第三方支付机构跨境电子支付服务监管的法律问题
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【期刊名称】
第三方支付机构跨境电子支付服务监管的法律问题
【作者】 ，【作者单位】
【中文关键词】 第三方支付机构；跨境电子支付服务；外汇管理；监管模式GATS
【期刊年份】 【期号】 3
【页码】 95
【摘要】 随着支付机构跨境电子商务外汇支付业务的试点，该领域的有效监管成为近年来监管领域讨论的热点问题。第三方支付服务机构的“非金融机构”属性决定了它在简单适用现有金融监管体制时表现出不协调性，并造成其在外汇管理体制中的法律地位不明确。同时，由于它提供服务性质的模糊性，使得跨境支付中的消费者权益不能得到“金融消费者”式的保障。究其根本在于，法律位阶较低背景下的非金融机构支付服务监管基本法律制度中缺少“跨境电子支付服务”的详细规定，《外汇管理条例》的修改亦未跟进。跨境电子支付的法律监管一要合理配置监管权责、保证权责统一，完善非金融机构支付服务基本法律制度，合理界定第三方机构的外汇管理职能；二要强化WTO相关国际规则的法律解释，并参照《有效银行监管核心原则》完善第三方支付机构和境外机构的准入监管，以及建立以《国际贷记划拨示范法》为基础的区域性监管合作机制。
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　　当人类的交易实现从“以物易物”向“以货币为媒介进行交易”的发展后，货币支付便成为了市场交易中的核心环节。在债权债务关系中，货币资金的流转就是最传统的支付形式，“支付是货币债权的转移过程。”[1]随着计算机信息技术的进步和通信网络的建设，以银行信用为基础建立的汇票、支票、本票等支付服务体系已无法完全满足以全球化、网络化、电子化为特征的贸易交往中的支付需求，支付体系发生了革命性变化，现代支付体系随之诞生。中国现代化支付系统（CNAPS）的建立，标志着我国正式步人现代支付体系行列，“十一五”期间我国现代化支付体系基本建成。电子支付服务作为非现金支付服务的一种重要形式，其具有支付便捷、成本低、效率高等优势，支付范围涵盖出行居住支付、跨境消费购物支付、基金理财、便民缴费等多个支付领域，电子支付以其独特的市场优势在现代支付体系中扮演着越来越重要的角色。而且，随着跨境电子商务的飞速发展，跨境电子支付服务也日益创新，其中便包括中国银行业金融机构的海外电子支付服务、非金融机构的支付服务等，而尤以第三方支付机构参与的跨境支付最具代表性。一方面，第三方支付机构跨境电子支付主要针对小额跨境电子商务，具有支付便捷、灵活性强、不受繁琐外汇兑换限制的特征；另一方面，由于该类跨境支付发展时间短，相关法律制度还不完善，支付中尚存在诸多风险。跨境电子支付服务具有的“国际性”特征，决定了其法律监管必然包括国内法和国际法两个层面。其中，在国内法层面，涉及现行金融监管法律体系下的监管问题、外汇管理问题、反洗钱监管问题、客户资金与信息安全问题、消费者权益保护问题；在国际法层面，主要是在WTO相关规则（国际条约）和巴塞尔协议的约束和指导下，解决跨境电子支付服务中多国之间法律监管合作的问题。
　　一、跨境电子支付服务界定及其监管法律关系
　　（一）跨境电子支付服务之界定
　　电子支付服务的界定既涉及国内法的适用，又涉及跨境支付服务中不同国家对“服务”范围的法律解释。所以，对电子支付服务含义的界定须从国内法和国际法两个维度来考察，故所依据的文本分别为2005年中国人民银行发布的《电子支付指引》和WTO专家组对“中美电子支付服务争端案”的裁判。[2]
　　首先，根据《电子支付指引》第2条之规定，电子支付是指单位、个人直接或授权他人通过电子终端发出支付指令，实现货币支付与资金转移的行为。其中，电子支付的类型按电子支付指令发起方式分为网上支付、电话支付、移动支付、销售点终端交易、自动柜员机交易和其他电子支付。但是，该指引的适用范围是有限的，根据其第2条第3款的规定，“境内银行业金融机构开展电子支付业务，适用本指引。”也就是说，《电子支付指引》规范的对象是银行业金融机构的支付行为。而根据我国《》第条之规定，“非金融机构支付服务是指非金融机构在收付款人之间作为中介机构提供的货币资金转移服务。”因此，在我国现行的支付体制下，对金融机构电子支付和非金融机构电子支付采取的是各自单独监管的模式。
　　其次，2010年9月，美国向WTO争端解决机构（DSB）提出磋商请求，指控中国与电子支付服务有关的措施违反WTO相关规则，该案是中国入世后处理的最为复杂的一起案件。第一，该案焦点问题集中表现为：（1）中国银联从事的电子支付服务是否属于WTO《服务贸易承诺表》中关于“所有支付与汇划服务”的范围。（2）针对银行卡组织市场，中国相关法律法规是否构成对《服务贸易总协定》（GATS）中市场准入（GATS第16条）和国民待遇（GATS第17条）的违反。第二，在具体裁决中，美方指控的内容主要包括：中国银联构成市场垄断和中国银联的转接清算服务属于电子支付范畴；中方抗辩的主要内容为：中国根本就没有对银行卡组织的“转接清算服务”做出过承诺和中国在“商业存在”中没有违反“市场准入”和“国民待遇”的要求，只是规定了“外资金融机构申请前已在中国营业三年，且连续盈利两年”，并无其他限制条件。第三，专家组裁决的要点：一方面，专家组认定银行卡组织的“转接清算服务”属于“所有支付与汇划服务”；另一方面，中国并没有违反WTO规则中关于“市场准入”和“国民待遇”的规定。在“中美电子支付服务争端案”中，WTO专家组所认定的“电子支付服务”是指“处理涉及支付卡的交易及处理并促进交易参与机构之间的资金转让的服务”。[3]很显然，WTO专家组的裁决包括了为促进交易的任何形式的利用电子技术和网络的资金转移服务。中国人民银行对电子支付的界定可以理解为有“电子终端”参与的货币支付和资金转移行为。那么，该定义下的“电子支付服务”应该理解为，处理和促进电子终端支付指令参与下的货币支付或资金转移的服务。
　　因此，无论是金融机构支付，还是非金融机构支付，两者的关键区别就是支付机构的属性不同，在小额电子商务中，两者的功能基本上没有差别。因此，电子支付服务都是指在整个交易过程中，处理和促进电子终端支付指令完成，及处理和促进交易的货币支付与资金转移的行为，具体包括金融机构提供的支付服务和非金融机构提供的支付服务。而跨境电子支付的核心要素即支付的“跨境性”，具体是指单位、个人直接或授权他人通过电子终端发出支付指令，实现货币与资金跨境支付转移的行为。2013年国家外汇管理局综合司发布《》（以下简称《指导意见》）后，我国至少有17家支付机构获得了跨境电子支付试点牌照，这些获得跨境支付服务资格的第三方支付机构可以通过银行为小额电子商务交易双方提供货币资金的转移及相关结售汇服务。目前，该类支付试点涉及的交易类型包括：（1）购买者（付款人）在境内，而商户（收款人）在境外，即“海淘”。（2）购买者（付款人）在境外，而商户（收款人）在中国境内（境外购买模式）。其中，在试点阶段，要想实现第二类跨境互联网支付，需要境内第三方支付机构与境外商业银行或银行卡组织建立合作关系，以便境外主体能够直接以外币进行支付。在实践中，“海淘”模式的比例远大于境外购买模式。故此，以下我们将以“海淘”模式为例，分析互联网跨境电子支付服务监管中的法律关系。
　　（二）第三方支付机构跨境电子支付服务监管中的法律关系
　　根据境内“海淘”消费者和境外商户选择支付方式的不同，跨境电子支付可以分为银行卡支付和第三方支付机构参与下的互联网支付两种。模式一，在银行卡跨境电子支付服务中，只要海外商户接受人民币，那么持有银行卡的境内买家就可以使用银行卡进行货币资金的转移支付；如果海外商户接受其他货币（如美元），持卡人可以换取相应的货币并存人银行卡账户（双币卡），以进行支付。这是传统的“海淘”模式，即境内买方通过互联网信息查询、搜索海外网店情况，筛选希望购买的商品，在通过与海外商户“了解交易信息”后，以电子订单的形式发出购物请求，然后填写买方的信用卡账号，买方完成付款后，由海外商户通过国际快递发货。在此模式下，“海淘”者需要自己了解和辨别境外商户，并对海外商户接收的币种进行外汇兑换。模式二，有第三方支付机构参与下的“海淘”是指境内买方通过第三方支付平台提供的海外特约商户，选择自己希望购买的商品，以电子订单的形式发出购物请求，然后通过自己境内开户的银行卡，支付相应的人民币给第三方支付平台就可以完成付款（平台账户），而外汇兑换则由第三方支付平台与备付金存管银行或合作银行来完成，最后由第三方支付平台将货款划转给境外商户的开户银行。在模式二中，识别判断境外商户的责任主体发生了变化，根据《指导意见》第7条的规定，“支付机构自主发展海外商户，须按照‘了解你的客户’原则保证境外特约商户的真实性、合法性”，境内买方识别海外商户的责任由第三方支付机构承担。同时，在支付中，一方面，境内买方将款项划到支付平台后，支付平台具有“双担保”功能；另一方面，境内买方不必进行外汇兑换，而是可以直接以人民币支付。第三方支付机构参与下的“海淘”模式中的基本法律关系如下图。
　　从监管的角度考察，为了国家支付系统的安全和外汇管理的需要，在整个“海淘”过程中，国家外汇管理局及其分支机构都实施严格的支付监管。由上述“海淘”第三方支付机构跨境电子支付服务模式的分析可知，支付的主要参与主体包括：（1）跨境货物贸易或服务贸易的交易双方，即境内消费者和境外商户。（2）境内第三方支付机构、第三方支付机构的备付金存管银行和合作银行与境外支付接收机构（PayPal等组织或海外商户开户银行）。（3）境内外的跨境电子支付服务监管机构（我国为央行、外汇管理局及其分支机构）。据此，以监管机构为核心可将该类支付监管中的法律关系归纳为三类：第一类是监管机构与交易主体之间的法律关系。从保护的角度讲，监管机构有责任保护跨境消费者的合法权益，有责任保证“海淘”者跨境电子支付中的信息和资金安全；从打击违法犯罪的角度分析，监管机构有责任防范和严厉打击第三方支付机构参与下跨境电子商务中的洗钱犯罪行为。第二类是监管机构与第三方支付服务机构之间的关系。两者之间是监管者与被监管者之间的关系，按照《》和相关规范性文件的规定，国家外汇管理局及其分支机构履行第三方支付机构跨境电子支付服务中的法定监管职责，并要考虑这种跨境支付业务的监管与整个非金融支付服务监管的关系，以及其与以央行为核心的基本金融监管主体之间的关系。第三方支付机构则应当遵守相应的准人、风险防范等监管规定，并代为履行相应的外汇管理职责。第三类是不同国家相关监管机构之间的合作法律关系。跨境支付的“跨境性”特征决定了跨境支付服务监管的“多国性”。一方面，各国需要监管本国的外汇收支情况；另一方面，各国监管机构需要维护本国支付体系的安全与稳定，保护本国跨境交易主体的合法权益。这些都需要跨境电子支付服务当事国之间加强监管的国际合作。而且，在打击国际犯罪活动方面也需要不同国家监管机构之间建立起长期的合作关系。
　　通过上述法律关系的分析可以发现，第三方支付机构跨境电子支付服务法律监管的基本范畴主要包括如下五个方面：一是监管体制问题。第三方支付机构跨境电子支付服务监管在现行金融监管体系中的协调性问题；二是非金融机构支付服务基本法律制度问题。现有的法律法规及规章基本上没有规定“跨境支付服务”中的基本问题，如客户信息与资金安全、反洗钱及消费者权益保护等内容（此类内容目前适用境内支付的相关法律法规），仅有的《指导意见》只是外管局综合司的文件，其法律位阶太低、规范效力较差；三是外汇管理问题。第三方支付机构在跨境支付中承担着一定的外汇管理职责，但是法律定位不明确；四是WTO等相关国际法规则的解释适用问题。通过“中美电子支付服务争端案”我们可以发现，电子支付服务领域的WTO相关规则的解释与适用是一国电子支付服务国际化发展中的重要法律保障，从本质上讲，这也是国内法与国际法之间的冲突与协调问题，我国在该领域的国际法研究尚存不足；五是不同国家监管机构之间的合作问题。在整个监管法律关系中，不同国家支付服务监管机构之间的关系最具不确定性。一方面，源于各国监管的传统、社会经济基础存在极大的差异；另一方面，支付是一国的基础性金融设施，随着全球化、电子化、信息化和网络化的发展，电子支付之于一国金融主权利益的重要性正在不断被强化。因此，要想在国际层面实现支付领域的监管合作，抑或建立相关的国际条约是存在一定难度的。
　　二、我国跨境电子支付服务法律监管的现状及存在的主要问题
　　（一）现行金融监管体制下第三方支付机构跨境电子支付服务监管的协调性问题
　　我国现行的金融监管体制为“一行三会”式的分业监管模式，央行主要负责货币政策管理，银监会、证监会和保监会分别负责各自行业的监管。在电子支付服务监管问题上，根据《》和《电子支付指引》的相关规定，中国人民银行是支付体系的法定监管机构。在电子支付与互联网金融创新管理领域，如涉及银行业、保险业、证券业内容，“三会”也有相应的监管职责。根据《》和《指导意见》，在跨境电子支付问题上，外汇管理局及其分支机构是当然的法定监管者。同时，由于第三方支付机构提供的支付服务属于非金融机构支付范畴，所以在定价和管理上还要受国家发改委和工信部的监管。因此，电子支付服务监管上的这种“混业性”，与银行、保险、证券这种金融内部“混业性”存在极大的差别，即存在着“金融”与“非金融”上的混业。目前，我国电子支付监管的不协调性主要表现为：一方面，法定监管模式仍为“机构监管”，中国人民银行为电子支付的核心监管主体，外汇管理局为跨境电子支付中的主要监管机构；另一方面，电子支付监管中的监管权配置与法定监管机构不匹配，包括央行、外汇管理局、“三会”、发改委、工信部等。这种机构与职能之间的不匹配，决定了监管的不协调和监管的低效率。电子支付服务横跨“金融业”与“非金融业”，这一特殊性决定了简单地套用现行金融监管体系下的“分业监管”或执行人民银行的“统一监管”，都不能有效地解决电子支付服务中存在的问题。在具体的监管实践中，由于信息不对称问题的存在，中国人民银行在新兴电子支付和互联网金融方面缺乏监管优势，相关行业协会也不能充分发挥其应有的监管力量。
　　（二）非金融机构支付服务基本法律制度中存在的问题
　　首先，《指导意见》的法律位阶太低，由于其不属于《》规定的“法律、法规、规章”等正式法律范畴，使得跨境电子支付中客户资金与信息安全保护、反洗钱、消费者保护等基本内容都缺少直接的法律依据。客户对跨境支付的安全性仍心存担忧，至少有超过60％的网民对跨境支付的安全性表示怀疑。目前，支付行业并无该方面统一的标准，亦无相关配套的法律法规，[4]同时，在支付机构跨境支付中，大量客户资金会在第三方电子支付平台沉淀，客户资金在“非金融机构”的沉淀可能会产生来自支付机构的变相使用、利用沉淀资金进行投资和资金被盗取等安全隐患上的风险。[5]就目前《》及其实施细则来看，还没有就跨境支付中的客户信息与资金保护问题作出明确规定，只是间接适用境内支付的监管要求。
　　其次，第三方支付机构跨境电子支付中的反洗钱问题。第三方支付机构跨境电子支付服务方式的多样性、灵活性和跨境性决定了该领域的反洗钱监管会更加复杂。我国《》是反洗钱领域的基本法，该法第条规定，履行反洗钱义务的主体包括境内设立的金融机构和特定的非金融机构，明确了第三方支付机构的反洗钱义务，这是第三方支付机构跨境电子支付服务中反洗钱的宏观监管依据；而《》则规定了我国境内依法从事支付清算业务的非金融机构，但并未明确规定跨境电子支付中的反洗钱内容，第三方支付机构跨境支付缺少直接性的反洗钱实施办法。
　　最后，跨境电子支付服务监管中的消费者权益保护问题。跨境电子支付服务消费者维权的法律保障机制与一般消费者维权类似，[6]但消费者特征却存在差别，前者与“金融消费者”类似。跨境支付中消费者维权存在的问题主要体现为：（1）我国对电子支付服务中“消费者”的法律定位存在问题。根据中国人民银行《金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》第4条之规定，非金融机构支付服务中的消费者不属于“金融消费者”。也就是说，我国第三方支付服务中的消费者不受金融监管机构的特殊保护。反观发达支付体系国家的立法，美国则建立了以《诚实借贷法》、《》、《电子资金划拨法》、《多德一弗兰克消费者保护法案》为主体的消费者保护体系，电子支付消费者保护法律制度较为健全。而且，按照“中美电子支付服务争端案”的专家组裁决，电子支付服务属于GATS金融服务的范围，那么购买该服务的消费者理应为“金融消费者”。（2）存在影响消费者权益保护的其他复杂因素。一是维权中的语言障碍。就中国公民来讲，并不是每个人都能熟练使用英语进行交流，更何况是使用俄语、法语、西班牙语等许多小语种来进行专业的消费者维权；二是维权时间较长。通常来讲，在国内消费者维权案件中，如果事实明确，商家一般都会很快给予赔偿（通常是几天之内），但在跨境支付中，消费者维权最短也要几个月。[7]
　　（三）第三方支付机构跨境支付中可能产生的外汇管理问题
　　《指导意见》第2条明确规定其适用的范围是“跨境互联网支付所涉的外汇资金集中收付及相关结售汇服务”，这也就决定了《》应该是跨境电子支付最上位的基本法，是国家外汇管理局获得法定监管职权的依据，但《》中并没有规定跨境电子支付中外汇资金的收付与结售汇的具体内容。在我国境内，经营外汇业务的主体是金融机构。当事人在办理相关外汇业务时要与银行之间履行严格的手续，银行要汇总并及时上报外汇收支情况，但随着第三方支付机构跨境支付业务的飞速发展，外汇管理中相关法律法规的完善与修改却没有跟进，实践中存在的主要问题是：（1）外汇管理制度中第三方支付机构的定位不明确。在第三方支付机构参与的跨境支付服务中，第三方支付机构实际上承担了一定的类似银行的外汇管理职责，执行着一定的国家外汇管理政策，而这类机构从性质上讲又不属于“金融机构”，并且《指导意见》的法律位阶太低，如何从法律角度明确该类“非金融机构”的行为是外汇管理法律制度中亟待解决的一个主要问题。（2）传统外汇管理制度面临挑战。首先，外汇收支统计中存在问题。传统外汇管理通常涉及银行和当事人两类主体，故监管机构能够及时、有效地进行相关外汇数据的统计，但在跨境电子支付中，第三方支付机构充当跨境交易的收付款方，交易资金会在第三方支付机构大量沉淀，长此以往，不但会产生沉淀资金的安全问题，还会因国际收支申报收付款主体不是交易当事人而影响到监管机构对外汇收支统计的准确性。其次，由于跨境支付通过互联网来传递交易信息和完成交易流程，缺少传统的书面纸质凭证，这就会在一定程度上增加监管交易真实性的难度。
　　（四）相关国际规则的适用问题
　　从法律渊源的角度讲，电子支付服务领域国际法规范的来源主要包括《服务贸易总协定》（GATS）（国际条约）、巴塞尔相关协议（国际惯例）、示范法（非约束性法律文献）等，由于它们在不同的领域都具有指导实
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银行分羹跨境电商与第三方支付合作
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（原标题：银行分羹跨境电商与第三方支付合作）
面对蓝海，有能力者都取一瓢饮。近年来海淘风靡，业务规模持续增长，国内涌现出大批跨境电商平台，商业也看到其中的机遇。与电商刚兴起之时不同，此次银行将参与的模式从自营电商转向为跨境电商平台和机构提供金融服务。12月2日推出“跨境电商金融服务方案1.0”，并将其作为作为互联网金融战略的组成部分。而今年以来，、、等也相继推出跨境电商支付平台等服务。银行分羹跨境电商市场无独有偶，面对跨境电商迅速发展中电商企业的金融服务需求，今年来已有多家银行推出跨境电商的配套金融服务，并将其作为自身互联网金融战略的组成部分。今年11月，上线跨境电商支付结算平台，主推与电商平台的“直连”。则是更早的一批布局者，其在2014年3月上线国内首套跨境电商外汇支付系统。另外、工商银行等也推出类似的跨境电子商务外汇支付系统。“各家银行都在或多或少推相关业务，海淘的需求量越来越大，跨境电商市场增长迅速，银行也希望从中分一杯羹。”某国有大行电子银行部人士称。数据显示，2014年中国跨境电商交易规模4.2万亿，同比增长33%，在全国进出口额中的占比达到15.9%。自监管部门发布《支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见》以来，截至目前全国有26家支付机构成为试点，累计外汇跨境业务量51.9亿美元。上述人士表示，银行在自营电商领域做过一些尝试，但收效并不理想，与其直接在电商领域竞争，不如回归银行的优势为电商企业提供金融服务。基于不同的服务对象，金融机构参与跨境电商主要包括与第三方支付机构、与电商平台直接合作、银行自营电商三种。“与电商平台直接合作的业务量不多，”一位推出相关业务的银行人士表示，“单与一家银行对接遇到跨行资金可能产生不便，可能银行本身要为电商平台做足够的服务或还要反接支付公司。”一家拥有跨境牌照的支付机构人士认为，对于有牌照的第三方支付来说，在跨境支付、结算等方面能提供的服务与银行基本等同。但银行在跨境结算渠道的优势较为明显，可以说各有所长，与银行之间是竞合的关系。此外，相比大多数第三方支付机构，银行更能够满足跨境电商企业的融资需求。浦发银行贸易与现金管理部总经理杨斌表示，跨境电商在采购中与生产制造型企业差别显著，跨境电商是纯贸易型的，面向的市场多元化、碎片化，相应的融资需求特点是短期和快速。如果通过银企直连对接，可以直接为平台上的商户配套供应链上下游融资。浦发跨境电商金融服务1.0浦发银行的方案整合跨境电商的资金流、信息流、货物流，包括“基础支付结算功能+个性化服务”两个部分。该方案主要通过与第三方支付机构合作，为跨境电商企业提供金融服务，以打通境内外资金往来清算路径。除了提供基本的跨境结算以外，浦发银行针对目前电商运营的四种主要模式分别提供服务方案，四类模式包括B2B平台交易、B2C或C2C平台交易、境内外双向平台交易、特殊经济区平台交易。针对B2B平台交易，浦发银行通过系统一站式接入，为电商平台向境内商户集中代收或代付交易资金，并对客户备付金进行监督、清算和对账；针对B2C或C2C平台交易，通过个人外汇跨境支付系统，实现业务全自动处理；针对境内外双平台交易，为境外电商企业开立NRA账户进行综合化跨境管理；针对特殊经济区平台交易，通过与地方电商产业园区的合作，提供网上缴纳关税服务。
杨斌介绍，渠道方面，浦发银行服务平台有集中代收付业务，非本行客户能直接通过其他银行的账户实现资金归集、交易资金划转。杨斌表示，跨境电商业务是浦发银行“spdb+”互联网金融战略的一部分，浦发银行通过整合内部资源，形成国际、国内、自贸区、离岸业务等立体化跨境金融网络。据了解，截至今年11月，浦发银行开展合作的支付机构近160家，占国内市场全部支付机构的59%，其中已签订备付金协议的合作机构为96家。目前已经接入并开展跨境支付业务的第三方支付机构有3家，另外还有3家正在洽谈中。
本文来源：21世纪经济报道
作者：王俊丹
责任编辑：王晓易_NE0011
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