浅议农村土地（林木、林地）所有权和使用权行政裁决案件的几个问题 - 汝城县法院网
浅议农村土地（林木、林地）所有权和使用权行政裁决案件的几个问题作者：黄方亮&&发布时间： 20:49:41&&&&一、掌握行政裁决案件的基本概念及特征　　农村土地（林木、林地）所有权和使用权行政裁决案件，是指农村集体所有的土地或林地、林木，因单位之间、单位与个人之间及个人之间，对其所有权和使用权发生的争议，由人民政府依法处理，经复议后起诉到人民法院，依法属人民法院行政案件受案范围的诉讼案件。其特征是：　　1、所有权和使用权处理的主体是县级以上人民政府或乡级人民政府；产生争议的主体是主张对立的双方以上的当事人。一方当事人不可能产生争议，只有当事人在双方以上，其主张对立时才会产生争议。对同一土地或林地在一般情况下是双方当事人主张使用权，但在特殊情况下也有双方以上的当事人。有权作出处理决定的行政主体是特定的县级以上人民政府或者乡级人民政府。根据《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条的规定，土地或林地使用权争议，单位之间的由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的由乡级人民政府或县级人民政府处理。处理土地或林地使用权是人民政府的法定职权，同时也是法定义务，属人民政府专属权利，其他组织和部门无权作出处理决定。根据国土资源部日发布的《土地权属争议调查处理办法》第四条和国家林业部日发布的《林木林地权属争议处理办法》第四条第二款规定，县级以上国土资源行政主管部门、林业行政主管部门或者人民政府设立的处理机构，负责对土地或林地权属争议案件的调查和调解工作，调解不成的应报同级人民政府作出处理决定。因此，国土资源行政主管部门、林业行政主管部门，无权对土地或林地使用权争议作出处理决定。　　2、争议的客体和内容是土地（林地）的所有权或使用权。根据《土地管理法》和《森林法》的规定，农村的土地或林地，除法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有，单位或个人只能依照法定程序才能取得其使用权。农村集体所有的土地或林地按不同用途，可分为农用地和建设用地。其取得使用权的方式，可分为以下四种形式：　　一是农用地包括林地使用权的取得。一般是通过承包经营的方式取得。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，能够取得承包经营权的主体是集体经济组织成员及集体经济组织成员以外的单位或个人。以农户为单位实行家庭承包是集体经济组织成员取得使用的主要形式；对不宜采取家庭承包形式的其他土地或林地，依法可以通过招标、投标、协商等承包方式取得其使用权，该使用权取得的主体，既可以是集体经济组织的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人。通过承包的方式取得其使用权的法律凭证，是县级以上人民政府核发的土地承包经营权证或林权证。　　二是宅基地使用权的取得。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民以户为单位，在一处一户只能有一处宅基地，能依法取得宅基地的主体是农户。宅基地使用权取得要经过申请、审批程序，由县级以上人民政府核发证书，确认其建设用地使用权。　　三是乡镇企业用地使用权的取得。根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十条的规定，乡（镇）企业、农村集体经济组织利用集体经济组织所有的土地兴办企业的，应经过申请，按照审批权限，由县级以上人民政府批准，核发证书，确认使用权。乡（镇）企业、集体经济组织利用村集体所有的土地从事建设，依法能取得其土地使用的主体是从事建设需要使用土地的该企业或集体经济组织。　　四是乡村公益用地土地使用权的取得。根据《土地管理法》第六十一条规定，乡（镇）公共设施、公益事业建设，需要使用集体所有土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，按照审批权限，由县级以上人民政府批准，核发证书，确认使用权。乡（镇）公共设施，公共事业建设土地使用权取得主体是公共设施，公益事业的主管部门或所有人。　　土地或林地的使用权与地上物紧密联系，除法律另有规定或当事人另有约定外，土地或林地上的地上物一般随土地或林地使用权的转移而转移。使用集体所有的土地或林地使用权从事建设，涉及地上建筑物、构建物、树木、青苗等，在未依法进行补偿前，其所有权属于原所有人或使用人。依法取得集体所有的土地或林地使用权的地下的矿藏、埋藏物是法定的国家所有物，不属于该土地的所有人或使用人。　　土地或林地使用权作为从土地所有权中分离出来的相对独立的权能，享有土地或林地使用权的单位和个人，依法或依合同享有占有、使用、收益、处分的权利，该权利也是当事人对土地或林地使用权争议的实际内容。　　3、行政复议是提起诉讼的前置程序。日起施行后，《土地管理法》第十六条第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《森林法》第十七条第三款也作了与《土地管理法》相同的规定。上述法律未规定行政复议是提起诉讼的前置程序。《行政复议法》施行前，当事人对人民政府作出的权属处理决定，未经行政复议起诉的，人民法院即可直接受理。　　日《行政复议法》施行，该法第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体正行为侵犯其已经依法取得的土地，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”由于《土地管理法》、《森林法》与《行政复议法》按其位阶均属于具有同等效力的法律，因此，在《行政复议法》施行后，对人民政府作出的权属处理决定，当事人不服提起诉讼是否要经行政复议前置程序，各地法院在认识和作法上不统一。山西省高院就此问题曾向最高人民法院请示，最高人民法院于日以法释（2003）5号作出《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，批复规定，对行政机关确认自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，“经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。同时还规定“对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。根据该批复的规定，审判实践中对人民政府作出的土地、林地使用处理决定，均以行政复议为提起诉讼的前置程序，未经复议的，人民法院不予受理。　　4、依法属于人民法院行政案件的受案范围。人民政府对土地、林地作出的权属处理决定，不是全部均由人民法院管辖，根据《行政复议法》第三十条第二款规定，“省、自治区、直辖市人民政府确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。《行政诉讼法》第十二条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不属行政案件的受案范围。依据上述法律规定，对土地、林地使用权争议经省、自治区、直辖市人民政府复议作出决定，当事人即使不服，也不能向人民法院提起诉讼，依法不属人民法院行政案件的受案范围。　　二、明确人民政府对土地、林地争议作出处理决定的性质　　对土地、林地所有权和使用权争议的处理，《土地管理法》和《森林法》均表述为由“人民政府处理”；在《行政复议法》和司法解释中表述为“确认”；在审判实践和裁判文书中常表述为“行政确认”或“行政确权”。由于上述的不同表述，导致在审判实践中对此类案件的案由和处理决定的性质在认识上不一致，在做法上不统一。　　笔者认为，对人民政府作出的土地（林地）所有权或使用权处理决定，在裁判文书中不应表述为行政确认。该行政行为的种类和性质符合行政裁决的构成要件，应定性为行政裁决。　　行政裁决是指行政机关依照法律的授权，对发生在行政管理活动中平等主体间特定的民事争议进行审查并作出裁决的具体行政行为。其特征是：1、行政裁决的主体是法律授权的特定行政机关。该行政机关对与民事纠纷有关的行政事务具有管理职权。2、行政裁决的内容是特定的民事争议。特定的民事争议是指由法律明确规定，与行政主体的行政管理事务有关的民事争议。3、行政裁决具有裁判性。是行政机关行使行政职权，以第三者、公断人的身份居间对民事争议作出的裁判，具有准司法裁判的性质。4、行政裁决是一种特殊的具体行政行为。是行政机关行使行政职权的一种方式方法，裁决一经作出，即构成与行政管理相对人的行政法律关系，影响行政管理相对人的权利或义务。　　行政裁决按涉及的内容可分为以下三类：一是对权属纠纷的裁决。它是行政机关对发生在平等主体之间，与行政管理有关的财产权、使用权的归属争议所作出的确定性的裁决。如土地、林地、矿产、开采等权属的裁决。二是对损害赔偿纠纷的裁决。它是行政机关对发生在平等主体之间，并与行政管理相关的行政管理相对人合法权益受损害而引起的赔偿争议所作出的裁决。如公安机关在处理治安案件中，对违反治安管理并造成他人损害，在作出治安处罚的同时，对赔偿争议作出裁决等。三是对侵权纠纷的裁决，它是行政机关对于当事人与行政管理有关的合法权益，受到他人侵犯并发生争议时，为制止侵权行为而作出的裁决。如版权管理机关对著作权纠纷的裁决，知识产权管理机关对专利权、商标权纠纷所作出的裁决等。　　人民政府对土地、林地所有权和使用权作出的处理决定，符合上述行政裁决的特征。人民政府对土地（林地）所有权、使用权争议享有作出处理决定的职权依据是《土地管理法》和《森林法》的明确规定，对争议作出处理决定是具体使行政职权作出的具体行政行为。处理决定涉及的内容是土地、林地的使用权的归属争议，该争议的内容是平等主体之间的民事权利义务。人民政府以第三者的身份居中对平等主体之间的民事争议作出的裁决具有确定性，因此，对人民政府就土地、林地所有使用权争议所作出的处理决定，应当定为行政裁决。按照最高人民法院制发的《关于规范行政案件案由的通知》规定，对人民政府作出的土地、林地使用权处理决定的诉讼案件，其案由按管理范围加行为种类结构的要求，可表述为：土地或林地行政裁决，为了使案由能够较全面的反映案件内容，可以具体表述为土地（林地）所有权、使用权行政裁决。　　在行政确认中涉及农村土地、林地所有权使用权行政管理行为主要是县级以上人民政府核发土地（林地）所有权证、使用权证或承包经营权证。土地（林地）所有权证使用权证或承包经营权证是人民政府根据《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包经营法》的授权，对相对人享有土地（林地）所有、使用或承包经营权的确认。该确认行为也是可诉的具体行政行为。但在提起诉讼的程序上不适用行政复议前置程序，相对人或利害关系人认为确认的行政行为侵犯其合法权益的，依法可以直接向法院提起行政诉讼。　　三、区分土地（林地）所有权、使用权争议与土地或林地承包经营权纠纷的关系　　土地（林地）所有权、使用权争议主要表现为权属不清，权属不清是指土地或林地的所有权、使用权全部或部分不清。如争议的当事人均持有同等效力的凭证，但由于其凭证中对相邻土地或林地的位置、四至界线及走向表述不清、或部分界线重叠、或当事人各自对凭证中的四至及走向有不同理解，致使当事人对界址、界线、走向发生争议；又如有的土地或林地经村、组及当事人之间进行调整后未及时办理变更手续，但双方均按调整的界址已实际经营管理，后因其他原因当事人之间发生矛盾，一方既依据原有的凭证主张所有或使用权，另一方则以调整的事实主张所有或使用权；再如，当事人均无所有或使用权凭证，但有权力部门或村集体经济组织曾对使用权的认可记录，当事人在使用管理上也一致按认可的界址行使权利，但当事人后因其他矛盾而引起，一方当事人对对方的土地或林地主张所有或使用权等。两种争议的区别，主要表现在以下几个方面：　　1、主体不同。其争议的主体是主张所有或使用权的当事人，村委会只有在主张使用权时，才能成为其争议的一方当事人。土地承包经营权争议是在土地或林地承包及经营活动中发生的争议，其权属一般是清楚的，争议的主体一方是发包方的村委会，另一方是主张承包经营权及其相关权利的当事人。　　2、管辖不同。土地（林地）所有权、使用权争议的处理权属于人民政府，土地承包经营权争议处理权属人民法院。　　3、处理的程序不同。土地（林地）所有权、使用发生争议，先由当事人协商，协商不成的由当事人向人民政府提出申请，人民政府受理申请后责成所属的有关部门进行调处，调解不成的由人民政府作出处理决定。当事人提起行政诉讼需经行政复议前置程序。土地承包经营权发生争议，由当事人协商，协商不成的，由村委会或人民政府下属的主管部门调处，调处不成的，当事人可申请乡（镇）或县主管农村集体经济组织的部门仲裁，当事人对仲裁不服，可直接提起民事诉讼，当事人也可以不经仲裁直接向法院提起民事诉讼。　　4、处置相关权利的要求不同。土地使用人处置享有土地使用权土地上的相关权利，需要变更土地使用人的，应依法办理土地使用权变更手续，变更土地使用权证。土地承包经营人对其承包的土地在处置经营权时，可以依法变更、出租、转让等进行流转，勿需变更承包合同和经营权证。土地或林地使用权与土地或林地承包经营权既有区别又相互联系，都是依法对土地或林地进行利用，都须经县级人民政府核发权利凭证，其中经营权中的核心权利首先是基于土地的使用权等。土地或林地所有、使用权争议与土地或林地承包经营权争议，人民政府在土地或林地确权处理中也是最容易混淆两种争议。四、理顺农村土地（林地）所有权或使用权争议案与土地、林地民事侵权纠纷的关系。土地、林地民事侵权案是指土地、林地权属明确、事实清楚的情况下，一方当事人向法院起诉主张其权利案件。这类案件，当事人可以直接向法院起诉的。当往往这类案件的当事人或其代理人（包括律师）很难区分这类案件是否存在与土地、林地争议案有关。如一方当事人持有合法的土地（林地）所有证或使用证，认为对方当事人侵占自己的土地（林地），有权向法院起诉来保护自己的权利，当法院受理后，召集双方当事人到现场勘查，发现双方当事人对土地林地存在争议，这就变成了土地（林地）所有权、使用权争议案。土地（林地）所有、使用权争议案是人民政府所管辖的案，不属人民法院处理的，人民法院就会驳回原告的起诉或者建议原告撤回起诉。农村土地（林地）的所有权、使用权争议，必须由人民政府处理。且法律程序相当复杂，处理时期间长。其程序是：一、产生土地（林地）纠纷，必须要有一方当事人向人民政府提出书面申请；二、人民政府受理后，在法定期内会召集双方当事人进行调解，如调解不成会作出处理决定；三、如不服裁决，必须向上一级人民政府申请行政复议；四、不服行政复议，就可以向人民法院提起行政诉讼；五、一审法院受理后，在法定期限内会作出行政判决；六、如对一审判决不服，当事人可以向上级法院上诉；七、上级法院在法定期内会作出终审判决。一、二审法院都可作出判决维持或者撤销人民政府的裁决，如果撤销人民政府作出裁决，等于这案件从头开始。如果往返可能要花费一年时间或者几年时间。凡涉及到土地（林地）民事侵权案，当事人或代理人就必须考虑到是否与对方当事人产生了权属争议纠纷，如果是，就直接向政府确权，否则就会走弯路，浪费诉讼资源。第1页&&共1页编辑：张梁&&&&文章出处：湖南省汝城县人民法院&&&&
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林权流转之瓶颈及对策研究
——以浙江省林权流转为例
核心提示：
浙江省经济发展较快、农民人均收入位居全国前列，想要促进林权流转、激活农村林业市场，就要在法制框架内寻找破解瓶颈的方法
浙江&七山一水二分田&，现有林地面积10019.55万亩，活立木蓄积量1.94亿立方米，森林覆盖率60.5％，林业在经济社会发展中具有重要地位。据统计， 2012年全省林业总产值达到3576亿元，农民人均纯收14552元，其中山区林农50%以上的收入来自于林业。
浙江省开展集体林权制度改革以来，着力推进林地流转，形成了林地流转合理、有序，自愿、有偿，依法、规范的新格局，促进了林业规模化、集约化经营，提高了林地的利用率和经济效益。与此同时，也出现了流转容易办证难、工商资本低价圈地等各种问题，对林权交易市场规范、活跃发展造成了阻碍。如何破除林权流转的瓶颈，保障林权市场健康有序发展，是目前浙江省乃至全国林权流转共同面对的难题。本文试图通过对林权流转瓶颈的梳理分析，找出破解之法。
浙江省林权流转情况概述
开展林改以来，截止2012年底，浙江全省通过不同形式共流转林权1586万亩。流转的类型主要有转包（租赁）、互换、股份制等形式。此外，为解决加工原料紧缺现状，有6000多人在江西、福建、安徽、湖南等竹产区通过承包、转让等形式对竹林、荒山进行开发，已建立木竹基地200余万亩。
从流转属性来看，一是流转的山林以集体统管山为主。二是木竹加工业发达，林业生产管理基础较好的县市流转较多，如安吉、庆元县。三是森林景观开发成为流转热点，如安吉县中南百草原景区及在建的大场坪休闲开发项目等。四是大户型流转开发的主体不断涌现，如江山、龙泉市。
从流转形式来看，一是承包经营。对面积小的宜林荒山、采伐迹地、火烧迹地采取农民承包经营的方式，期限以一轮周期为主，承包到期，按比例上交承包款。二是股份合作经营。采取国家、集体、个人以林地、资金、劳力、技术等生产要素参股合作经营。三是租赁经营。采用集体向社会发包租赁，收取合理的山地租金。集体统管山一般采用分年交租金的形式，既可解决集体林地经营管理问题，又可缓解租赁者暂时资金不足的问题。四是拍卖经营。根据林地的立地条件、林种、树种等要素，确定经营年限和标的，按照&公开、公平、公正&的原则，通过评估进行招标、拍卖，以竞价最高者为中标方，进行山地综合开发。五是托管经营。即委托大户管理或组建乡村林场，由营林大户（林场）负责管理山林，农户与营林大户（林场）的收益按比例分成。
从林权流转交易市场建设情况来看，为了进一步优化森林资源配置，盘活森林资源资产，省林业主管部门积极推进林权流转交易市场建设，着力规范流转行为，确保林业生产要素的合理流动和林农合法权益的有力保障。一是健全流转制度。浙江省制定出台了《浙江省林权流转和抵押管理办法》，明确了物权和债权的各自范围以及不同的管理方式，为进一步规范林权流转提供了可操作性的依据。二是搭建流转平台。加快林业要素市场建设，浙江省已有65个县（市、区）建立了林权管理中心，49个县（市、区）挂牌成立了林权交易中心，建立统一、规范、公开的森林资源交易平台，实现信息发布、市场交易、林权登记、森林资源流转、林权抵押贷款、中介服务、法律政策咨询等一站式服务。三是强化流转服务。建立健全森林资源资产评估机构，成立杭州信林资产评估事务所，具备了价值100万元以上森林资源资产的评估条件；举办了森林资源资产评估咨询人员资格培训班，全省107位林业职工取得了资格证书并充实到相应的森林资源资产评估咨询机构（各地林业设计站、所），基本满足了价值在100万元以下流转项目的业务评估需求。
林权流转的瓶颈
《中华人民共和国农村土地承包法》对林地承包经营权在本集体经济组织内部进行互换和转让办理林权证进行了明确规定，因此不存在登记困难。以出租、转包形式对林地进行流转的，因为不改变承包关系，故未对此两种流转形式进行登记作出要求。但对以转让形式进行流转的，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条作出了一定程度的限制：首先要求转让方即第一手承包人具有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；第二是须征得发包方同意；第三受让方需为从事农业生产经营的农户。程序上该受让农户与发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。国家林业局通过规范性文件则从另一个角度明确了违反该条规定不予登记发证。国家林业局《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》中规定：&&没有稳定的非农职业或者没有稳定的收入来源的农户，将通过家庭承包取得的林地承包经营权转让给其他从事农业生产的农户&和&有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的农户，将通过家庭承包方式取得的林地承包经营权采取转让方式转让给非农户&的受让方申请林地承包经营权变更登记的，将不予登记&。这些规定为林权流转设置了重要障碍。具体表现在：第一，从事农业生产的农户以外的单位和个人，特别是工商资本，难以进入林业生产领域，即使愿意进入，因为无法进行林权登记或变更，相应权利缺乏足够的法律保障，难以获得林木采伐许可证、无法进行林权抵押贷款，其参与林业经济的信心和积极性受到极大冲击。第二，林农难以将享有的家庭承包经营权及林木资源盘活，无法使林地林木资源通过多种方式变现，林农的财产性收益难以提高。
如果法律允许土地承包经营权自由转让，就可能使部分农民失去土地，造成农村土地过分集中的局面，增加农村的不稳定因素并引发一系列严重后果。因此中央有关文件在谈到农村土地承包经营权流转问题时指出，土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。
浙江省农村经济虽然仍不平衡，但整体水平居于全国前列，农村劳动力转移量大，二、三产业发达，无论从政府还是农民个人层面，提升其经济收入的愿望都相当强烈。近年来，浙江省省委省政府高度重视林业生产建设，提出建设&森林浙江&的口号，积极响应中央关于&绿水青山就是金山银山&的号召，鼓励和扶持有林业生产能力的工商资本投资林业、助推乡村经济发展。浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅在《关于积极引导农村土地承包经营权流转 促进农业规模经营的意见》中提到：&当前，我省大部分农村劳动力已转移到二、三产业就业，农民收入中来自第一产业的比重较低，农村社会保障水平不断提高，土地流转的基本条件已经具备；农业产业结构调整步伐加快，高效生态农业蓬勃发展，现代农业经营主体对土地流转需求加大。&工商资本凭借资产雄厚、管理专业、经营高效的优势，强力加盟农村股份合作社，以林地林木为基本资源，联合开展生产以及生态资源开发等项目建设，把传统林业生产从第一产业扩大到第二、三产业。随着越来越多的工商资本进入到林业生产中来，林权流转办证难的问题也越发困扰投资者，打击他们的投资热情，挫伤他们进入林业市场的积极性。因此，保证农民不失山失地的立法初衷和加快农村经济发展、引导农民利用土地发财致富的政府愿望之间就形成冲突。这一矛盾随着农村经济社会的发展愈发突出和严重，也是林权流转瓶颈存在的深层原因。
破解林权流转瓶颈的对策
经济发展较快、农民人均收入位居全国前列的浙江省，想要促进林权流转、激活农村林业市场，就需要在法制框架内寻找破解瓶颈的方法。笔者认为，建立经营权流转证制度，有助于打破瓶颈，激活林权流转市场。
建立经营权流转证制度内容概述&&经营权流转证制度是指在进行林地转让时，将林地的所有权、承包权、经营（使用）权分离，实行林地经营（使用）权流转。为使林地经营权的价值得到充分体现，经对林地流出方的土地权属及相关手续的核准和对流入方资信、经营能力、拟经营的项目是否符合有关规定等材料的审核，符合土地流转各项规定要求的，根据流入方的需要，发放农村土地流转经营权证。《林地流转经营权证》实际上是对流转的林地经营（使用）权的确权，工商资本作为林权流入方，可以向相应的林业主管部门申请领取林地经营权流转证，作为债权凭证，进行林地融资、采伐等活动，而林地承包权仍旧掌握在林农手中，承包权利人在《林地流转经营权证》中予以注明。
林地经营权流转证制度确立的依据&&国家政策层面来说，中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，要明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。浙江省省委省政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》也提到:&在不改变林地所有权和用途的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，引导集体林权有序流转。对依法取得的林权，可以依法继承、转让，也可以依法作价入股或者作为合资合作造林、经营林木的出资或合作条件。&国家和浙江省的政策引导方向，都是鼓励林权流转，支持林农合法利用其林地承包经营权。
法律层面来说，根据《物权法》，&土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。&林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。林地承包经营权是在集体林地所有权上设立的权利，即对集体林地享有占有、使用和收益的权利。但相对于林地所有权而言，林地承包经营权是不全面并受一定限制的，主要表现为：一是不具有对林地进行处分的权利；二是在设定期限届满时应将占有、使用的林地返还给所有权人；三是必须根据法律的规定及合同的约定正确行使权利。因此理论界也将承包经营权称为&准物权&。林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性。所有权人对林地的占有、使用和收益的权利由林地承包经营权人行使，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利。同时，林地承包经营权人具有对林地的直接支配性和排他性，可以对抗所有权人的干涉和善意第三人的侵害。这为林地承包经营权的流转和发放《林地流转经营权证》提供了法律基础。
建立林地经营权流转证制度的意义&& 一是促进林地规模流转。特别对于林权流转较活跃的县、市，《林地流转经营权证》的发放，既能有效保障原林权权利人利益，又能保证林地实际经营人获得合法的权属证明，能较大程度促进林地流转，实现林地规范化、规模化发展。
二是提高林地经营水平。发放《林地流转经营权证》成为林权权利人（林地经营参与者）的权利证明后，能有效保障林地实际经营人获得合法权益，消除林地经营权人顾虑，加大林地流转后林地资金的生产投入，提高林地经营水平，同时又防止农民失山失地，实现多方共赢。
三是实现抵押贷款融资。为林业融资担保提供了合法有效的凭证，消除了工商资本的顾虑，提高工商资本进入林业领域的积极性，同时有利于林业、金融等主管部门开展切实有效的监管工作。
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