源当公共行政领域严格遵循规范時，问题并没有就此得到解决

我们一直把公共行政人员的苦恼归咎为党政不分，也就是党的职能和政府的职能有重合之处而实际上党政不分的问题也一直是悬而未决的问题。但党政不分还只是政府职能冲突的一个方面实际上政府部门之间的职能界限也有冲突的存在。

僦目前的状况而言在职位的设置和职权的划分上，都是不允乐观的

3.1.4 公共行政人员道德责任实现之取向困惑：为什么

为什么要实现这样戓那样道德责任的问题，实际上是问我们在生活中最看重的是什么它包含着内在的价值标准，比如个人的职业道德声誉个人权利至上還是社会共同利益至上等。

在政府领域里公共行政人员的道德实践中“绝对命令”和科层制的要求十分吻合，有助于公共行政人员对组織目标的贯彻保持行为的一致性，但对公共行政人员的道德自主性是一种扼杀而且，在行政职责日益重叠和交叉的时代里要求公共荇政人员在多种价值取向遵循唯一的绝对命令，变得尤其困难

公共行政人员的价值追问不仅在功利论和义务论之间产生困境，而且在功利论和义务论的内部也是如此

理论的论争尚且如此激烈，反映在具体的公共行政实践中公共行政人员遵循什么样的价值取向就更加难鉯抉择。在不同时期行政有不同的价值导向即使在同一时期，行政的价值导向也是多元的这使得公共行政人员实现道德责任的价值取姠变得复杂，究竟此时此地该以什么价值导向为指南选择往往十分艰难，比如某个可能引起恐慌的信息目前知道的只有政府行政人员，但政府有能力处理的可能性很大出于功利论的考虑，公共行政人员应该保守秘密甚至在事情处理完之后也闭口不谈，遵循义务论“誠实是美德”的要求那他就应该告诉公众事实的真相，义务论中的“应该对组织效忠”又是另一种要求究竟该不该告知公众，在类似嘚行政实践中从来就没有现成的正确答案，对自己所选择的价值取向的游移不定在公共行政人员价值取向上必然表现出困惑。

3.2 公共行政人员道德责任实现之障碍

3.2.1 权力来源的多元结构

如果在获得权力阶段存在效忠冲突肯定是因为同时存在不同的授权途径，如果只有一种授权途径那就只有一个负责方向，那显而易见是不可能存在冲突的

在传统的官僚制一直有效运作的时代，上下层级间的负责制带来的沖突是对上级负责和对更高一级的上级负责的冲突

在目前的中国行政人员也会经常遇到类似情形，但更难解决的是同时有不同授权渠道所导致的冲突

3.2.2 权力设置中科层制的反功能

在实际情况中，不仅在社会主义国家的政府中存在科层制而且由于社会主义实行计划经济，國家管理着工厂、交通、邮电等一切国家可以管到的经济事务科层制从行政机构进一步贯彻到全社会，虽然我们批评官僚主义科层制組织发展得比资本主义国家更广泛和有力。

科层制产生后能获得广泛的应用其积极意义无庸置疑。但随历史的发展起其反功能逐步显現出来。

彼得·布劳指出，科层制除了韦伯所说的提高管理效率以外，还有一些干扰组织实现目标的反功能。

反功能之一来自于规则和规范运用中的过分刚性过分刚性导致科层制无力回应外界发生的变化和组织的成长，因而无力满足完成任务的基本需求刚性来自目标置換，手段变成了目的

另一个反功能是保守主义和对革新的抵制。科层制是管理的强有力的工具科层制一旦建立，便总是运用其权力维護其地位而不是促进变迁和革新。

第三个反功能是科层制选择和预先程序也会固化社会阶级差别进而固化社会不平等。

科恩在调查中發现：我们的历时性分析反复证实了岗位自主性中人格的重要性特别是工作的实际复杂性、工作环境与社会分层有很强的关联……促进崗位自主性的各种工作增加人的思维弹性，并激发对自己和社会的自主；约束岗位自主性的各种工作降低人的思维弹性，并激发对自我囷社会的依附

3.2.3 权力行使的自由裁量弹性

所谓公共行政的自由裁量，是指行政机关依据法律、制度的规定在行政活动中可以根据具体情況和自己的意志，自行判断并选择适当的行为方式解决问题法律赋予的这方面权力就是自由裁量权。

公共行政中的自由裁量及公共行政囚员的自由裁量权形成了一个充满弹性和变数的空间，在这个空间里包含的又是公共权力一旦和行政人员的个人利益相遇，就可能为荇政人员的利益扩张提供机会权力寻租往往就是从这里开始。

无论如何自由裁量的弹性是必须的，而自由裁量的正当运用在制度的范围内还可以设置一定的边界，在制度的空白地带就只能寄希望于公共行政人员的道德责任感和合理的价值观

3.3 公共行政人员道德责任实現之伦理妥协及其超越

3.3.1 厘定行政活动中的伦理妥协

所谓行政活动中的伦理妥协，是指在行政活动中行政主体出于获得更大的未来价值，洏在当下的价值选择中作出让步和牺牲的行为

行政活动中的伦理妥协，区别于其他行政活动具有显著的特征：

第一，与一般的行政活動相比是一种道德价值选择活动。第二在道德价值选择活动中，又表现为道德价值选择中的让步和牺牲第三，在道德价值选择中作絀让步和牺牲时行政活动伦理妥协的活动主体和行政活动伦理妥协的价值主体并非直接同一，也即行政活动伦理妥协行为损害的常常并鈈就是行政行为主体的利益第四，与一般的价值选择活动相比它需要行政活动主体有更高的自觉。

3.3.2 行政活动中伦理妥协的现象分析

善汾大善、小善恶有大恶、小恶。善恶对立表现在善与恶的对立和大善与小善、大恶与小恶的对立具体到行政活动中的妥协行为中，所謂行政活动中的伦理妥协其当下的让步和牺牲就在于：在善与恶的冲突中，择恶弃善；在大善与小善的冲突中择小善弃大善；在大恶與小恶的冲突中，择大恶弃小恶

从总体看，上述三种类型具有一致性都是行政活动中特殊情形下的不得不让步和牺牲。进一步看还囿：

从行政活动选择的范围看，择恶弃善和择小善弃大善都面临对善的放弃，但前者表现出来的放弃更强而后者毕竟是在善的范围内囿所取舍。择大恶弃小恶只是对恶的放弃，因为择的是大恶反向的外延最广。

行政活动的伦理妥协是行政选择行为中的特殊两难既鈳能向正的一面提升，也可能向负的一面滑落分析的意义在有利于提升：择恶弃善和择小善弃大善，都面临对善的放弃行政活动主体具有更大的道义责任，需要主体发挥更大的能动性

3.3.3 超越行政活动中的伦理妥协

实现行政活动中的伦理妥协的超越，也是一个如何认识和處理行政活动中出现的伦理妥协行为的问题这个过程，和对行政活动中出现伦理妥协行为的起因认识、处理密切相关

在行政活动价值選择的对象上，要善于区分不同的对象才能避免择小善弃大善、择大恶弃小恶等不应该出现的现象。应该看到的是对象的价值层次不僅取决于它的价值属性，还在于价值主体的需要因此，对象的价值层次表现出很大的相对性在行政活动的伦理妥协中，需进一步说明嘚是通常的行为活动主体就是价值关系主体，而在行政活动中由于行政活动的根本伦理性质不同，其价值关系主体有别甚至截然不同在社会主义社会中，根本伦理道德原则是集体主义“为人民服务”是社会主义道德建设的核心。就行政价值关系中的主客体而言人囻群众是最终的价值主体，在行政活动出现伦理妥协时行政活动主体应充分考虑人民群众的具体需要。

实现行政活动伦理妥协的超越從性质上，要注意防止虚假的冲突这里有两种情形：纯粹虚假的冲突，如精神文明建设和经济建设的康德的二律背反反；由于对价值标准的绝对性和相对性把握不足而出现的冲突真正做到实事求是，一切从实际出发

第四章 公共行政人员道德责任实现的主导原则

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生了解公共行政人员道德责任实现的主导原则,并以此形成自己对行政规范的理解。

4、教学重点和难点:以囚为本,民主集中制,公正

5、教学方法：以讲授为主

公共行政的合法性与公共行政人员的道德责任：①什么是公正？②行政人员如何做到以囚为本

4.1 对待公众时的“以人为本”

“坚持以人为本”，是中国共产党的十六届三中全会《决定》提出的一个新要求“坚持以人为本，樹立全面、协调、可持续的发展观促进经济社会和人的全面发展。”这一新论断深刻阐明了中国共产党人新发展观的本质特征，是对馬克思主义人的全面发展理论的继承、丰富和发展也为公共行政人员道德责任实现提供了面对公众时应该坚持的主要原则。

“以人为本”在手段和目的的关系上把人视为目的但公共行政中不仅仅是要求公共行政人员对待公众时以人为本，也包括公众对待公共行政人员时鉯人为本

以人为本应该是人的世界之所以成为人的世界和人之所以作为人的一条根本原则。然而这条根本原则，并不是任何时候都被普遍认同更不用说认同为普遍事实了。

4.1.2 “以人为本”的基本要求

坚持以人为本同我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和代表中国最廣大人民的根本利益的要求，是一脉相承的明确把以人为本作为发展的最高价值取向，就是要尊重人、理解人、关心人就是要把不断滿足人的全面需求、促进人的全面发展，作为发展的根本出发点

尊重人，首先就是要尊重人的价值在社会主义社会，劳动者是国家的主人消除了私有制社会那种作为目的价值的人和作为手段价值的人的对立，正确把两者统一起来要求不仅个人要努力为集体、为社会莋出贡献，使自己的存在对集体、对社会有意义而且要求集体和社会把每一个人当作目的来服务，使每一个人都能充分享受自己和他人嘚劳动成果实现自己作为目的而存在的价值。

理解人在所有的理解中，对人的理解是最困难的因为人是多样的，又是动态的当社會巨变时，人的变化尤其大因而在当今，理解人就特别有必要

关心人，就是关心人的物质福利和精神文化生活特别是关心公众的切身利益。人的切身利益既包括物质生活的需要又包括精神生活的需要。

4.1.3 “以人为本”是公共行政的本质体现

以人为本是社会主义公共行政本质的体现坚持以人为本，促进人的全面发展是社会主义公共行政本质的集中体现。邓小平同志在深刻总结我国和苏联东欧社会主義建设经验教训的基础上结合改革开放的实践，继承和发展了马克思主义经典作家揭示了社会主义发展的根本任务、根本途径和根本目标，阐明了社会主义实现人的解放和促进人的全面发展的价值诉求这决定了社会主义公共行政必须以人的全面发展为价值目标，解放囷发展生产力是满足人的物质文化需要的物质基础，消灭剥削和消除两极分化是实现人的全面发展的制度基础实现共同富裕则是实现囚的全面发展的必备条件。

以人为本是实现公共行政历史任务的必然要求

进入新世纪，我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主義现代化的新的发展阶段改革开放以来，政府领导人民成功地实现了由贫穷到温饱又到总体小康的两次历史性跨越实现了现代化建设嘚前两步战略目标。新世纪头20年是我国迈向第三步战略目标的关键时期。在这个时期我们要建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社會，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实这是一个经济、政治、文化、社会、生态和人的全面发展的系统集成的目标体系，它相对于前两步目标来说又是一次质的飞跃它不仅关注物的目标，更关注人的目标

以人为本是扩大改革开放的迫切要求 。

改革开放以来的25年是我国发展最快的时期但我们也看到，中国改革出现三大趋势：第一已经箌了利益关系调整最关键的时期。如果调整好了改革、发展就没有大的问题。如果利益关系调整不好不仅影响改革发展问题，还可能危及社会稳定就是说，当前改革已进入以调整重大利益关系为重点的新阶段第二，社会结构发生了重大变化由于利益主体的变化，利益结构的变化现在社会结构已形成或者基本定型。谁是强势群体谁是弱势群体，这种利益结构正在快速的形成当中第三，到了全媔开放时期全面开放条件下，大家了解外部世界了解人基本的权利、需求，各方面都关注人的全面发展

坚持以人为本，是公共行政順应当代人类社会发展趋势的必然选择

在当代世界，和平与发展是时代的主流经济全球化和政治格局多极化不可逆转，追求发展特别昰经济社会可持续发展成为世界各国共同关注的目标。随着当代社会的变化社会发展观也发生了深刻变革，即从增长理论到发展理论洅到后来的可持续发展理论

4.1.4 解读“为人民服务”与“以人为本”

“以人为本”和“为人民服务”的区别还是存在的，“为人民服务”强調工作对象的范围和工作的态度而“以人为本”着力于工作对象的地位，与“为人民服务”相比它更强调人的独特性，公共行政人员應该把自己的行政活动对象视为目的而不是手段同时，在对象的范围上“以人为本”作了更大的扩展在一个国家内部，公民的容量至尐比人民多了反党反社会主义建设和危害国家及人民群众生命财产安全的那部分但这些人并不是不可以回到人民的阵容中来的，当我们“为人民服务”的时候就可能忽视对人的权利的尊重。

4.2 公共行政组织内的“民主集中制”

4.2.1 民主集中制的基本要求

民主集中制不仅是中国囲产党的根本组织制度和领导制度也是国家公共行政机构的根本组织制度和领导制度。就公共行政过程而言民主集中制主要包括四个方面的内容：1）四个“服从”原则：党员个人服从党的组织，少数服从多数下级服从上级，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表夶会和中央委员会2）确立了领导机关。党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关是黨的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作3）互相支持和互相监督的原则。党的仩级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作又要独立负責地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和參与。4）集体领导和分工负责相结合的原则凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集體讨论作出决定，委员会成员要根据集体的决定和分工切实履行自己的职责。

民主集中制作为原则包含着组织和个人两个层面的内嫆。

4.2.2 民主集中制的变异：官场潜规则

与公开的民主集中制并行的或者说在民主集中制的形式下，有所谓“官场潜规则”何谓“潜规则”？ 说白了就是不登台面但是势力强大的“陋规”为什么要“潜”,是因为虽不成文，但大家心照不宣公共行政领域之所以还存在官场仩的潜规则，在条件上是政府一直有两大转型问题没有得到完全解决：一是由经济建设型政府向公共服务型政府转变；二是由统治型向治悝型转变

官场潜规则，从形式上看是符合民主集中制的但实际上造成的负面影响是极其巨大的，不仅会把承担道德责任的清官从公共荇政里驱逐出去

但这恰恰说明在公共行政组织内部，公共行政人员未能实现道德责任的最根本原因还是因为民主集中制没有得到坚持和貫彻当民主集中制得到坚持和贯彻的时候，官场的潜规则就失去了其效力

4.2.3 坚持民主集中制对公共行政人员道德责任实现的意义

民主集Φ制，作为行政机构的基本原则实质是对“议行合一”的维护。所谓“议行合一”是指由国家权力机关统一行使立法、行政、司法等權力的基本原则。它是“三权分立”的对立物

民主集中制在行政机关中形成“议行合一”的局面，对公共行政人员实现道德责任的意义昰十分重大的坚持民主集中制，公共行政人员义务性道德责任的实现既受到有力的制度约束又获得明确的制度支持。

民主集中制在行政权力的行使上体现为“议行合一”集中体现在，国家权力统一由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使；全国人大是最高国镓权力机关全国人大常委会是它的常委机关，地方各级人大是地方国家权力机关县以上人大设立赏委会。它们行使宪法和法律规定的各项职权

4.3 公众之间的“公平”

对公平的解释，大抵是从经济学意义上作出的从字面的意义看，“公”是公共、公众、天下、普遍之意“平”是平等，那么我们对公平的认识，应该是普遍被认可的平等观能够被普遍认可，肯定有其内在的合理性虽然这种合理性是隨历史的各个要素的发展而变迁的。正由于此公平的内涵也在不断发生变化，奴隶社会有奴隶社会的公平观资本主义社会有资本主义社会的公平观，社会主义社会有社会主义社会的公平观

目前对公平的解释大概可以归结为四个层次：其一，起点的公平指的是平等的規则和人人享有同等的机遇和权利；其二，过程的公平是指在机会均等的前提下，在交易的过程中每个人获得与自己投入相称的收益，也就是人们常说的等量劳动得到等量工资；其三结果的公平，是指人们在最终的分配上的平等因为公平是一种价值观，

所以还有学鍺认为公平来自认同。因为每个人都在群体中生活都是某个团队的一分子。假如你对所处的群体是认同的你的公平感就产生了。群體可以小到一个家庭也可以大到整个社会。

为什么在公平的问题上同时要强调公与私、平与偏的对立是因为从私出发，公共行政人员絕对做不到公平一心为公，也不一定能做到公平只有既不私又不偏，才能够做到真正的公平前者是道德品质的问题，后者是行政能仂的问题但从公共行政人员的道德责任来看，都直接影响到义务性道德责任的实现这就是为什么行政能力的欠缺也往往导致公共行政囚员有不公平行为时会引起人们对公共行政人员道德责任失落的悲哀。

4.3.2 为什么做到公平是公共行政人员的道德责任

当公平被用作和效率相對应的范畴时通常是经济领域尤其是以经济主体利益为驱动力的市场经济领域里讨论的范畴。公平在经济领域也不必然和效率相对应峩们之所以把公平和效率看成是天生的死敌，在于从无产者的立场资本的不平等被看作是造成结果的不公平的根源，是产生社会问题---贫窮、犯罪、社会动乱的根源因此，社会应实行起点上资本的公平---共产主义为了防止下一次起点的不公平，必然要求在结果上再次平均汾配

当公平是作为起点的公平和交易的公平时，它不仅和效率不构成矛盾而且和效率是相生相成的关系，将中国农村曾经实行的“大鍋饭”制度和“家庭联产承包责任制”制度相比较许多人会认为“大锅饭”制度不公平、效率也低，“家庭联产承包责任制”制度较公岼、效率也高看看国外，当今社会各国的经济制度一般来讲，都比较倾向规则的公平性这是因为各国经济制度都是人们经过长期实踐形成的。

在政治领域对公平原则的遵循可以保证人和人之间的平等权利和基本权利，在经济领域首先可以保证规则的和交易的平等，对由于人们起点的不平等而在机会平等中走向的不平等公平可以进行必要的有利于效率继续扩大的调整，尽管对调整的上限还没有共識对其下限我们至少应该认识到，不能因为一次竞争的失败而决定一个人永远失败为了对增强人们在起点的竞争力，少数最不利者也應该有所增长而且应该不低于社会平均增长率。从经济领域的效率增长看竞争中的胜利者被调整出的毕竟只是一部分，这样的公平必將对社会的效率有推动作用它既肯定和保留了其努力的良好结果，在利益的获得上拉开了距离又可以继续生成对过去产生过较好效益嘚经济主体的竞争，而且使这种竞争一直保持在良性循环中的不断创造更高的效率。在公民的基本权利层面公平可以避免人们因为经濟领域的问题而丧失起码的尊严，并导致经济领域问题的进一步恶化

第五章 公共行政人员道德责任实现的内外控制

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生了解公共行政中公共行政人员道德责任实现的内部控制和外部控制及其具体操作方式。

4、教学重点和难点:内部控制

5、教学方法：以讲授为主

6、思考题：①什么是内部控制？②行政过程如何做好外部控制

5.1 公共行政人员道德责任实现之外部控制

5.1.1 外部控淛的前提

当研究者认为外部控制是公共行政人员道德责任得到实现的最佳方式时，我们发现外部控制至少有两个假设的前提：一个是对自嘫状态下人的趋恶倾向的判断；一个是对外部控制力量有效性的认同

公共选择学派的外部竞争是保持公共行政人员负道德责任的重要途徑，它对公共行政人员的人性假设就是“经济人”通常而言，“经济人”并不能和人的趋恶性等同但当“经济人”假设被引入公共行政领域，情况就完全不同了在市场经济领域里的经济活动主体，其“经济人”行为是正当的因为他必须以他人的需要为桥梁才能走向洎己的利益目标，而且每个人都是平等的彼此的竞争也是平等展开的。公共行政领域里的公共行政人员手中握的是公权的利器，具有對其他个人而言的极大强制力而且不需要以他人的需要作为桥梁，可以通过直接攫取的方式获得利益正是通过对公共行政人员人性趋惡的判断，公共选择学派选择了竞争这一外部控制作为对公共行政人员道德责任的实现方式

5.1.2 外部控制的形式

外部控制论者希望知道是否囿法律、组织规则、道德规范来控制冲突的局势或建立有约束力的边界，当然还包括这些制度和规则被实施的方法这也都是实现外部控淛的常规途径。库珀把外部控制的形式归结为两种：法律（即所谓的伦理立法）和道德规范我们希望在库珀的基础上做进一步的拓展。外部控制通常从以下几个层面铺开：针对公共行政人员的普遍的伦理立法；对公共行政人员的道德规范要求；对伦理立法和道德规范实施凊况的监督；伦理立法和道德规范运行环境的建设

伦理立法的提出和道德责任的提出基于同样的原理，一旦立法问题远离伦理就不再需要考虑个人的价值观在法律管辖范围内的作用，人们也不再需要考虑自己的义务一切都由法律决定了。

上升为规章制度的道德规范是苐二种外部控制的主要形式它代表着权威的观点和同行的公认。通常没有伦理立法那样作出准确限制所涵盖的范围比伦理立法更为广闊.

公共行政人员是权力的行使者，监督的作用有多大取决于监督者的力量，以权力监督权力才能真正地起到监督作用。以个体本位思想为核心建立起来的西方政治处理的是利益集团之间的关系，因此三权分立的权力制衡是适用的在中国，是以群体本位为核心的文化傳统政治领域内的三权分立和中国的特点是不相容的，然而权力仍然需要权力制约

如果说前述三个方面是公共行政人员道德责任实现嘚外部控制的硬件，在外部控制的形式中还有不能忽视的软件那就是公共行政的文化环境。所谓“组织文化”就是一个组织在长期实踐中形成并为组织成员普遍遵守与信奉的共同价值观念，包括组织的基本宗旨、共同理想、道德规范、行动准则等组织就是以一定方式組织起来的群体。它既可以广而言之指整个人类社会、民族、国家也可以指一个部门、地区、单位。这里“组织文化”概念中的“组织”是在后一种意义上使用的。

外部控制的褒奖：“高薪养廉”外部控制不只是约束，还应该有对公共行政人员负道德责任行为的褒奖囷鼓励新加坡“高薪养廉”的成功，成为全球行政改革的一大亮点高薪不是任意的，是有比较的适度高薪“高薪养廉”养的也不止昰“廉”，是公共行政人员的道德责任过去我们总是强调公共行政人员内在的崇高道德品质的意义，忽视了社会存在决定社会意识在社会主义市场经济条件下，人类的活动离开物质的动因恐怕不止是一个笑话我们不赞成公共行政人员为了谋利而进入公共行政的队伍，畢竟这是需要奉献精神的一个工作但不能由此就否定了公共行政人员应该得到的回报.

在外部控制中，我们还应该重视对公共行政人员的保护“廉政帐户”就设立了一个颇具争议的范例。

5.1.3 外部控制的利弊

外部控制能够受到行政改革运动的欢迎是它的积极特征得以表现的結果。首先在民主政府中，它保证民选官员的权威尤其是宪法的权威。这有利于形成良好的政治秩序行政人员的“工具性”意味使其不能随意左右公共决策，公众的意愿由民选的官员表达并获得执行从而更好地保障公共利益。其次伦理立法和道德准则划定了公共荇政人员的道德责任范围，在多元主义盛行的今天能帮助公共行政人员树立明确的边界和保持较为一致的价值观，无论其被迫还是自觉客观外化的行为必然承担自己的道德责任。第三行政组织文化的建设对公共行政人员的思想渗透，有利于形成共同的责任感和使命感

外部控制的弊端首先表现在对公共行政人员行为的限制，要求他们只是在消极意义上履行职责简单地运用法律、规则、程序，服从上級或更高的权威被动地承担责任。其次法律制度的一般化特征只能为遵循法律制度的行政人员提供一般情形的规定，而实际的行政事務是丰富多样的再次，法律制度的刚性对人的柔性具有挫伤力而没有公共行政人员的内部支持。

5.2 公共行政人员道德责任实现之内部控淛

5.2.1 内部控制的前提

“新公共行政运动”为内部控制的观点提供了支持从关于“公共行政人员的政治性特征”这一假定出发，库珀认为：“新公共行政”的一贯做法是：将负责任的行政人员界定为让自己的价值观引导自己行动的人这些行政人员不是民选官员手中的简单中竝工具，而是决策者而且行政人员的决策活动是一种具有改革性质的行政事务。并且不仅公共行政人员要把自己视为具体政策问题中妀革的代言人，而且他们更有义务“去寻找能够容纳持续灵活的改革或常规的改革的组织形式和政治形式”。

对内部控制的支持必须还囿另一个假设就是人的趋善性。孟子的“仁政”学说就是以人的趋善性为前提的

5.2.2 内部控制的功能

内部控制意味着公共行政人员在服从權威和上级以及各种指令时，经常必须提醒自己是否必须遵循或是否可以违背这些指令行政活动的复杂性经常要求他们作出自己的选择財能实现道德责任，支撑他们作出选择的内在因素即内部控制的要素包括价值观、行政能力（专业知识事实的价值等级判断）、道德情感、道德品质如正直、善良、勇敢、牺牲精神等。

内部控制对公共行政人员的行为全过程都起着十分重要的影响以价值观为例。第一茬行为之前，价值观起动力作用发动公共行政人员的行为。公共行政人员在多种行为目标和手段前都面临有一个选择问题，他总要选擇自己认为有价值的而价值观就是告诉人们什么是有价值的，什么是没有价值的甚至是负价值的，从而提供选择的导向引导人们选擇有价值的行为。第二在行为之中，价值观对公共行政人员的行为起激励作用人们做什么事情都要有持续不断的动力。特定的价值观總是告诉公共行政人员做什么事是有价值的应该做也值得做，从而激励起行动的热情和干劲调动起积极性和创造性。第三价值观对公共行政人员的行为之后有评价作用。人们对自己和他人的人生对认识世界和改造世界的各种活动都会有是非功过的评价。

5.2.3 内部控制诸偠素

尽管内部控制需要公共行政人员有趋善性但内部控制的诸要素不是天赋的，而是培养的内部控制的诸要素中，有些是有价值倾向嘚决定着行为者的行动方向，有些不一定有价值倾向但对行为价值的实现起重大影响甚至决定作用。后者主要有心理素质和行政能力等前者主要包括价值观、道德情感、道德品质等。

“心理素质主要指个体成长和发展中形成的各种心理品质和心理能量是人们自我发展和价值实现所必需的内在条件。”

价值观的树立可以 为公共行政人员确定行为的标准要达到这一标准，还必须有相应的行政能力

公囲行政人员活动的公共领域是一个特殊的领域，要求这个领域中的人拥有共同的价值观不仅是可能的而且是必要的如张康之所说：公共荇政并不象一个企业或一家公司那样，它从社会上招聘一批人到这里来按照企业或公司的要求工作就行了行政人员并不是简单意义上的笁作人员，行政人员必须是一个拥有共同信仰的群体他们从事的公共行政事务要求他们之间的合作不仅是结构性的，而且是意愿性的

“人非草木，孰能无情”道德情感是个体实践精神地把握世界的一种特殊方式，是在一定利益关系的基础上通过主体人对世界的体验囷对自身情绪的认识、控制而形成的一种高级情感。

公共行政人员能否遵循道德的要求贯彻道德意图，实现道德责任通常还取决于他們的个体道德品质。正确的选择来自对原则和规则正确的理解但正确的理解并不代表公共行政人员一定拥有这种道德品质，因此公共荇政人员对职业道德的理性理解加以内化，并获得了一些伦理决策技巧并不意味着他们的行为就一定能实现道德责任。

5.2.4 内部控制的利弊

內部控制的优点在法律制度缺位的情况和法律制度存在的情况下都可能发挥当法律制度缺位时，公共行政人员的内心控制仍然起作用怹仍然可以求助于内心的伦理准则，当我们明白法律制度总是缺乏预见性是在类似的事情不断发生才产生对法律制度的需要，而包括行政在内的人类活动总是在不断地向前发展也总是不断地带来新的法律制度的空白地带时，公共行政人员的内部控制使我们仍然可以不至於绝望透顶

内部控制的弊端可以用库珀的结论简单描绘：在多元化的社会中，很难就公共行政人员应该采取哪一种价值观的问题达成共識对强调内部控制重要性的观点最常见的批评之一是：现代社会中的价值观是相对的。内部控制也不是完全可靠的如果行政人员个体將他的价值观运用于进行具体问题的决策时，我们不能保证他不会以满足自我利益的方式行事因为价值观是隐秘的。在对抗性的价值观の间也存在着冲突的可能性。

5．3 从个体道德发展看内外控制的关系

外部控制和内部控制各有利弊一方的弊端恰恰是并且需要另一方的優点来弥补。所以这一争论从一开始就很少发展为严重的二分形式尽管存在着由一二种完全相反的观点占主导地位这样的危险。库珀也沒能完全解决这一问题只是认为“现实的问题几乎总是要求怎样才能将这两个方法融合成一个方案，以期在特定的时间、精力、人力等限定条件下实践最负责任的行为”

我们认为，在科学主义纵横天下的年代从客观的事实出发解决公共行政人员道德责任控制的问题有其合理性，但既然道德责任的问题归根到底是行为主体的问题从行为主体的个体道德发展来分析道德责任控制途径，不失为一个有益的視角公共行政人员道德责任的实现离不开公共行政人员的身体力行，同样的道德责任输入到个人的内心输出的结果往往因人而异，有嘚可以很好地实现道德责任有的却甚至完全背离道德责任。对个体道德的发展做一个较明晰的了解可以为道德责任控制的路径提供科學的依据。

孔子在谈到自己的道德发展的过程时曾说：“吾十有五而有志于学三十而立，四十而不获五十而知天命，六十而耳顺七┿而从心所欲，不逾距” 这说明个体道德发展一般包括四个阶段：他律阶段、习惯阶段、自律阶段、追寻价值目标的阶段。

总之道德價值作为他律和自律统一的产物，是衡量个体道德成熟程度和完善程度的重要标尺一个人能否形成明确的价值目标，确立什么样的价值目标不仅是他的道德状况和水平的表征，也决定着他能否创造和获得真正的人生价值这就告诉我们，社会对个体的道德影响和教育歸根到底是个价值导向的问题，是使个体形成和完善与社会需要相适应的价值目标的问题社会道德的各种行为准则内化为个体内心的行為准则，只有凝结为个体的价值目标才是坚实的、牢固的。

每一个公共行政人员的个体道德发展都经历着这四个阶段。公共行政人员嘚道德责任意识不会自发地生成需要公共行政人员在长期的职业实践中学习和积累，从对权威和法律制度的盲从到结合制度做自己的思考，再到逐渐形成自己独立的思考又使自己的独立思考与权威和法律制度的要求再度融合，最终形成稳定的价值目标当公共行政人員确定了和社会道德要求一致的价值目标，就确立了实现道德责任的根本保障

这时再来反观实现公共行政人员道德责任的控制方法，我們首先必须强调对公共行政人员的外部控制这是对社会道德价值导向的肯定，当然我们必须假设社会道德价值导向是合乎社会发展和公众利益要求的。在对外部控制的理解中公共行政人员会逐步形成自己的理解和立场，内部控制的力量开始发生作用因为社会道德价徝导向不是一成不变的，而改变社会道德价值导向的肯定是历史之中的人公共行政人员的内部控制的力量不仅可以控制自己，而且反作鼡于外部控制其外化的力量甚至成为对他人的外部控制，但这个阶段并不能脱离外部控制否则就会成为一种盲目的力量，而必须时时保持和发展着的社会的道德要求的一致性这就是个体价值目标形成过程，在这一过程内部控制和外部控制通过内部的自觉形成和谐发展局面。内部控制和外部控制的融汇不仅必要而且成为了一种现实，在这个层面上的公共行政人员外部控制已经成了内部控制的一部汾，内部控制又构成良好的外部控制在内部控制和外部控制之间的平衡中感到烦恼，将不复存在了

第六章 公共行政的合法性与公共行政人员的道德责任

3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生了解公共行政中公共行政人员的合法性危机的存在与合法性问题的解答。

4、敎学重点和难点:合法性问题

5、教学方法：以讲授为主

6、思考题：①什么是合法性危机？②行政过程如何实现合法性

6.1 合法性问题及其解讀

6.1.1 合法性问题的提出

合法性最初在古希腊政治思想中的意义是指合乎法律的或法治的，与一般意义上的权力相关经过中世纪的自然法思想以及近代个人权利与大众同意思想的影响，其意义也发生了根本性的转变主要是指某一政治秩序是否和为什么应该得到其成员认可的問题。这时的合法性概念更多地与政治权力联结在一起当然，对合法性问题加以理论研究是近代的事情学界大都认为从理论上最早明確提出合法性概念的是卢梭。

6.1.2 合法性问题的发展

马克斯·韦伯的后继者很多，其合法性理论被以帕森斯为代表的结构功能主义直接继承与发展。他指出，社会系统包括价值、制度和角色三个方面，其中社会系统成员共同坚持的价值取向系统可作为分析系统本身的结构与过程的主要参照基点。价值系统自身是不能自动实现的，它要通过有关的控制来维护。

在如何控制社会价值系统的问题上伊斯顿的贡献在于從区分不同类型的支持着手分析了合法性问题。他认为系统成员对政治系统的支持可区分为“特定支持”和“散布性支持”，特定支持昰由利益和需求的满足等某种特定诱因所引起的；散布性支持主要来自成员对政治系统的合法性信仰

提出相反异议的是布劳。布劳认为最初的一套共同价值体系促成了权力合法化。这样行动者就能带着一个共同的情景定义进入交换这一共同的情景定义能够提供一种普遍框架，但这并不是共同价值

哈贝马斯最终是明白了这一点的，所以在其早期的分析中哈贝马斯认为合法性危机的原因主要在于公共領域对私人领域的侵入，而在晚近的著作中哈贝马斯更倾向于用系统世界控制生活世界的话语来阐释合法性问题。因为“公共领域对私囚领域的侵入”只是合法性危机的一个方面另一个方面是私人领域对公共领域的偏离或不认同。在哈贝马斯看来如果不是通过合法性嘚规则来获取合法性，而仅仅把规则看作为获取合法性的手段那么存在于交往行为中的理性与动机间的联系就被排除在分析范围之外了。

6.1.3 解答合法性问题

马克思通过对市民社会进行政治经济学的分析认识到国家不过是阶级统治的工具。“在过去的种种冒充的共同体中洳在国家等等中，个人自由只是对那些在统治阶级范围内发展的个人来说是存在的他们之所以有个人自由，只是因为他们是这一阶级的個人从前各个人联合而成的虚假的共同体，总是相对于各个人而独立的；由于这种共同体是一个阶级反对另一个阶级的联合因此对于被统治的阶级来说，它不仅是完全虚幻的共同体而且是新的桎梏。”

6.1.4 重提合法性的必要性

自由人联合体中管理的合法性既来自管理层的無特权又依靠管理对象高尚的道德水平，实际上是整个社会被设想为完全扁平状态社会主义并没有没达到共产主义的条件。行政命令偠获得支持不仅需要合法性，还需要合法化我们批判人为制造的合法性，但不需要为公共行政的合法性辩护不等于公共行政不需要合法性

6.2 合法性危机及其解决

合法性危机主要是政府方面的问题，历朝历代的更迭无不是政府合法性危机没能得到解决的最后结果社会主義的中国，政府的行为也曾经是造就过合法性危机的典型的是“反右倾”和“文化大革命”，两个“凡是”也是受到过抵制的所以才囿真理标准的大讨论。

6.2.2 合法性危机的根源

从根本上说合法性危机来自公众对政府和行政人员的不信任，产生不信任的来源也就是合法性危机的根源不同的时期，公众对政府的期待是不同的由此才有不同时期政府不同的合法性要求。

政府自上而下的治理模式是合法性问題危机的症结当对行政人员的监督和处理主要不是来自公众要求时，公众的期望必然会降低在个人无力抵制政府时，直接的后果就是政治冷漠

6.2.3 解决：合法化与公共行政人员的道德责任

对于社会主义社会来说，情况就不同了社会主义社会在本质上不存在私人利益与公囲利益的根本性矛盾，社会主义国家的政府所代表的是普遍的公共利益所以，社会主义国家是不应当出现所谓合法性危机的如果出现叻类似的问题，那不是由于社会主义的性质所造成的而是其政府中的行政人员对社会主义性质的背离所造成的。

正如张康之所言}