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3 行政公文按内容的性质和特点来分可以分为（ ）（ ）（ ）（ ）.
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公文的分类
按照不同的标准可以对公文进行不同的分类,比如从公文的来源可以分为：1.对外文件；2.收来文件；3.内部文件
从公文的行文关系可以分为：1.上行文；2.下行文；3.平行文.
从公文的秘密程度和阅读范围来划分：1.秘密文件；2.普通文件；3.公布文件.
从公文制发机关的性质和公文作用来划分：1.法律、法规文件；2.行政文件；3.党的文件
从公文内容的性质和特点来划分：1.指挥性公文；2.规范性公文；3.报请性公文；4.知照性公文；5.记录性公文.
常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分,可分为急件和平件,急件又可分为特急件和急件；从文件的使用范围来划分,可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分,可分为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分,可以分为需办文件（办件）和参阅文件（阅件）等. 公文的文种
公文作为国家管理的一种工具,也有自己的名称.如命令、决定、通知、章程、条例、计划、总结等都是公文的名称.在通常情况下,人们把这些公文名称统称为文种.
公文的文种是根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的.
要掌握条例和办法它们各自规定的公文的文种.
党的机关公文种类主要有14种：1.决议2.决定3.指示 4.意见 5.通知 6.通报7.公报8.报告 9.请示10.批复11.条例12.规定13.函 14.会议记录
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规范性文件备案审查的几个重要问题
【编者按】
　　2015年5月28日上午，市四届人大常委会第十八次会议闭幕后，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜应邀为出席此次会议的常委会组成人员和列席代表、区县人大常委会负责人等，主讲了题为《立法法和备案审查相关知识》的专题讲座。现将郑淑娜副主任讲座的主要内容整理刊发，以飨读者。
规范性文件备案审查的几个重要问题
（来源：重庆《公民报》2015年6月5日第三版）
　　在5月28日上午的讲座上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在谈到规范性文件备案审查时表示，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在我国各项法律制度中具有特殊的地位。她对重庆市人大目前正在开展的规范性文件备案审查工作评议给予高度评价，认为此项工作具有积极的意义，将对人大进一步开展好规范性文件备案审查工作带来推动作用，对于全国人大常委会和其他省市人大开展好备案审查工作也有借鉴意义。
　　对于目前人们普遍关注的规范性文件备案审查工作中的焦点和热点问题，郑淑娜结合新立法法相关规定阐述了自己的思考和理解。
如何理解备案审查的意义？
　　今年3月召开的十二届全国人大三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改立法法的决定》。郑淑娜说，立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度是符合国情、行之有效的。但是，立法法实施已近15年，随着经济社会的发展，立法工作遇到一些新情况、新问题。面对新形势、新要求，需要对立法法进行修改完善。立法法修改是我国法治建设中的一件大事，对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。
　　郑淑娜说，这次修改的主要内容包括：完善立法体制，发挥人大在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善制定行政法规的程序，加强备案审查，对司法解释的规范和监督等。其中，对立法体制的规定作了修改：实现立法和改革决策相衔接，赋予设区的市地方立法权，落实税收法定原则，对部门规章和地方政府规章权限进行规范。
　　关于规范性文件备案审查，郑淑娜说，党的四中全会决定明确要求，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规的依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。因此，新立法法“对部门规章和地方政府规章权限进行了规范，严格界定了部门规章和地方政府规章边界。”
　　这种规范，在郑淑娜看来，主要表现在两个方面，一是，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。二是，制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
　　同时，“考虑到实际需要，新立法法同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”
　　一段时间以来，我国一些地方实施了所谓的限行限购措施，使许多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制，如一些城市对机动车限购限行的行政措施等。对此，郑淑娜表示，一个部门和地方政府出于行政管理的需要，是可以出台一些涉及行政措施的规章的，但是“前提是要看是否有法律法规依据”。
　　“比如，一个部门在规章中规定了罚款的行政处罚内容，我们说这是有法律依据的，因为行政处罚法给了它这个设定权。但是，一些限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，这实际上违反了‘职权法定’原则。”
　　谈及规范性文件备案审查，郑淑娜强调，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。党的十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。而这部分的内容被放在决定的“健全宪法实施和监督制度”之中。
　　“由此可见，规范性文件备案审查制度在我国各项法律制度中具有特殊的地位。”郑淑娜如是强调。
备案审查范围如何确定？
　　在讲授中，郑淑娜进一步详细解读了新立法法关于备案审查制度的有关规定。
　　郑淑娜表示，按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，修正后的立法法进一步对备案范围、备案主体、备案期限，以及接受备案的机关都作出了明确的界定。增加了主动审查的内容，规定有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
　　同时，“增加向社会公开的内容。规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”
　　结合新立法法和人大工作实际，郑淑娜就目前地方人大开展规范性文件备案审查工作要把握的问题进一步谈了自己的观点和看法。
　　一直以来，在理论和实践中，人们对于规范性文件备案审查制度还存在不少认识难统一的地方，尤其是规范性文件报备范围的确定是实际工作中分歧最多、意见最难统一的一个问题。而正确把握好规范性文件的报备范围，对于备案审查制度顺利有效开展又具有重要的理论和现实意义
　　郑淑娜说，从实践看，目前县级以上地方人大常委会备案的规范性文件主要有三类，即：政府规章；下一级人大及其常委会的决议、决定；本级政府的决定、命令。
　　从实践看，人们一般认为，对“本级政府的决定、命令”，在实际工作中比较难把握，因为，有些文件名称中并没有“决定”、“命令”的字样，如通知、通告、批复、纪要、意见等，但内容涉及公民、组织的权利义务。制定机关认为法律只规定“决定”、“命令”要备案，没有规定其他名称的文件也要备案；有些文件，名称中虽然有“决定”、“命令”的字样，但内容不具有规范性，（如政府关于“授予五一劳动奖章的决定”)则不需备案。
　　对此，郑淑娜表示，对于备案审查，《监督法》第29条作出了规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”这一规定，一是明确了规范性文件备案审查的范围；二是授权省级人大常委会制定备案审查工作的程序。
　　郑淑娜认为，对“规范性文件”的界定可以从五个方面来理解和确定：
　　第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有“决议”、“决定”、“命令”的字样来确定是否备案，而应当根据文件的内容确定。第三，具有普遍约束力。文件应当是针对不特定的人和事，即在本行政区域内具有普遍的约束力。针对特定的人和事的，如“五一奖章决定”等，属于针对特定的人和事，可以不要求备案。第四，文件是可以反复适用的，即不是一次性的文件。第五，文件的内容，涉及规范公民、组织的权利与义务。
“两院”文件可不可以审查？
　　实践中，地方“两院”（“法院”和“检察院”）制定的规范性文件，包括为执行司法解释和司法文件而制定的规范性文件。而在是否将地方“两院”制定的规范性文件纳入备案审查的范围问题上，存在同意与反对两种意见。
　　郑淑娜表示，针对地方“两院”文件的备案审查，目前地方人大有三种做法：一是大多数地方人大既没有规定、也没有要求法院、检察院制定的文件向本级人大常委会报送备案；二是部分地方人大明确规定法院、检察院的文件向本级人大常委会报送备案，如黑龙江、新疆、河南、安徽的地方性法规中作了规定；三是个别地方（天津）人大规定法院、检察院的文件要向本级人大常委会“抄送备查”。
　　郑淑娜说，针对一些地方人民法院、人民检察院单独或者与有关方面联合制定具有司法解释性质文件的情况，2012年2月2日，“两高”已经联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方“两院”不得制定具有司法解释性质的文件，并要求地方“两院”对于以前制定的文件进行清理，并向最高人民法院、最高人民检察院报告清理结果。
　　“修改后的立法法明确规定：‘最高人民法院、最高人民检察院以外的其他审判机关和检察机关不得作出具体应用法律的解释。’”郑淑娜强调。
怎样看待党政联合发文？
　　现实中，经常出现以党委与政府、党委部门与政府部门、党委部门与司法机关的名义联合发文的现象。这些文件既是党委的决策，也是政府的文件。应当如何看待这种情况？
　　郑淑娜认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，不应当纳入备案审查范围。如果公民、组织对这类文件提出审查建议，经研究发现确实存在问题的，可以采取由常委会党组向同级党委反映情况，提出研究意见、由党委处理的方式解决。
部门文件存在问题如何解决？
　　对于政府部门发布的文件，郑淑娜认为，根据宪法和组织法有关规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定，政府部门的文件，主要由政府负责监督，法律没有规定人大常委会可以直接监督政府部门的工作。因此，原则上来讲，政府部门发布的文件，不属于人大常委会的备案审查范围。如果公民、组织向人大常委会提出审查建议，或者人大常委会在工作中发现政府部门文件存在问题的，可以与政府沟通，由政府解决。
　　在讲授中，郑淑娜强调，开展规范性文件备案审查工作，要处理好与下级人大及其常委会以及“一府两院”的关系。作为备案审查机关，全国人大常委会对“一府两院”的法规、司法解释进行审查，地方人大常委会对本级政府的规章、决定、命令以及下一级人大及其常委会的决定、决议进行审查，是行使监督权，应当尽职尽责地做好工作。但是我们与“一府两院”不是唱对台戏，监督的目的是保障宪法和法律的正确实施，支持和促进“一府两院”依法行政、公正司法。因此，在备案审查工作中，要特别注意与“一府两院”进行沟通协调，尽量采用沟通协商的方式处理问题，解决问题。
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关于规范性文件涵义和范围的若干思考
关于规范性文件涵义和范围的若干思考
任亦秋 刘永华 黄武(浙江省人大)
内容摘要：实践中，地方人大常委会和政府制发的文件种类繁多，内容庞杂，而现行法律、法规对规范性文件的涵义和范围规定却较为原则，理论界目前对规范性文件也缺乏权威界定，一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展效果。以宪政的理念，遵循备案审查工作发展的历史和规律，应当是界定规范性文件的涵义和范围的出发点、落脚点，而探究地方人大常委会与政府备案审查之重合与分工，则是界定报送地方人大常委会备案的规范性文件涵义和范围的关键。本文试提出规范性文件的实质要件和形式要件双重标准，以便工作中对有关文件进行具体分析，判断其是否属于监督法规定的应向地方人大常委会报送的规范性文件范畴。
关键词：规范性文件
&备案审查&涵义&范围&实质要件 形式要件
规范性文件备案审查是宪法、法律赋予各级人大常委会的重要监督职权。界定规范性文件的涵义，把握规范性文件报送备案的范围，是地方人大常委会做好备案审查工作的基础和前提。宪法、法律有关规范性文件备案审查的规定比较原则，理论界对规范性文件有不同认识，地方人大常委会、地方人民政府对规范性文件的涵义和范围也存在不同规定和做法。规范性文件涵义不清晰、范围难界定，成为当前地方人大常委会开展规范性文件备案审查工作中普遍反映的一个共性问题。本文重点拟对监督法规定的报送地方人大常委会备案的规范性文件涵义和范围问题进行探讨，旨在抛砖引玉，以期唤起社会各界对此问题的关注和进一步思考。
一、规范性文件的涵义和范围之梳理——以当前法律、法规规定和理论界认识为对象
（一）宪法、地方组织法、立法法和监督法等规定
关于报送地方人大常委会备案的规范性文件的涵义和范围，宪法和法律的有关规定有：
现行宪法第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。
地方组织法
有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。第六十条规定：省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，报国务院和本级人大常委会备案，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，报国务院和省、自治区的人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。根据宪法规定的精神，地方组织法进一步明确地方人大常委会对下一级人大常委会的不适当的决议的审查撤销权，并对省级政府规章、较大的市政府规章需报送省级人大常委会和本级人大常委会备案进行了明确规定。
立法法第八十八条规定：地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。第八十九条第四款规定：地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。就地方人大常委会对本级人民政府制定的规章，省、自治区人大常委会对较大的市人民政府制定的规章的审查撤销权进行了明确规定。
监督法在第五章专章规定
的有关规定办理。第二十九条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照
此外，有关国家机关还制定了部分实施性的规定，比如国务院制定的《法规规章备案条例》，全国人大常委会委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》等。这些实施性的规定，也是规范性文件监督法律制度的重要组成部分。
归纳起来，宪法、法律等有关条文均没有直接对规范性文件下定义，对规范性文件范围作了列举式规定，即需要报送地方人大常委会备案的规范性文件包括三类：一是下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定；二是地方政府规章；三是本级人民政府发布的不适当的决定、命令。应该说，地方政府规章的涵义和范围是非常明确的，包括省、自治区、直辖市政府规章和较大的市政府规章
。但地方人大及其常委会的决议、决定和政府的决定、命令，究竟是什么涵义，具体什么范围仍不够明晰，需作进一步斟酌和界定。
（二）部分省地方性法规的规定
从近年来部分省人大常委会制定的规范性文件备案审查地方性法规来看，对规范性文件的涵义和范围规定也不尽一致：
2007年出台的《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第三条规定：本规定所称规范性文件，是指对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的下列文件：
(一)各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定；(二)省人民政府和较大的市的人民政府制定的规章；(三)县级以上人民政府公布的决定、命令；(四)其他应当报送备案的规范性文件。
2007年出台的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》第二条规定：本规定所称规范性文件，是指本省各级人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定和县级以上人民政府发布的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的行政决定、命令。
2007年出台的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第三条规定：本规定所称规范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力的文件：(一)设区的市、县级人民代表大会及其常务委员会和乡(镇)人民代表大会发布的决议、决定；(二)县级以上地方人民政府发布的决定、命令；(三)经县级以上地方人民政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件。第二十五条规定：对地方性法规具体应用问题解释的备案审查，依照本规定执行。
2007年出台的《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第二条规定：下列规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：（一）省人民政府、省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章；（二）省人民政府、省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府及其所属部门对本级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规具体应用问题的解释；（三）县级以上人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件；（四）人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件。省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，对地方性法规具体应用问题的解释，在报送本级人民代表大会常务委员会备案的同时，还应当报送省人民代表大会常务委员会备案。第三条规定：下列规范性文件，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：（一）县级以上人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（二）乡（镇）人民代表大会通过和发布的决议、决定。
2008年出台的《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第三条规定：本规定所称规范性文件，是指在本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力、可以反复适用的下列文件：(一)各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会的决议、决定；(二)省人民政府、较大的市的人民政府制定的规章；(三)县级以上人民政府发布的决定、命令等；(四)其他规范性文件。
2009年出台的《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第三条规定：本条例所称规范性文件是指，在本行政区域内公开公布的涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，能反复适用的文件。第四条规定：下列规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：（一）自治区人民政府、拉萨市人民政府制定的规章；（二）自治区人民政府、拉萨市人民政府根据地方性法规的授权对某一事项所作的具体规定；（三）县级以上人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件。拉萨市人民政府制定的规章，在报送本级人民代表大会常务委员会备案的同时，还应当报送自治区人民代表大会常务委员会备案。第五条规定：下列规范性文件，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：（一）拉萨市人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（二）拉萨市所辖县级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（三）乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定。
从以上六省（区）法规对规范性文件涵义的规定可以看出，各地对规范性文件涵义的认识存在多样性。各地对规范性文件涵义的理解和规定不一致，导致对规范性文件范围的把握标准很难统一。这就不可避免地影响到规范性文件制定机关对文件性质的认定，当然也影响到文件制定公布后的报送备案，以及地方人大常委会法制工作机构的审查把关和监督管理。进一步说，市、县（市、区）人大常委会制定的规范性文件备案审查具体办法对规范性文件涵义和范围的规定区别更大，以至于规范性文件报备范围的界定已成为当前困扰地方人大常委会规范性文件备案审查工作深入开展的一大难题。
（三）当前理论界对规范性文件涵义和范围的认识
从当前理论界认识而言，对规范性文件尚无权威解释和界定，主要存在广义理解和狭义理解两种看法。从广义上理解，规范性文件包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他由国家机关制定的具有普遍约束力的文件。从狭义上理解，规范性文件指除宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章以外的，司法解释和其他由国家机关制定的具有普遍约束力的文件。按照全国人大常委会法工委负责同志的说法，《监督法》所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。
也就是说，规范性文件包括法律性规范性文件和非法律性规范性文件。
监督法规定的需报送地方人大常委会备案的规范性文件，包括地方政府规章，地方人大及其常委会作出的决议、决定和地方政府发布的决定、命令。从某种意义上说，本文研究的规范性文件除政府规章外，属于狭义规范性文件，也属于非法律性规范性文件。其中，地方政府发布的决定、命令又有多种称谓，其涵义在学理上有多种阐释，如称为行政规范性文件
，其他行政规范性文件
等。这类规范性文件在日常工作中比较常见，数量也比较多，其从学理上分类，属于行政规定
，区别于行政决定，后者不具有普遍约束力
地方人大及其常委会作出的决议、决定和地方政府发布的决定、命令虽不属于法的范畴，却因具有一定的约束力而有类似于法的作用，带有“准法”的性质，也有人将其纳入“软法”的范畴，而且使用频率比法规和规章更高，适用的范围更广。正如经济学家张维迎教授所指出的：“中国每个部门都有几乎不受限制的立法权，不叫法律，但实际上和法律所起的作用一样。”
因为地方政府规章都有严格的制定和发布程序，规范的文本表现样式，比较容易辨认，所以准确认识和把握地方人大及其常委会作出的决议、决定与地方政府发布的决定、命令的涵义和范围，是本文需要研究的重点和难点。从某种程度上说，研究和界定这类“准法”的涵义和范围，具有重要的理论和现实意义。
二、规范性文件的涵义和范围再认识——以规范性文件备案审查的目的为视角
实践中，地方人大常委会和政府制发的文件种类繁多，内容庞杂，而现行法律、法规对规范性文件的涵义和范围规定却较为原则，理论界目前对规范性文件也缺乏权威界定，一定程度上影响了规范性文件备案审查工作的开展效果。在这种背景下，有必要从规范性文件备案审查制度的目的出发，对规范性文件的涵义和范围加以重新认识。
（一）以宪政的理念，遵循备案审查工作发展的历史和规律，是界定规范性文件的涵义和范围的出发点、落脚点
地方人大常委会规范性文件备案审查制度不是凭空出现的，它是现代宪政理念发展的产物。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。在中国，各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。我国是统一的单一制的社会主义国家，维护以宪法为核心和基础的社会主义法制统一，实质就是维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。法律监督，是维护法制统一和尊严的重要措施，也是现代法治的基本要求。各级人大及其常委会的法律监督权，是宪法赋予国家权力机关的重要职权，其重要形式就是规范性文件备案审查，规范性文件备案审查制度是中国特色的“违宪审查”制度。因此，坚持维护宪法权威与尊严，确保社会主义法制统一是贯穿整个地方人大常委会规范性文件备案审查工作始终的灵魂。
宪法被称为公民权利的保证书，保障公民权利是现代宪法的根本目的。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，国家尊重和保障人权。规范性文件必须符合宪法的规定，其内容应遵循宪法的理念，体现对公民权利的保障，任何违法限制或者剥夺公民权利、增加公民义务的规定都是与法治国家的理念格格不入的。地方人大常委会以宪法、法律和法规为依据对规范性文件进行备案审查，有助于维护宪法、法律的权威，尊重和保障公民权利。
法治是宪政所要坚持的基本原则，它要求国家权力遵守法律，核心则是行政权力要受到法律的控制。法治的首要任务是严格限制政府权力的范围和限度，而权力机关的监督是对政府权力最权威、最有效的制约。对作为权力机关执行者的地方行政机关而言，无论是制定政府规章，还是作出行政规定、行政决定，都必须接受地方人大及其常委会的监督。对地方人大及其常委会而言，应当按照监督法的规定，切实加强对政府制定的规范性文件的备案审查，监督政府依法行政。
从备案审查的发展来说，地方人大对规范性文件审查的制度，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善的，在这一过程中，
1954 年宪法奠定了规范性文件审查制度的基础，上个世纪80年代修订的地方组织法和2000年颁布的立法法，对审查规范性文件的程序又以法律的形式予以确定。近20年来一些地方人大的相关监督立法，对这一制度的发展和完善作了重要的补充。正如美国最高法院于1803年通过“马布里诉麦迪逊案”奠定了违宪审查基础一样，中国的备案审查发展也经历了“孙志刚事件”、全国人大常委会法工委成立备案审查室等重要节点，而其中最关键的，还是2007年监督法的实施，标志着具有中国特色的规范性文件备案审查制度的确立。监督法以专章形式对规范性文件的备案审查作了规定，授权省级人大常委会作出备案审查的具体规定，不仅大大强化了各级人大及其常委会的工作职能，而且对宪法规定的监督权进行细化，从程序上保障监督权从“纸上权力”成为“现实权力”。
至此，本文认为，按照现代宪政所包含的以宪法为前提，法治为基石，人权保障为目的等理念，并遵循备案审查工作发展的历史和规律，应当是科学界定规范性文件的涵义和范围的出发点、落脚点。
（二）探究地方人大常委会与政府备案审查之重合与分工，是界定报送地方人大常委会备案的规范性文件涵义和范围的关键
监督法规定的备案审查只是宪法所规定的立法监督的一部分，监督法并没有囊括全部的备案审查。政府的备案审查属于行政机关的内部层级监督，不属于监督法规定的备案审查范畴。对地方人大常委会和政府而言，区分各自在立法监督中的作用，明确备案审查工作的分工和重点，有助于取得备案审查工作的更好实效。
依据宪法和法律相关规定，当前我国实行人大常委会和政府规范性文件分立审查制度，其中人大常委会依法监督、审查下一级人大及其常委会和同级政府制定的规范性文件，而政府依法监督、审查下一级政府和同级政府部门制定的规范性文件。确切地说，政府制定的规范性文件的备案审查实行人大常委会和政府双重审查机制，而人大及其常委会制定的规范性文件的备案审查实行单一审查机制。两套审查机制存在部分重合之处，比如杭州市人民政府制定的规章就需要同时报送浙江省人大常委会和省人民政府备案审查。但两者也存在明显区别：其一，就政府制定的规范性文件而言，地方人大常委会的备案审查属于权力机关的监督，是外部监督，而政府的备案审查属于行政机关的层级监督，是内部监督；其二，地方人大常委会监督的规范性文件比较广泛，既包括同级政府制定的规范性文件，也包括下一级人大及其常委会制定的规范性文件，而政府监督的规范性文件的范围比较窄，主要是对政府组成部门和下一级政府制定的规范性文件实施监督；其三，地方政府的监督与人大常委会的监督相比，处于从属的地位和作用，也就是说，地方政府的规范性文件备案审查，最终要受到地方人大常委会的监督。
当然，地方人大常委会与政府备案审查这两套工作机制有重合、也有区别，本身并没有矛盾，其根本目的都是
加强立法监督，维护社会主义法制统一，促进法治政府建设，维护公民、法人、其他组织的合法权益，只不过分工有别、侧重点不同罢了。换句话说，备案审查双轨制设置是从权力的源和流两个方面同时对权力进行的监督，是在我国人民代表大会制度这一特定的政权组织形式中落实人民主权和权力制约原则的具体体现，是完全符合宪法原理的“一种能够限制国家剥夺公民财富的能力的政治基础”。
认清这一点，把握
三、规范性文件的涵义和范围再明确——以实质要件与形式要件为双重界定标准
前文已述，本文的核心是正确理解和把握监督法规定的，地方各级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定和县级以上地方人民政府发布的决定、命令的涵义和范围。下面，笔者试从宪政的理念出发，结合近年来部分省（区）规范性文件备案审查规定及实践做法，针对监督法规定的报送地方人大常委会备案的规范性文件（政府规章除外，下同），提出实质要件和形式要件双重标准，对规范性文件的涵义和范围进行再明确。
（一）报送地方人大常委会备案的规范性文件的实质要件
1、制定主体符合监督法的规定。即判断该文件是否由有权国家机关制定。根据监督法的有关规定，规范性文件的制定主体是地方各级人民代表大会和县级以上人大常委会，县级以上地方人民政府。需要特别指出的是，
各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作
，部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。也就是说，政府可以代表政府对外正式行文。实践中，确实有不少重要文件是经政府同意，并由政府办公厅（室）制发的，代表的是同级政府的意见，政府办公厅（室）应符合监督法规定的制定主体要求。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定范畴的规范性文件，应纳入政府的备案审查。
2、内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务。该要件具体指：一是设定或增加公民、法人和其他组织的某些义务，如设立行政收费；二是剥夺或限制公民、法人和其他组织某些权利，如禁止外地啤酒厂生产的啤酒在本地销售；三是规定行政机关的工作任务、程序、方式、要求等内容，但行政机关的执行过程需要行政相对人予以配合协作，或者执行的结果会影响行政相对人的权利义务。需要强调的是，规范性文件所指称涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有外部性。也就是说，规范性文件调整的是有权主体依管理范围对社会上的管理事务所实施的行为，而关系有权主体自身内部的管理事务的文件不属于规范性文件，如行政机关的内部工作制度以及奖惩、人事任免规定等。在这里，还需要引起我们注意的是，如果有的文件虽属于有关机关内部行文，但该文件的规定实际上涉及或影响了行政相对人的权利义务，则说明该文件的性质就转化为具有外部性，应认定其属于规范性文件。
3、在本行政区域内具有普遍约束力。该要件是指规范性文件具有抽象性，即对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力，违反规范性文件规定的任何公民、法人或者其他组织都必须承担否定性法律后果。换句话说，规范性文件调整的是广泛的、不特定的公民、法人和其他组织的权利义务，即适用一个或者几个具体主体、以及对具体事项作出的处理决定均不属于规范性文件，例如逮捕令、任命书、针对特定公民的批复、通知等。
4、在一定时期内反复适用。即在该文件的有效期内，可以重复适用于受该文件约束的对象，这也是规范性文件与非规范性文件的实质差异所在。这里的反复适用，强调的是对所要调整的广泛的、不特定的对象在一定时期内的适用性，并且适用的次数不止一次，而是反复多次，同类情况同类处理。
（二）报送地方人大常委会备案的规范性文件的形式要件
1、规定要符合职权范围。职权法定是法治的基本原则，也是现代社会的普遍公理。规范性文件规定要符合职权范围，是指有权国家机关应当依照宪法、法律、法规和国家的方针政策，在法定权限内，作出有关规定，不能超越职权、滥用职权。比如地方人大常委会不能制定代替政府履行职能的文件，县人民政府不能制定属于省人民政府权限的文件。
2、名称规范。监督法规定的地方人大及其常委会的决议、决定和政府的决定、命令，不是特指规范性文件的文种。也就是说，判断某文件是否属于规范性文件，不能拘泥于公文的外在形式，应着眼于公文的实际作用和功能，只要符合本文所指的实质要件和形式要件，不论其名称各异，包括规定、办法、意见、通知等多种形式，都属于规范性文件。而文种虽称决议、决定、命令的，如果不符合实质要件和形式要件的，也不属于应报送地方人大常委会备案的规范性文件范围。
3、内部的合法性审查。规范性文件草案应当由制定机关的法制工作机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得提请审议或讨论。比如政府制定规范性文件需要本级政府法制办先进行合法性审查，人大及其常委会制定规范性文件也需要本级人大法制委或常委会法工委先进行合法性审查。
4、经过协商程序。这里包括两个协商程序：一是外部协商，即公开征求意见。除依法不得公开和应急性的事项外，有权国家机关起草规范性文件应当采取多种形式公开征求公众意见，涉及重大公共利益和群众切身利益、社会关注度高、可能影响社会稳定或者专业性较强的规范性文件，起草单位还应当举行听证会或者专家论证会。二是内部协商，即有权国家机关内部集体民主讨论。这里指规范性文件需经过制定机关负责人集体讨论并由主要负责人作出决定，而非工作人员层面的集体讨论，即人民代表大会会议或常委会会议讨论决定、政府全体会议或常务会议讨论决定。
5、负责人签发。规范性文件应当由制定机关的主要负责人签发，如省长、市长、县长签发；属于联合制定的规范性文件，由各有权国家机关主要负责人共同签发。此外，还需要进行文号登记、缮印等必要程序。
6、向社会公布。法律文件和行政措施的公开，是现代法制社会的一项基本原则，也是现阶段我国依法行政、保障公民权利的要求。规范性文件必须依法向社会公布，通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，增强透明度。除依法不予公布的以外，没有向公众发布的规范性文件不具有约束力，不得作为实施管理的依据。
四、结束语　
综上，本文认为，监督法规定的报送地方人大常委会备案的规范性文件是指有权国家机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类文件的总称。至于规范性文件的范围，实际工作中必须从宪政理念出发，从人民代表大会制度出发，从规范性文件的实体把握入手，以是否符合本文提出的实质要件和形式要件双重标准为依据，对有关文件进行具体分析，判断其是否属于应向地方人大常委会报送的规范性文件范畴。
在此还需要指出的是，本文强调明确规范性文件的界定标准，是将这类文件纳入监督法规定的备案审查方式来监督，并不是说地方人大常委会对政府及其部门制定的其他文件就置之不理了。宪法明文规定：国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。本文认为，对于政府及其部门制定的其他大量文件，以及地方法院和检察院实际上制定的司法解释性和指导性文件，应纳入地方人大常委会监督同级政府依法行政、法院和检察院公正司法的范围，但不采取备案审查的方式，必要时可通过执法检查、听取专项工作报告等方式来加强监督。当务之急是不要再纠缠于规范性文件的涵义和范围，而在形成基本共识后扎实做好工作。实践中，地方人大常委会根据此原则制定具体规定，明确应当报备的规范性文件范围，并做好地方人大常委会与地方人民政府规范性文件备案审查分立后的制度衔接。
先哲孟德斯鸠在潜心研究历史后告诉世人一条亘古不变的权力规律：但凡是权力都会被滥用！制定规范性文件是地方人大及其常委会和政府行使权力的重要方式，一些地方曾出现的“抽烟文件”、“喝酒文件”就是权力被滥用的明证，而备案审查制度就是防范有权机关在制定规范性文件方面滥用权力的有力保障。中国经济社会的进步和公民民主法制意识的增强，决定了地方人大常委会规范性文件备案审查工作不应继续蚯蚓蠕行，而是到了稳步前进的时候了。
浙江省人大常委会法工委
&任亦秋 刘永华 黄武
杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社
国家行政机关实施的行政立法以外的抽象行政行为，即制定和发布行政命令、行政决定等具有普遍约束力的规范性文件的行为，一般称为行政规范性文件（又称“红头文件”）。参见姚小敏、曾文杰：《杭州市行政规范性文件制定工作中存在的问题及对策》，国务院法制办网
行政法学界通说认为其他行政规范性文件，是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。参见谭晋：《论其他行政规范性文件的性质、分类和效力》，中国论文下载中心网
现在行政法学界更多倾向采用“行政规定、行政决定”分别取代过去常用的“抽象行政行为、具体行政行为”的称谓，参见胡建淼：《行政法学》（第三版），法律出版社
：《论行政规定的性质》，
吴绍奎：《对规范性文件备案审查的探讨》，《中国人大》
刘一纯：《改进地方政府规范性文件备案审查制度的思考》，《江汉论坛》2009年第5期，第136页。
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