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俞金尧： 20世纪发展中国家城市化历史反思――以拉丁美洲和印度为中心的分析
　　　导 言
　　城市化水平通常被看成是衡量一个国家或地区的社会经济发展水平的一个重要标志。　　的确，西方发达国家的城市化水平很高。2003年,美国的城市化水平为78%,德国为88%,法国为76%,加拿大为79%,日本为79%,英国的城市化水平更高,达到了90%[1]。相比之下，作为一个发展中国家，我国的城市化水平就较低了。那一年，中国的城市化只有40.53%。近年来，我国的城市化发展很快。2008年底为45.68%[2]。到2009年，我国的城镇人口达到了6.22亿人，城镇化率提高到46.6%，城镇化率接近中等收入国家的平均水平[3]。　　不过，城市化水平也不是衡量一个国家或地区的社会经济发展水平的惟一指标，因为城市化水平仅仅反映了一个国家或地区的总人口当中住居在城市里的人的比率，它并不反映城里人的工作状况和生活质量，从而也难以全面地反映该地方的社会经济发展状况。很明显，一些地方的城市化水平已经达到、甚至超过了西方发达国家的水平，但这些地方的社会经济发展的总体情形并不令人如意，更遑论达到西方的水平，比如在拉丁美洲和加勒比地区，也是在2003年，当地总体的城市化水平已达到77%。有些国家的城市化水平甚至已超过了前述西方发达国家的城市化水平,例如,委内瑞拉这一数字为88%,乌拉圭为93%,阿根廷为89%、智利为87%。[4]此外，拉丁美洲还拥有像墨西哥城、圣保罗这样从人口规模上讲在世界上数一数二的大都市。可见，仅从城市人口的统计数字上看，拉丁美洲的发展水平似乎不在西方发达国家之下。但是，如果仔细地观察拉丁美洲的城市化过程和客观状况，那么，拉美的城市化水平与人们所期待的社会经济发展应达到的水平还是有相当大的差别的。虽然有高水平的城市化,但在过去几个世纪里,拉丁美洲的经济一直依附于西方国家,而且，不少拉丁美洲国家的巨型城市与其他很多发展中国家的大城市一样,背上了“过度城市化”的名声，其中所发生的一些社会问题,已经被我国的一些学者当作需要认真对待的“前车之鉴”。[5]　　所以，城市化的过程和城市所处的真实状态远比城市化的数据来得复杂。我们当前致于发展工业化、推进城市化，并为城市化水平快速上升而欣喜。不过，历史和现实的经验表明，城市化水平的高低恰如GDP一样，只是一个数字而已，它并不反映城市生活的质量。在某些情况下，城市化过快发展与城市自身的承载能力会发生矛盾。在当前我国城市化迅速发展的情况下，我们有必要考虑我们要追求什么样的城市化、走什么样的城市化道路、如何避免出现类似于很多发展中国家曾经或正在发生的城市化过程中所产生的消极现象　　当然，到目前为止，我国还没有“过度城市化”。但是，这并不表明我们的城市化不会发生类似的问题，如果我们要在未来较短的时间内把现在的城市化水平(45.68%)提高到与拉丁美洲地区总体上的城市化相当的水平，即达到77%，那就意味着在不久的将来，我国至少还有四亿多农村人口必须转移到城市里来。这样一来，有些问题很快就变得现实和紧迫起来，在过去的30年里，得益于我国经济快速增长，大量的农村人口顺利地转移到城市。但这样的经济增长速度还能持续多久呢？一旦经济增速放缓，而农村人口仍一如既往地流入城市，那么，过度的城市化现象还能避免吗？我们不能等到那个时候才想起历史的经验和教训。推进中国的城市化必须未雨绸缪，而很多发展中国家的城市化历史将给我们提供有益的启示。
　　一、历史概述
　　城市化主要是指近代工业化以来城市蓬勃发展、城市人口较快增长的过程。　　19世纪，欧美国家的工业化广泛展开，城市化进程明显加快。1800年，第一个工业化国家英国的城市化水平仅为19.4%。一个世纪以后，英国的城市化水平就已提高到67.6%。[6]不过，由于欧美国家的人口在世界总人口中所占的比率不大，在整个19世纪，世界总体的城市化水平提高不快。据估计，1800年前后，世界上大约只有3%左右的人居住在人口规模超过5000(即够得上城市标准)的城市里。[7]到1900年，世界城市化水平大约也就是13%。　　世界城市化的历史到20世纪进入一个新的阶段：这是一个有越来越多的人变成城里人,以及城里人在全部人口中所占的比率越来越大的时代。是一个城市转变的世纪,是全球社会从一个以乡村为主的社会向以城市为主的社会转变的世纪。[8]　　20世纪初的世界城市化水平约为13%。到1950年，这一比率很快提高到29%。随后，世界城市化进程进一步加快，到1975年，世界城市化水平就已达到了39%。世界城市的总人口从1950年的7.3亿，增加到1975年的15.9亿。同期，乡村人口从17.94亿增至24.76亿，换算成百分比说，那个时期，全世界的乡村人口增加了38%，而城市人口则增长了118%。[9]随后，城市人口总量和城市化水平又有新的提高，1990年，世界城市人口为22.63亿，约占总人口的44%。到2003年，世界城市人口达到了30.15亿，占总人口的49%。[10]可见，20世纪的确是世界城市化大发展的一个世纪，无论是城市人口的增长率，还是城市人口绝对数字，都反映出世界的城市化达到了前所未有的规模和水平，而20世纪下半叶的世界城市化速度几乎是爆炸性的。　　世界城市人口在20世纪，特别是该世纪的下半期快速增长的基本原因是发展中国家城市化的大发展。发展中国家的城市人口在世界城市总人口中所占的比率节节攀升，1950年，这个比率才39%；1960年增至45%；1970年，这一比率上升到将近一半，1990年达到了61%。[11]可见，20世纪下半叶世界城市化水平提高的关键在于发展中国家的城市人口快速增长。　　发展中国家的城市化对于20世纪世界城市大发展的贡献主要表现在：　　（一）很高的城市人口增长率　　20世纪初,发展中国家的城市化就出现了较快增长的势头,1900年到1920年间,发展中国家的城市人口年增长率约为1.3-1.4%。从1920年至1930年,增长的幅度达到每年1.9-2.1%。[12]在这一时期,发展中国家城市人口的增长主要发生在拉丁美洲地区,其他发展中国家的城市发展并没有显示出比以前更快的速度。　　但是,从第二次世界大战以后,发展中国家城市人口的增长速度是十分惊人的。从1950年到1985年,发展中国家的城市人口增长了四倍,年增长率高达4.1%,城市化水平也以每年2%的速度上升。这种增长速度不仅史无前例,而且也远远高于欧美国家在社会经济相似的发展时期的城市化速度。在工业革命开始以后,发达国家大约有三、四十年的城市化迅猛发展时期,在1860年至1900年间,发达国家的城市人口年增长率为2.4%,城市化水平则以每年1.3%的速度提高。此外,发达国家的城市化水平从12%上升到32%,大约花了一百年时间,而发展中国家只花了50年时间。[13]把发达国家与发展中国家在20世纪下半叶的城市发展速度进行比较,也可以看出发展中国家较高的城市人口增长速度。以1950年至1975年为例,这一时期,发展中国家的城市人口从2.87亿增加到8.38亿,平均年增长率为4.4%；而发达国家的城市人口从4.44亿增至7.52亿,年均增长率仅为2.2%。即使拿发展中国家自身的城市人口与农村人口的发展进行比较,也可以看到城市人口较快的增长速度。据估计,从1950年至1975年,发展中国家城市人口的年均增长率约为农村人口年均增长率的2.75倍。[14]　　（二）城市人口绝对量膨胀　　1950年,发展中国家的城市人口为2.87亿,到1975年,增至8.38亿。在这四分之一个世纪里,全世界新增的城市人口中,几乎有2/3的人口是在发展中国家里产生的。[15]1995年,发展中国家的城市人口更是达到了17亿以上。[16]　　随着城市人口数量的迅速增长,发展中国家的城市人口在世界城市人口中所占的比重也越来越大。1950年时,发达国家的人口只占世界总人口的33%,但其城市人口却占世界城市总人口的60%强。与此同时,发展中国家尽管占着世界总人口的2/3以上,但其城市人口在世界城市总人口中的比率只占40%左右。1970年是一个转折点,那时,发达国家和发展中国家各自占有了一半的世界城市人口份额。[17]自1970年代早期以后,发展中国家的城市人口在世界城市人口中就开始占据主要的份额,并且这一份额不断地在扩大。1980年,发展中国家的城市人口约占世界城市人口的55%,1990年约占61%,2000年约占69%,呈逐渐扩大之势。[18]　　发展中国家的城市人口之所以在世界城市人口中的比重越来越大是因为,一方面, 发达国家的工业化已基本完成,城市化早已达到很高的水平,人口增长率也已经很低,城市人口的增长空间有限,城市人口已不可能有大量增加。另一方面,发展中国家的城市化水平本来就低,而人口增长却极为迅速。尤其是发展中国家原有的人口基数大,人口增长的幅度稍有提高,便可以使人口的绝对数大大增加,从而有助于扩大发展中国家的城市人口在世界城市总人口中的比重。同时，发展中国家的广大地区在20世纪的60、70年代以后开始了迅速的工业化过程, 由于这些国家人口众多，卷入到城市化进程中的人数也比过去要多得多，从而推动城市化的大发展。　　不过，发展中国家的城市化是不平衡的。　　由于发展中国家数量众多,地域分布极广,它们之间在社会经济发展方面的差别极大。因此,在发展中国家当中,不同的地区和国家之间,以及同一个国家的不同区域之间,城市化水平的差别十分明显。比如在1975年,发展中国家的城市化总体水平已经达到了28%。但在总体的数字下,不同地区的城市化水平相差极大。当时的拉丁美洲城市化水平已高达61%,而亚洲和非洲的城市化水平则只有26%。到1990年代中期,各大洲城市人口在总人口中所占比重差别仍很大，分别为:拉美,74%;亚洲,35%;非洲,34%。[19] 　　同时，各大洲城市人口在世界城市人口中所占的比重也不一样。在20世纪下半叶,非洲的城市人口增长率尽管是最高的,但城市人口在世界城市人口中所占的份额却不大,1950年时,仅占4.5%,到1980年时,也只占7.5%的份额。拉美的城市化水平最高,但其所占的份额也不大,1950年时为9.1%, 1980年也才达到13.1%。亚洲则是绝对的城市人口大洲,1950年时,它的城市人口约为2.26亿,在世界城市人口中所占的比率就已达到31%,到1980年时,这一比率更是上升到40%,它在这一年的城市人口规模已经超过了1950年时的世界城市人口总和。到1990年,亚洲的城市人口近10亿。[20]可见,发展中国家城市人口的绝大多数是在亚洲。　　各大洲内部的城市发展也不平衡。比如在1980年的亚洲,不丹的城市化水平只有4%,尼泊尔和老挝为5%。而非洲的布隆迪,城市人口只占总人口的2%。在世界银行的《世界发展报告》所列的36个低收入国家中,1980年时,只有14个国家的城市化水平达到20%以上,没有一个低收入国家的城市人口占总人口的一半以上。中非共和国的城市化水平在低收入国家中是最高的,达到41%。其次是扎伊尔和索马里,分别为34%和30%。而中国和印度这两个世界上人口最多的国家,城市化水平分别只有13%和22%。[21]　　即使在一国之内，城市化水平也参差不齐。如印度的城市发展很不平衡,西部和南部的城市化水平相对较高,而东部和北部的城市化水平较低。1981年的人口统计显示,马哈拉施特拉邦的城市化水平最高,达到35%,城市化水平最低的邦喜马偕尔邦,竟不到10%。[22]1991年的人口统计显示，尽管印度各地的城市化水平在逐渐提高,但各邦城市化水平的总体格局,与十年前相比基本没有改变。[23]
　　二、城市化的主要特征
　　人口倾向于在大城市集中，城市首位度高，成为发展中国家城市化的主要特征。　　人口向大城市集中，表现为大城市的数量越来越多,而且大城市的规模也越来越大。　　如果以一百万人口规模作为大城市的最低标准,那么,这样的大城市在发展中国家增长得很快,发展中国家的大城市,无论从数量和规模方面看,都超过发达国家。1950年时，世界上人口规模在百万以上的大城市有78个，在这之中，发达国家占了一大半，发展中国家只占31个。但到1970年代早期，发展中国家的大城市的数量已超过了发达国家。1975年，世界上共有183个大城市，发达国家占其中的88个，发展中国家占95个。又过十年，仅发展中国家的大城市数量就达到了276个。[24]印度大城市的发展是20世纪发展中国家大城市发展的一个缩影。1901年时,印度只有一个城市的人口超过100万,这就是加尔各答。1951年时，人口规模超100万的大都市增至5个。1991年,这样的城市猛增至23个。随着人口规模超百万的城市数量的增加,它们在城市总人口中所占的比率也在不断提高。1941年,加尔各答和孟买的人口占全国城市人口的13%,到1981年时,12个人口规模超百万的城市,占全国城市人口的26.91%。1991年,23个最大城市的人口总数达到7200万,占了印度全国城市人口的1/3。[25]更为引人注目的现象是,孟买、加尔各答、德里和马德拉斯这四个城市似乎成为对印度人最有吸引力的城市,23个最大城市7200万人口中，竟有一半以上(即占52%)的人居住在这四大城市。[26] 　　与此同时,人口规模超过800万的巨型城市的数量也在发展中国家快速增长。1950年时,纽约和伦敦是世界上两个仅有的巨型城市,都属于发达国家。1960年,巨型城市3个,增加了东京,也属于发达国家。但到1970年,在10个巨型城市中,不仅有了发展中国家的巨型城市,而且在数量上与发达国家平分秋色,发展中国家的5个巨型城市分别是上海、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、北京、圣保罗。到1980年,世界上的巨型城市达到15个,其中9个在发展中国家。1990年,特大城市达20个,发展中国家占了其中的14个,也就是说,这10年中,新增的巨大城市全都落在发展中国家。[27]巨型城市的成长速度从以下事例可见：墨西哥城在1940年的人口大约180万，占全国人口的8%左右。1950年，它的人口增至310万。随后，城市人口不断增长，至1980年，墨西哥大都市区的人口为1393.7万，几乎占墨西哥人口规模在10万以上的大城市总人口的一半。1990年，它占全国城市总人口的25%。2005年，仍占全国城市人口的24%。[28]巴西的圣保罗,1900年时,它的人口才20.5万,而到1995年,竟达1650万之众。尼日利亚的拉各斯, 1931年时的人口只有12.6万,但到1995年时,人口规模也达到了千万之巨。[29]一些发展中国家的城市人口简直如魔术般地增加。　　此外，在有可能发展为巨型城市的较大规模的城市中，属于发展中国家的数量也在扩大。1950年，发展中国家在世界最大的30个城市中占了1/3，为10个。到1990年时，增为20个，占2/3。联合国估计，到2015年时，世界上最大的30个城市中，发展中国家至少应占其中的25个。[30]根据现有的基础及未来的发展趋势，随着发展中国家越来越多的人口从农村涌入城市，大城市和巨大城市的规模和数量将不断扩大，它们的增长速度仍将是极为惊人的。　　在大城市人口大量增长的同时，个别城市的人口在一国的城市总人口中占很高的比率，形成首位城市。在越南,胡志明市和河内的居民占全国城市居民的1/3到1/2,这使越南成为世界上城市人口比率最低而城市人口最为集中的国家之一。[31]根据联合国在1990年提供的数据,很多发展中国家的城市首位度相当大,比如孟加拉的达卡,占35%,土耳其的伊斯坦布尔为19.4%,印度尼西亚的雅加达为16.4%,巴基斯坦的卡拉奇为19.6%,菲律宾的马尼拉为31.9%,韩国的汉城为35.7%,伊朗的德黑兰为21.%。拉丁美洲一些国家的城市首位度明显高于其他地区，阿根廷的布宜诺斯艾利斯为41.3%,秘鲁的利马为41.3%,墨西哥的墨西哥城为31.4%。在非洲，埃及开罗为37%,尼日利亚的拉各斯为20.2%。发达国家也有首位度较大的首位城市,如法国的巴黎和日本的东京,前者在1990年的首位度为20.4%,后者为19.1%,但美国的纽约只占8.7%。[32]与发达国家相比,发展中国家的首位城市不仅数量更多,首位度也更大一些。　　首位城市不仅仅表现为人口过于集中，它同时也表现在经济、政治和文化等很多方面对其他所有城市处于支配的地位。比如曼谷，从1950年代中期到1990年代中期,泰国的经济每年都以8%左右的速度增长。按常理,经济这样高速增长,应当有力地推动泰国全国的城市化进程,但实际的情形却不是这样,泰国人绝大部分仍生活在农村。而尤为引人注目的现象是首都曼谷的惊人发展。曼谷几乎集中了泰国60%的城市人口,绝大部分的投资也集中在曼谷大都市区,这里创造了全国3/4以上的工业总产值,曼谷人的收入也比较高,经济和社会服务方面的机会也更多,它就很自然地成了吸引移民的中心。结果,曼谷的城市规模比泰国的其他城市大很多倍。[33]1980年,马尼拉人口占菲律宾全国城市人口的32.9%,马尼拉的城市人口比其他四个最大的菲律宾城市,即宿务、达沃、三宝颜和巴科洛德的人口之和,几乎还要多四倍。全国2/3的制造业企业,大部分教育和政府机构设在马尼拉。[34]印度独立后的城市发展也沿袭了殖民时期业已形成的趋势，经济活动进一步向主要城市集中，孟买、加尔各答、德里和马德拉斯这四个城市及其附近地区成了印度的工业、商业、银行、投资、政治、行政管理、教育和社会服务的中心。孟买、加尔各答和马德拉斯是印度重要的港口，从这些地方进出口的货物量占印度全部外贸量的2/3。它们也是银行和保险业的中心，印度储备银行、商业银行和其他金融机构都在孟买设立了总部，而在加尔各答、德里和马德拉斯都设立了地区分支机构。在1980年代，仅这四大城市的税收就占了全国税收的70%以上。[35] 　　在拉美地区，一个国家的工业活动集中于主要城市已成为广泛存在的事实。1970年，巴西新兴的电子和汽车工业中75%、塑料和橡胶工业中70%的就业岗位产生于圣保罗州。圣保罗州的人口在1970年时占全国人口的1/5,但它的工业产量已超过全国工业产量的一半。该州的核心圣保罗大都市区几乎占有全国工业生产能力的40%。全国有2/3的工业就业量和3/4的工业附加值是由东南地区创造的。其中,圣保罗州的就业比率占了全国工业就业量的48%,创造56%的全国工业附加值。圣保罗大都市区在这两个方面所占的份额分别达到了32%和39%。到1980年时,巴西全国的工业生产附加值中,由圣保罗州创造的比率进一步提高,高达60%,[36]墨西哥城是墨西哥全国的财富积累的主要中心，拥有全国最重要的生产和消费功能，也是全国最主要的政治、文化和教育中心。20世纪60年代早期的墨西哥，所有新建的进口替代工业，有56%的工业建在墨西哥城。[37]1970年时，墨西哥城雇佣了全国43%的加工业劳动者，全国服务业企业中的33%，商业活动的50%，批发业活动的82%，工业原材料贸易的90%，汽车拥有量的52%，电话保有量的54%，职业和高中教育机构的45%，师范学校的46%，都集中于墨西哥城。[38]20世纪70年代末，这个占地面积2400平方公里(相当于全国1.2%的面积)的城市，拥有全国总人口的20%以上的比率，在这里工作的人占全国工业劳动人口的43%，商业从业人员的42%，吸收了占全国43%的工业投资和51%的商业投资，创造了工业产值的43%。 [39]大体上,在巴西和墨西哥这两个工业最发达的拉美国家，工业生产和就业方面各有一半以上的比率落在圣保罗和墨西哥城大都市区。而在工业不太发达的国家，工业在主要城市的集中度甚至更大。在阿根廷，有2/3的工业就业岗位产生于布宜诺艾利斯。在20世纪70年代的委内瑞拉，巴伦西亚-加拉加斯-瓜泰尔这个区域内，集中了全国75%的制造业从业人员。[40]智利的工业集中在圣地亚哥，1928年，圣地亚哥的工业从业人员占智利就业总量的43%。从1929年到1957年，智利的工业发展很快，但工业的集中度也更大。到1957年，圣地亚哥集中了全国工业就业量的57.1%。从1957年到1967年，智利采取了工业非集中化措施，结果还是改变不了工业在空间上高度集中的局面。1967年，圣地亚哥的工业从业人员仍占全国工业就业量的57%。[41]智利的经济在圣地亚哥的集中程度如此之高，以致有“圣地亚哥就是智利”的说法。　　尽管工业和其他经济活动集中于大城市，但是，大城市仍不能提供足够的就业岗位，快速的城市化进程中产生了很多的城市问题。
　　三、城市化的主要问题
　　发展中国家的城市化存在不少问题，如贫困、交通拥挤、卫生条件差、环境污染严重，等等。不过，发展中国家大城市里的主要问题在于城市不能提供足够的就业岗位，使很多人处在失业和半失业状态；这又引起严重的贫困问题、非正规的经济部门扩张、城市化呈“过度”发展的状态。　　工业化是城市化的主要推动力，城市工业的发展增加了对劳动力的需求。但是，城市工业在不同的发展阶段对劳动力的需求量和劳动力的条件要求是不同的。城市工业从劳动密集型为主的生产转向以资本和技术密集型为特征的生产，限制了城市对劳动力的吸纳能力。　　独立后的拉丁美洲国家在经济上首先采取“出口导向”的政策，以出口原材料换取欧美国家的工业品。后来，经济政策从出口导向转为“进口替代”，在本国发展制造业，自主生产工业品以替代进口工业品。这样，拉丁美洲开始了工业化的进程。大体上,在1950年代以前,进口替代工业主要是劳动密集型的工业，在这个阶段,工业吸纳劳动力的数量还是比较大的。到60年代,随着消费品工业基本达到自给,拉美国家开始转向中间产品和资本货的进口替代过程。这时,拉美国家所建立的企业多是一些资本和技术密集型的企业，比如交通、能源、石化,以及生产冰箱、电视等耐用消费品的工业。相比于传统的劳动力密集型的企业, 资本和技术密集型的企业不可能大幅度地吸收劳动力,对解决劳动力剩余问题所起的作用有限。　　智利的情况很能说明问题,从1976年到1980年，智利的经济以每年7%以上的速度增长,但工业对智利经济发展的重要性在不断下降。1974年,工业部门创造的价值占GDP的29.5%，到1980年,这一比率下降到21.5%。13个进口替代工业部门的生产全部出现下降，而这导致就业水平的下降,在1973年至1980年间,这13个行业的就业水平至少下降了38.8%。制造业领域的就业问题甚至在增长最快的工业部门中也显现出来了，在1973年到1980年间,煤炭、石油、有色金属、酿酒、建材、家俱、钢铁和造纸等行业是增长最快的工业部门,它们的总产量在此期间增长了81.7%,但实际的就业率却下降了16%。这样,在1973年到1980年间,智利工业结构的转变,使得资本密集型的工业部门取代了劳动密集型的工业在工业结构中占了重要地位，而这种转变则意味着城市工业经济在吸纳劳动力方面的能力的下降。[42]　　就业增长缓慢的现象在拉美很多国家都发生了，在1963年至1969年,巴西制造业年均增长6.5%,而它的制造业年均就业增长率只有1.1%。哥伦比亚的这两个数字,分别为5.9%和2.8%；哥斯达黎加为8.9%和2.8%；厄瓜多尔为11.4%和6.0%；巴拿马为12.9%和7.4%。从中可以看出,在一些拉美国家，制造业的发展与就业的增长不成比例。更有甚者,多米尼加在此期间在制造业出现年均1.7%的增长的同时,制造业的年均就业增长率则为-3.3%。[43]有人做过总体估计，从年，拉美制造业领域的就业增长率只有该部门产量增长的40%。[44]　　在亚洲，印度又可成为这方面的典型。从1961年到1976年，印度用于现代工业的投资增加了139%，工业产量增加了161%，但就业只增长71%。结果，每单位总产量的就业实际上下降了34%，每单位资本的就业下降了28%。从1971年到1978年，劳动力增加了3500万，但非农部门只吸收了其中的900万，其余的由正规经济部门和非正规经济部门各吸收一半。印度只有10-11%的劳动力增量能被正规部门吸收，其余的劳动力不是留在农村，就是进入城市经济的非正规部门寻找活干，或者是处于失业状态。由于正规部门的就业增长远远赶不上生产的增长，当正规的工业以每年5%的速度增长时，有据可查的就业增长率每年只有2.5%。[45]在1980年代的上半期，在印度城市地区的制造业就业增长率每年只有0.2%，而城市人口的年增长率达到3.6%。[46]城市工业的就业率增速远赶不上城市人口的增长速度。　　大城市不能提供足够的就业岗位，其他城市问题随之出现。　　失业现象十分严重。　　仅以下数字足以说明城市严重的失业问题：1950年，拉丁美洲的就业不足人口占全部经济自立人口的46.1%，1970年时，这一比率为43.8%，1980年时仍高达42%。[47]国际劳工署曾估计,除了当时的中国和其他实行计划经济的国家以外，1975年亚洲城市的公开失业率为6.9%，非洲为10.8%，拉丁美洲为6.5%。[48] 　　贫困现象突出。　　在拉美,1970年时,已有37%的贫困人口生活在城市里, 63%的贫困人口居住在农村。贫困的城市化主要发生在1980年代。到1994年,这一比率完全颠倒，城市的贫困人口竟占该地区全部贫困人口的65%，也就是说，几乎有2/3的贫困人口集中在城市里。[49]在年度和年度之间的印度，农村地区的贫困人口减少了6800万,而城市中的贫困人口却增加了2300万。年度,农村地区贫困人口的百分比从56.4,大幅下降到年的39.3。而城市在同一时期的贫困人口比率的下降幅度就小得多,只是从49.2降至40.1。也就是说,在年,城市中贫困人口的比率竟高于农村地区。到年度,城市贫困人口仍有7630万之众,占城市人口的32.4%,农村贫困人口为24400万,占农村总人口的37.2%。[50] 印度的大城市也是乞丐聚集之地，1955年时,德里的乞丐约有3000人,1959年时,乞丐人数达到六千多人。其他大城市的乞丐情况与德里相似。除了小部分乞丐是本地人以外,大部分乞丐来自外地。到1990年,大城市中的乞丐问题仍与以前一样。[51] 　　贫困在人们的居住条件方面得到充分的反映。据1990年代初的估计,在发展中国家,约有一半以上的城市居民在贫民窟中生活,其中有些人是在非法侵占的土地上栖身的。[52]一般认为,亚洲城市的居住条件最差。1961年,马尼拉有32万人居住在私搭乱建的生活区,这一数字占全市人口的23%。在雅加达,这样的人口有75万,占全市人口的25%。1990年代初,菲律城市人口约有1/3的人居住在贫民窟。[53] 1991年,印度的棚户区人口估计有4680万,占全部城市人口的21%。大城市中的棚户区人口比率更高,在23个人口规模在百万以上城市中,住棚户区的人占这些城市总人口的27%。而在印度全国的棚户区人口中,这些城市的棚户区人口占了41.3%的份额。看来是城市越大,贫困人口越多。[54]在孟买、加尔各答、德里和马德拉斯,大约有1/4到1/3的人生活在最起码的生存标准都达不到的环境里。[55]　　拉丁美洲城市的居住条件不比亚洲好多少。拉美城市人口中有越来越多的人在非法占地建成的棚户区中生活。秘鲁利马的人口增长就与棚户区(barriadas)的扩张联系在一起。利马的棚户区是位于城市边缘居住条件不达标的居民区,缺乏最起码的生活设施。1940年时,利马棚户区中生活的人口有10万,到1970年时,增加到了100万。[56]棚户区是缺乏任何为生活所必需的基础设施、居住环境恶劣的代名词。　　非正规经济部门扩张。　　在严重的失业和半失业形势下，大量流入城市的人口只好在“非正规经济部门”谋生。　　所谓非正规部门是相对于正规部门而言的。正规部门是在人力和物力资本上需要很高投资的经济部门,这些投资既包括基础设施、工厂、办公楼、住房等“硬件”,也包括为进行正常的经济活动所需的知识和技能等“软件”方面的投入,比如有关生产和贸易的律法、经济活动的组织、公共部门的管理、市场营销等等。正规部门的从业人员在一定程度上受到工会或政府部门的保护,劳动者的工资水平较高,劳动条件较好。正规的经济部门以外的经济活动就是非正规部门了,它所包括的范围十分广泛,城市中的小商小贩、家政服务、街头娱乐、小作坊式的制造和修理、交通和安全服务、正规的银行系统之外的借贷、非法的土地买卖、非法的教育和医疗服务,甚至在街头擦皮鞋、赌博、掏垃圾等活动,都被算在非正规部门内。对非正规部门下一个定义十分困难。[57]但是,非正规部门的特点则是十分明显的,表现为:个体企业和小规模的经济单位为主,劳动密集,从业人员的知识和技能不需要通过正规的教育和培训渠道就能获得,从业容易,但从业者的工作不稳定,往往是临时性的工作,劳动条件差,工作过程缺乏规范和标准,收入不足或缺乏保障,等等。　　1990年有关城市非正规部门的就业率[58] 　　城市(所在国家)&&&&&&&&&&&&& 非正规部门就业率 　　巴马科(马里)&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 83.4　　拉各斯(尼日利亚)&&&&&&&&&&&&&&&&&& 69.0　　印度的城市&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 65.0　　利马(秘鲁)&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 48.0　　拉巴斯(玻利维亚)&&&&&&&&&&&&&&&& 57.1　　波哥大(哥伦比亚)&&&&&&&&&&&&&&& 50.0　　圣地亚哥(智利)&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 22.0 　　几乎在所有的发展中国家,非正规部门在城市劳动力市场中占有很大的份额。根据不同的估计,发展中国家的城市中,非正规部门的规模大约占城市经济的40-70%。[59]到1990年代中期,在发展中国家的城市里,仍有高达40%的就业人员在非正规部门工作,总数达到2.3亿。如果把中国和拉美的小企业中工作的人算在一起,则在非正规部门的从业人员占更高的比率。[60]　　由于发展中国家的城市人口在短期内迅速扩大和大量的人口在少数城市过于集中,而城市经济又不能很快地充分吸纳劳动力进入就业岗位,导致相当一部分城市人口处于失业或就业不充分状态。在这种状态下的巨大城市给人以一种人口规模过于膨胀的感觉,学者们便将这种现象称为“城市膨胀”(urban-inflation ),“假城市化”(pseudo- urbanization),更常见的说法是“过度的城市化” (over-urbanization )。也就是说,这是一种没有劳动力吸收的城市化。　　面对着城市化进程中出现的问题，很多发展中国家想方设法去克服它们。　　在拉丁美洲，一些国家采取了工业“非集中化”的策略。为了防止工业活动和人口在大城市的进一步扩大,避免工业集中化给国家和地区发展所带来的各种问题,自1950年代以来,工业的非集中化就成了很多拉美国家的一个发展策略。工业非集中化的政策的确使工业在大城市以外的地方得到了一定的发展,但效果并不理想,尤其是在远离大都市区的工业非集中化政策并不能真正起到疏散工业的作用。只是在离大城市不远的地方建立新的工业中心的措施取得了显著的成效。[61]不过，对于后一种现象,也有学认为,不能把它看成是工业非集中化的一种成功的形式,而最好是把它看成是工业集中化进一步加强的过程,是工业核心区从原来首位城市向外围地区的扩张。[62] 　　面对着高度不平衡的城市化模式和城市人口快速增长，尤其是城市人口在一些大城市过度集中的状况，印度政府在过去的几十年里也制订了许多政策，力图改变上述局面。印度在发展社会经济方面采取了计划经济的方式，从“一五计划”(年)到“八五计划”(年)，印度政府对印度城市发展过程中存在的一些问题的认识不断提高,从重视城市本身的规划,到注意城乡的协调发展；从以抑制大城市的过度发展为重点,到倾向于推动中小城市的发展；从分散工业,到建设新城,等等,凡是能使城市化和社会经济健康发展的思路和策略陆续出台。这些政策也取得了一定的成效，比如以工业集中度来说,印度四大工业邦(马哈拉施特拉邦、西孟加拉邦、古吉拉特邦和泰米尔纳特邦)的工业集中度有所降低,它们在全国的工业附加值中所占的份额从1961年的67%下降到1976年的55%。[63]但是，城市中的主要问题并未得到根本解决，正如人们已经指出的那样，“无论是城市化政策,还是城市政策,就政策的落实而言,充其量只能说是取得了一定的成功”。[64]　　事实的确如此，因为印度的大城市仍一如既往地膨胀。从年,加尔各答的人口增长了30%,也就是说,这10年间,这个本已问题重重的城市又给自己添上了一个人口超过二百万的“城市”。同一时期的孟买,也新添人口220多万。[65]贫民窟和非法占地定居成为印度城市,尤其是大城市中一个十分引人注目的现象，这在前文已有述及。新城建设总体上也没有改变大城市过度扩张、城市不平衡发展的趋势。
　　四、成因分析
　　尽管每个国家的城市化道路不尽相同，产生城市化的特点和城市问题的原因也有所差别，但是，发展中国家作为同一类型的国家，的确有一些具有普遍性的因素，正是这些因素普遍地影响到发展中国家的城市化进程、特点及城市问题，我们这里要分析的就是这些因素。　　首先，殖民主义的遗产对发展中国家的城市化产生长远的影响。　　发展中国家在历史上都受到西方殖民势力的影响，而大多数国家更是西方国家的殖民地，长期的殖民统治使这些国家形成了为殖民统治服务的城市体系。　　在16世纪期间,西班牙殖民者先后在安的列斯群岛的众多岛屿和今墨西哥、中美洲、南美洲(巴西除外)建立了上百座市镇,1630年,这样的市镇达331座,[66]近代拉丁美洲的城市格局初步形成。西属美洲殖民地城市的主要功能在于统治周围的领地和维持同宗主国的联系。根据学者的研究,拉美殖民地时期的城市可分为四类:[67]一是政治统治中心,西属各总督辖区的首府均属此类,包括墨西哥城、波哥大、利马、布宜诺斯艾利斯。此外,还包括葡属巴西首府萨尔瓦多及后来的里约热内卢。二是商业贸易城市,这些城市主要服务于与宗主国的贸易关系,农产品和矿产品通过港口城市大量地运往宗主国。所以,在拉美殖民地的城市体系中,港口城市的地位十分突出。三是在农业地区建立的行政管理和经济中心。四是矿业城市。殖民者在拉美开采矿山,进行殖民掠夺,一批内陆矿业城市陆续形成,玻利维亚的波托西、墨西哥的瓜纳华托、帕楚卡,新格拉纳达的梅里达等,都是在矿区建立的城市。[68]　　在印度，以前的城市主要是内向型的行政和宗教中心，以及为当地的区域市场服务的中心。在殖民统治时期，印度的主要城市都成了资本主义世界体系中的重要环节，这些城市一般都是新兴的港口和商贸城市，是随着殖民势力的扩大和殖民主义影响的加深而建立、发展起来的、外向型的城市。印度有四大城市，即孟买、加尔各答、马德拉斯和德里，这些城市的兴起和发展都与殖民主义有关，有的甚至完全是在殖民主义势力的推动下建立和成长起来的，它们是印度近代城市发展的缩影。　　事实上，只要在建立过殖民统治的地方，都形成了与殖民统治相适应的城市或城市体系。从对独立后的发展中国家城市化的特征和问题产生因果关系这一角度来看，殖民统治的影响主要表现为：第一、殖民统治所造成的城市体系是殖民者试图有效控制殖民地的人口和资源,进行殖民统治的反映,是为殖民统治服务的。这些城市是殖民者实行统治的据点,发挥着掠夺殖民地资源、服务于殖民统治的宗教、行政、和军事方面的功能。殖民统治造成的影响在以后逐渐显示出来，一些矿区城市在资源被掠夺后逐渐衰落；城市成为对周围的农村地区进行有效控制的据点，不仅不能为农村地区的居民提供服务, 而且使城乡关系割裂，不能互相促进；殖民统治期间对农村的控制使农村中积聚起很多社会问题，等到殖民控制一放松，农民大量进城，城市人口就急剧增长。印度独立以后的难民潮与殖民主义有关，首都德里的人口在1948年到1950年间开始膨胀，那时，大约有50万难民涌入德里。[69]政府建立了数十个难民营来安置这些难民。印度独立时发生分裂，也导致数以百万计的印度教徒从当时的西部和东巴基斯坦涌入孟买和加尔各答，当局也建立了大量的难民营，难民们最终在这些大城市附近定居下来，他们所居住的地区后来就成了大都市区的组成部分。第二、城市发展不平衡，一些地区，特别是方便殖民贸易的沿海地区，工商业城市发展很快。而在内陆地区，城市不能得到很好的培育和发展，即使是一些处在内陆的矿业城市一度得到快速发展，但由于殖民者矿山资源的掠夺性开采，这些城市也会很快衰败。所以，殖民地城市体系往往是一种掠夺性的、地区发展不平衡的城市布局。　　发展中国家在独立以后所继承的正是这样一种服务于西方国家而不能够带动本国农村地区和落后地区经济发展的城市体系。发展中国家的城市化在这种城市体系的基础上发展起来，不能不受到殖民地城市体系发展“惯性”的影响。　　其次，资本主义的世界经济体系使发展中国家所继承的殖民地城市格局得到强化。　　殖民地获得政治上的独立以后，大多数国家在经济上仍与以前的宗主国和其他西方国家保持着密切的联系。但是，在资本主义国家主导的世界经济体系内，发展中国家实际上处在依附和边缘的地位，一方面，这些国家由于工业基础薄弱，必须继续依赖欧美国家提供工业品；另一方面，为了换取工业品，这些国家又不得不继续成为西方国家的原材料和农产品的输出地。例如，在19世纪中叶前后，欧洲各国蓬勃发展的工业革命的确为拉美城市的发展提供了机会，欧洲对产于拉美的农产品和工业原材料的需求在不断增长,同时，拉美也形成了对欧洲工业产品的市场需求，这就大大地推动了双方的贸易往来。在这一过程中，从殖民时代继承下来的沿海城市继续发挥着重要的作用，并且得到新的发展。这样，与外部世界的交往,使这些独立国家的城市更多地具有外向型发展的特点,这些城市与欧、美的经济联系,多于它们之间相互的交往和联系，拉美地区的城市相互间难以形成一个有机的整体。[70]　　发展中国家在资本主义世界经济体系内所处的地位，客观上强化了它们所拥有的、但在殖民地时期就已经形成的城市格局。要改变这样一个局势，不是一件容易的事情。况且，在充分意识到城市问题的严重性并力图去解决这些问题之前，发展中国家的经济政策其实是偏向于大城市的。　　第三、投资和经济活动过于集中，大城市获得了超常发展的机会，成为农村人口迁往城市的“拉力”。　　政府在投资方面一度有大城市偏向，通过工业政策和投资导向，政府曾经对大城市的发展起到十分重要的推动作用。投资和经济活动过于集中于大城市的情况，前已谈及，这里不再复述。由于经济活动在大城市集中，使大城市对劳动力的需求大大增加，从而吸引移民前来寻找生存和发展机会，形成人口迁徙的“拉力”，这是人口在大城市过于集中的直接原因之一。　　拉美国家城市人口的快速增长主要是移民造成。从1950年至1970年,流入城市的农民占拉美城市人口增长率的25-50%。巴西的圣保罗有40%的人口来自农村。秘鲁首都利马的460万人口中有近200万是农村来的移民。[71]在70年代,大圣保罗地区每年大约新增50万人,其中约有60%的人是移民。[72]在墨西哥，移民也是城市人口增长的一个重要因素，从1950年到1970年，大约有450万人从农村进城。1970年，在10万及10万以上的人口规模的大城市中，有31.3%的居民为移民。[73]在哥伦比亚,1951年时,40岁以下的农村人口中,有1/3以上的人到1964年时已迁到了城市。移民在亚洲国家的城市化进程中也起到了重要的作用。移民对印度城市人口的增长起到了重要的作用，这是一个公认的事实。有一种估计认为，在1970年代，在印度城市人口增长的绝对量中，有半数归于移民。另一种意见认为，在1961年至1971年，印度城市人口增加的绝对量约为2900万，其中有2400万人是来自农村的移民。到1980年代晚期，每年向城市迁徒的农村人口仍有三百万左右。[74]如果从年，以每10年为一时间段来看大孟买市的人口增长情况，人们发现，移民是孟买人口增长的最主要因素，在1951年到1961年，移民的重要性虽然相对下降，但对孟买人口增长的贡献率仍高达65%左右。[75]德里的人口增长过程就是移民不断涌入的过程。在过去的几十年里,德里的人口一直在膨胀，1971年，它的人口约为四百万，到1981年，增至六百万。而从1981年到1991年的10年间,德里新增的人口就达300多万。1991年，德里的人口接近千万，其中，约有1/3的德里人出生地不在德里，而且德里人口中，男性居多。[76]这说明，德里人口有相当一部分是外来的移民。　　其实,移民对城市人口增长所起的作用远不止这些。在城市自然增长的人口中,也包括着移民的贡献,因为来自农村的青壮年移民在城市定居下来后,就开始生儿育女,从而成为城市人口自然增长的一部分。城市人口中移民的比率越高,他们对城市人口自然增长的贡献也就越大。在拉美,新增的城市人口主要是中青年,这些人到城市后依旧保持着农村高生育率的习惯,他们成了城市人口自然增长的重要力量。有一份对秘鲁的利马大都市区的研究表明,年龄在15至49岁新成家的女子中,大约有64%的人是入迁的移民。因此,移民构成城市人口自然增长率的重要基础。[77]　　第四、“三农”问题得不到妥善解决，成为农民被迫流入城市的“推力”。　　发展中国家在城市化过程中出现的问题，总是因为“三农”问题没有很好得到解决。　　重工轻农似乎成为发展中国家经济发展过程中的通病。　　在过去的几十年里,印度政府虽然为发展农村经济做过细致的规划和大量的工作。但是, 在处理农业与工业的关系方面，印度政府似乎犯了一个严重的错误,为了追求工业化而忽视、甚至牺牲了农业的发展。这在尼赫鲁当政时期表现得特别明显，农业就成了为工业化作贡献、做牺牲的经济部门。在“二五计划”期间,政府对农业和灌溉的总投入从“一五”时期的34.6%,下降到17.5%。[78]优先发展工业,尤其是优先发展重工业和基础工业的政策倾向,反映在粮食问题上的态度就是增加粮食供应,以保证日益增长的工业劳动队伍和不断增长着的人口的生活需要。与此同时,粮食的价格必须尽量压低。由于农业处在屈从于工业的地位,印度的农业就难以得到发展。在年度和年度,印度的粮食生产处在停滞状态。随后的两年里,粮食生产还出现了下降。到1960年代中期以后，农业形势有所好转,粮食产量有所增加。但是,农业和农民问题并没有真正得到解决。1960年代晚期到1970年代初期,一些人认为，粮价不断提高会影响到工业化的进程。于是,政府开始垄断粮食贸易,粮食只能卖给粮食市场上的惟一买家:印度粮食公司,粮食价格当然也是由政府说了算,农民自己是不能作主的。这样一来,印度在对待工业化与农业、农民的关系上,再次显示出了对后者的压迫态度。以牺牲农业、农村的发展和农民的生活水平的提高为代价的,从长远看,不利于工业和城市的发展,因为农业得不到持久、稳定的发展,就不可能长期为工业提供必要粮食和资金的剩余。而农村经济得不到发展,农民的生活水平得不到提高,就会把农民推到进入城市的移民流中去。　　一些拉美国家也是采取了重视工业和城市发展、轻视农业和农村发展的政策, 结果造成农业生产衰退,农民的处境更加艰难。从20世纪30年代至80年代,拉美国家实行了进口替代的发展战略,对工业化的作用估计过高,而忽视了农业的发展，大量的投资偏向于工业和城市地区,农业和农村地区由于缺乏必要的资金投入,发展后劲不足。在1950年代,拉美地区的年均农业投资仅占政府预算支出的5%,到60年代,这一比重进一步下降。在巴西,年,对农业的投资仅占总投资的2.4%,1974年,对农业的投资仅占联邦预算总支出的1.5%。在墨西哥,从1940年到1957年,政府用于农牧业发展的投资占政府投资总额的25%,但到年,这一比率下降为年均11.2%,其中,1970年仅为9%。政府用于农村发展的支出占联邦公共开支的比重,1980年时尚有8.1%,到1986年时,下降为3.5%。而委内瑞拉在1976年至1980年的国家计划中,农业在全部固定资本投资中的比重不足4%。[79]　　重工轻农致使:一、农业生产衰退,粮食产量不足。从1939年至1975年,拉丁美洲的制造业以年均6.4%的比率增长,而农业的增长率仅为年均2.5%。农业的增长水平甚至跟不上人口增长的水平,从1960年代中期到1970年代中期,拉美竟有14个国家的农业增长率低于人口增长率,以致粮食都不能自给。[80]从1970年代起,一些拉美国家开始重视发展农业,但对农业的长期忽视,改善农业生产状况的措施一时难以奏效,加上1980年代经济危机的影响,农业发展滞后及由此而产生的一系列后果,没能及时消除。二、农业从业人员在全国劳动者中所占的比重持续下降，而农村劳动力的数量却在增加。1930年时, 农业劳动力在全部劳动力中所占比率达到74.4%；1950年时下降到53.2%；1960年时不足一半，为47.4%；1970年为39.7%；到1980年只有28.9%了。[81]按理来说，农业从业人员在全国劳动者中所占的比重持续下降是体现经济结构转型的一个良好指标，但在拉美的情景下,事情还有另一个方面，由于人口的增长,农业劳动者的绝对数量却在增加。1930年时,从事农业生产的人口为2100万,1980年时,这一数字增至3900万。乡村人口总量的持续增长,意味着人口对土地的压力进一步加大。同时,也意味着会有更多的农村人口加入到迁往城市的潮流。[82]三、农民更加贫困。虽然贫困人口多数生活在城市里，但农村人口中的多数却生活在贫困之中。1980年, 拉美农村的贫困家庭约占56%。90年代初,玻利维亚农村人口中,生活在贫困线以下的人口高达97%,秘鲁为75%,巴西为73%。在拉美和加勒比地区,处在贫困状态的农民超过7000万。 [83]在农村较普遍贫困的情况下，即便在农村地区人口压力不再进一步加大，也足以推动农村人口流向城市。　　“三农”问题还突出地表现在土地占有的不平等。农村中存在大量无地、少地的农民，他们在农村中难以生存下去，成为向城市迁徙的主要群体。　　到20世纪中叶,拉美许多国家的土地占有已极不平等。1950年的阿根廷,占农庄总数2%的大地产,占有土地总面积的60%,而占农庄总数42%的小农户仅占全部土地的1%。在巴西,1.6%的大地产占有50%以上的土地,22%的小农户仅占0.5%的土地。1952年,洪都拉斯1.8%的大地产,占46%的土地。尼加拉瓜5%的大地产占57%的土地。1955年,哥斯达黎加占农庄总数1.3%的大地产,占有全部土地的42.5%,占农庄总数38%的小农户,却占全部土地的2.1%。智利拥有1000公顷以上的大地产3250家,占地75%,而37%的小农仅占地0.3%。1956年,委内瑞拉占农庄总数2.5%的大地产,占土地总面积的82%。1958年,哥伦比亚0.9%的大地产,占40%的土地。1961年,秘鲁沿海地区2%的大地产,占有75%的土地,山区的大地产则占了92%的土地。可见在当时,拉美很多国家的土地已高度集中。据统计,在土改之前,无地的农民在厄瓜多尔占58%,在智利占74.4%,委内瑞拉占72%,哥伦比亚占79%,秘鲁占86%,巴拉圭占93%。[84]　　政府当然认识到土地占有不平等造成的社会问题，力图通过土地改革来改变土地占有不平等的现象。20世纪60年代以后, 智利、厄瓜多尔和秘鲁等许多拉美国家开始进行土地改革,但成效不大，比如, 进行改革的土地所占比率不大,从土地改革中受益的人不多。到70年代初,拉美征用的土地仅占应征用土地的15%,土改的受益者也只达到应受益人数的22%。[85]与此同时,拉丁美洲地区的农村人口仍在不断增长。在整个1970年代,农村人口的自然增长率持续上升，在不少地区,人口的自然增长率达到3%以上。人口的不断增长对土地造成压力,使农民进一步分化。在拉美,面积在20公顷以下的农场,其平均规模从1960年的4.9公顷,减至1970年的4.7公顷。在巴西,从1940年到1970年间,面积不到一公顷的农场的数量增加了10倍,面积在1-10公顷的农场的数量增加了四倍。[86] 　　印度也出现了土地占有不平等现象和经历土地制度改革的过程。　　印度的土地占有长期以来就不平等。印度独立之初,人均拥有耕地只有0.92英亩,60%以上的农户属于无地或少地的阶层。与此同时,拥有10英亩以上的土地的农户,只占全部农户的13%,却占有全国64%的耕地。在这之中,5%的农户占有的土地都在20英亩以上,他们所占的土地占全国耕地的41%。[87]到1960年代,这种状况仍未得到根本的改变。据统计,在年度,全国有57.59%的农户没有土地或只有不足2.5英亩的土地。到1966―67年度,全国3.43亿英亩耕地中,有40%的耕地为大农户和地主占有,而他们只占农户总数的5%,仍有一半以上的农户属于无地或少地者。1951年,全国农业工人总数为3060万,1971年扩大为4540万人。[88]　　印度政府主要采取了两种策略,即通常所说的制度改革和技术改革这两个方面。起初,印度进行了土地改革，期望通过改革,在印度形成一个土地所有者和耕作者合二为一的人数众多的农村阶级，消除农村中的不平等。但是,土地改革并不产生如期的效果,大土地拥有者到处都钻法律的漏洞,政府能重新分配给贫困农民的土地只有很少一部分。到1980年代初,印度仍有1000万农户没有土地,另有耕种一公顷以下的小块土地的农户5000万个。[89]由于制度方面的改革没能取得预期的效果, 1965年以后,印度进行了以提高农业劳动生产率为主要目标的农业技术改革，即“绿色革命”。绿色革命的效果,从提高农业劳动生产率这个主要的目标来说,还是相当成功的。[90]但与此同时,这种改革对农民本身的生产和生活条件的不利影响也随之产生。在旁遮普,农业机械化大大提高了大土地所有者耕种土地的能力,他们开始收回出租的土地,自已来耕种,这就使得佃农和分成农失去了土地。不仅如此,一些土地所有者有能力耕种远远超过他们实际所拥有的土地面积的土地。于是,他们便开始到处物色土地,千方百计地扩大耕地面积。而那些小土地所有者由于缺乏用于购置必要的设备和设施的资金投入,无法实现生产的机械化,在生产中处于不利的地位,只好将土地出租给大土地所有者。结果,农村中的社会阶层发生了变化,一些条件较好的大、中型农场的农场主成为企业家式的人物,他们有自已的农机设备,并雇佣劳动力,经营着面积较大的农场；一些条件较差的小土地所有者,无法继续依靠自已所拥有的小块土地为生,他们或是受雇于其他农场主,或是成为潜在的城市移民；还有一部分人拥有土地,但自已不愿耕种,他们把土地租给农场主后,就逐渐地退出农村生活环境,把家安在城镇。尽管土地所有者和耕作者合而为一的人在印度农村仍占很大的比率,但农村中存在大量无地少地、生活贫困的农民,他们就是流入城市的、来自农村的移民的基本来源。　　印度经历了几十年的农业改革过程,无论是制度改革,还是技术改革,都没能使广大的农民在农村稳定下来。结果是城市被迫过多地接纳了来自农村的移民。
　　五、结语
　　发展中国家的城市化与发达国家的城市化是在不同的历史条件下发生的。西方国家的城市化主要发生在18世纪下半叶和19世纪，随着工业化的发展而推进。那时，它们拥有广泛的殖民地，在从全世界获得工业化和城市化所需的一切资源的同时，这些国家也向殖民地转移剩余的人口。而殖民地和半殖民地的城市体系几乎都是为西方国家的工业化和城市化提供服务，为它们做“配套”。尽管西方国家的城市化过程中出现过贫困、失业、环境污染等城市问题，但是，借助于它们对全世界的支配地位，它们在较短的时间内克服了这些问题。发展中国家的工业化和城市化是在以西方国家为核心的世界经济体系的格局中展开的，这一格局决定了发展中国家在经济上或多或少地要依附、依赖于西方国家，而发展中国家的城市作为经济发展的主要载体，也只能处在屈从的地位。与此同时，发展中国家的工业化和城市化只能从本国内部的农村地区获取所需的资源，包括劳动力，城市建立了对乡村的统治，它们似乎是在一个比较小的范围内重构了“核心”和“依附”的关系。但是，当农业不受重视、农村衰败、农民贫困时，大量的劳动力却找不到合适的出路，只能流落到把城市，城市里的棚户区成了他们“殖民地”。　　正是因为这种与发达国家的工业化、城市化极为不同的历史和现实条件，使得发展中国家的城市化过程有别于西方国家所走过的城市化道路；形成了在发展中国家间大致相同的城市化特征和在短期内难以克服的城市问题。人们是在既有的现实条件下创造新的历史过程的，发展中国家的城市化历史表明，这些国家的城市化路径在很大程度上是“被决定”的，即殖民主义的历史遗产和西方国家主导下的世界经济体系决定了发展中国家城市化的基本趋向、特征和问题。这也在相当大的程度上可以解释为什么很多发展中国家想尽办法去解决城市化中出现的问题，有的国家甚至采用了五年规划的形式努力地去塑造新的城市布局，但终究没能从根本上改变不平衡的城市发展局面和从根本上解决城市问题。　　当然，历史形成的局势和客观的现实条件不能成为放任城市问题的存在及其恶化的借口。人们虽然在既有的条件下创造历史，但历史毕竟是人自己来创造的。人的主观能动性对城市化过程可以发挥很大的作用，在有良好预见和有序推进的情况下，发展中国家即使不能发展出像西方国家那样的城市体系，至少也可以避免或缓解“过度城市化”的局面。正是在这个意义上，20世纪发展中国家的城市化历史为我国今后的城市化提供了重要的启示，主要有三个方面：　　第一、把握城市化的速度与城市生活的质量的关系。本文的开头已经指出，城市化水平虽然可以体现一个国家或地区社会经济的发展水平，但不是衡量社会经济发展水平的惟一指标，它并不能全面地反映城里人的工作状况和生活质量。像印度那样城市化水平不高但城市问题突出的城市发展路子固然应该避免，但像拉丁美洲的一些国家那样的过度城市化也不值得效仿。推进城市化要以城市能够为它的居民提供更为优良的工作和生活环境为主要目标，这才是符合科学发展观的城市化。　　第二、在很大程度上，发展健康的城市化的功夫要花在城市以外，即要使乡村得到较好的发展。发展中国家在城市化中出现的问题产生于城市以外的地方，过度的城市化只不过是农村中所存在的问题在城市里的集中表现。城市人口膨胀的原因从表面上看，似乎在于大量来自农村的移民没有完全为城市经济所吸纳,他们被迫去从事非正规的经济活动,并生活在环境恶劣的棚户区、贫民窟。就他们劳动和生活的条件而言,城市实在不是他们所向往的天堂。然而,大批大批的农村人口还是涌进城里寻找生活。促使这些农民进城的力量显然不是城市的吸引力,而是农村的推力。是因为在农村生活不下去(比如农民无地、失地和少地),或者是因为农村的生活条件连城市的贫民窟都不如的状况,才逼使他们离乡背井流入城市。所以,农村和农业的不发展是发展中国家过度城市化的根源。　　第三、处理好工业化与城市化的关系。城市化是由工业化引起的，这一判断这大体上符合历史事实。不过，在经过了大约两个半世纪的发展以后，工业化的内涵更加丰富了，从初期工业化的劳动密集型生产，到后来的资本、技术密集型的工业生产，再到与信息化相结合的现代工业，工业在吸纳劳动力方面所起的作用也在发生着很大的变化。以高科技为特征的现代工业具有很强的竞争力，是工业发展的方向。但在提供就业岗位方面，现代工业反而不如技术含量较低的劳动密集型企业。所以，在今天，把工业化与城市化等同起来的认识可能是简单化的，一味追求技术密集型的工业化也未必切合中国社会的实际。从长远看，追求新型的工业化具有战略意义；但现实的社会状况仍需要我们发展劳动密集型工业以缓解就业压力。发展经济是手段，使社会进步才是根本的目的，城市化是经济和社会两个方面发展状况的集中体现，任何一方面的偏向都可能使城市化出现问题。 　　注释：　　[1] 参见世界银行编、中国财政经济出版社组织翻译的《2005年世界发展指标》,中国财政经济出版社2005年版,表3.7,第166至169页。　　[2] 此为国家统计局发布的数字。　　[3] 此为国务院新闻办公室在日举行的新闻吹风会上，发展改革委、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部有关负责人介绍中国城镇化发展的有关情况时发布的最新数字。　　[4] 参见世界银行编、中国财政经济出版社组织翻译的《2005年世界发展指标》表3.7。 　　[5] 参见韩俊、崔传义、赵阳:《前车之鉴:巴西城市化过程中的贫民窟问题》,载《书摘》2005年第9期第7―10页。原文题为《巴西城市化过程中的贫民窟问题及对我国的启示》,载《中国发展观察》2005年第6期。　　[6] 保罗?贝劳奇：《城市和经济的发展：从古至今》（Bairoch， Paul， Cities and Economic Development： from the dawn of history to the present，translated by Christopher Braider,，The University of Chicago Press，1988.）芝加哥大学出版社1988年版,第290页表18.1。　　[7]当然，这是一个保守的估计，其他的估计虽然要高于这一数字，但相比于当前的城市化水平，这些数字仍是很低的，比如有人估计当时世界城市人口应占总人口的5-6%。也有人认为,这一数字应为8-10%。见保罗?贝劳奇：《城市和经济的发展：从古至今》，第494页。　　[8] 约瑟夫?古格勒编：《第三世界的城市化》(Josef Gugler， ed.， The Urbanization of the Third World，Oxford University Press，1988.)牛津大学出版社1988年版，第1页。　　[9] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》（Cherunilam，Francis，Urbanization in Developing Countries： A Socio-Economic and Demographic Analysis， Himalaya Publishing House：Bombay，1984.）孟买：喜玛拉雅出版社1984年版，第1、5页。　　[10] 参见世界银行编、中国财政经济出版社组织翻译的《2005年世界发展指标》,表3.1,第168页。　　[11] 戴维?德雷卡克斯-史密斯：《第三世界的城市》(David Drakakis-Smith，The Third World Cities，Second edition，Routledge： London and New York，2000)，第16页，图1.3。　　[12] 保罗?贝劳奇：《城市和经济的发展：从古至今》，第427页。　　[13] 保罗?贝劳奇：《城市和经济的发展：从古至今》，第428页。　　[14] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第5页。　　[15] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第70页。　　[16] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》(Alain R.A.Jacquemin，Urban Development and New Towns in the Third World： Lessons from the New Bombay Experience，Ashgate：Aldershot，1999.)第21页。　　[17] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第71页。　　[18] 参见戴维?德雷卡克斯-史密斯：《第三世界的城市》，第16页，图1.3。　　[19] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》（Jacquemin，Alan R.A.，Urban Development and New Towns in the Third World： Lessons from the New Bombay Experience，Ashgate Publishing Ltd.： Aldershot，1999.），第26页。 　　[20] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第72页。奈杰尔?哈里斯：《亚洲未来城市化的总体评价》，载格雷厄姆?P.查普曼等编：《亚洲的城市增长和发展》，第一卷，“创造城市”，(Nigel Harris，“Over- view:The future of urbanization in Asia” in Graham P.Chapman，Ashok K.Dutt，and Robert W. Bradnock， eds.，Urban Growth and Development in Asia，Vol.I：making the cities，Aldershot：Ashgate，1999.)第9页。　　[21] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第73页。　　[22] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第212- 214页。　　[23] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第59页，又可参见乌默雷德?范凯特沃鲁：《印度的城市化：问题和前景》(Venkateswarlu，Ummareddy，Urbanization in India：Problems and Prospects，New Delhi，1998.)新德里1998年版，第10-11页。　　[24] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第10页。　　[25] 拉纳?P.B.辛格、R.L.辛格：《印度的城市变迁》，载迈克尔?P.康仁编：《现代城市变迁的世界模式》（Singh，Rana P.B. and Singh，R.L.， “Urban changes in India”，in Michael P. Conzen， ed.， World Patterns of Modern Urban Change，The University of Chicago，1986.）芝加哥大学出版社1986年版，第180页。　　[26] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第59页。　　[27] 参见顾朝林等:《经济全球化与中国城市发展》,商务印书馆1999年版,第8―9页。　　[28] 阿兰?吉尔伯特、彼得?沃德：《低收入者的居住和政府》，载阿兰?吉尔伯特编：《当代拉美的城市化》(Alan Gilbert and Peter Ward，“Low-income housing and the state”，in Alan Gilbert，ed.， Urbanization in Contemporary Latin America： Critical Approaches to the Analysis of Urban Issues，John Wiley and Sons Ltd.，1982.)第89页。玛丽亚?特丽萨?古铁雷斯?德麦格雷戈：《墨西哥的城市化趋势》，载《现代城市变迁的世界模式》(Maria Teresa Gutierrez de MacGregor，Urbanization Trends in Mexico， in World Patterns of Modern Urban Change.)第330页。世界银行编：《2005年世界发展指标》，第167页表3.10。　　[29] 彼得?霍尔、乌尔里克?法佛弗：《城市未来：21世纪城市的全球议程》（Hall， Peter and Pfeiffer， Ulrich, Urban Future 21， A Global Agenda for Twenty- First Century Cities，London and New York，2000.）第5页。　　[30] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第24页。　　[31] 戴维?德雷卡克斯-史密斯：《第三世界的城市》（Drakakis-Smith， David， The Third World Cities，Second edition，Routledge：London and New York，2000.） 第18页。　　[32] 参见顾朝林等:《经济全球化与中国城市发展》,商务印书馆1999年版,第10-11页。　　[33] 戴维?德雷卡克斯-史密斯：《第三世界的城市》，第19页。　　[34] 沃维克?阿姆斯特朗、T.G.麦吉：《积累的舞台:亚洲和拉丁美洲的城市化研究》(Warvick Armstrong and T.G.McGee，Theatrtes of Accumulation： Studies in Asian and Latin American Urbanization，Methuen： London andNew York，1985.)第96页。　　[35] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第34-35，114页。 　　[36] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》（Gwynne， Robert N.，Industrialization and Urbanization in Latin America， Croom Helm： London and Sydney，1985.， 第117页。斯皮利迪奥?弗索尔：《1980年巴西的城市体系：基本的维度、空间结构，与社会经济发展的关系》，载迈克尔?P. 康仁编：《现代城市变迁的世界模式》( Speridiao Faissol，“Brazil’s urban system in 1980：Basic dimensions and spatial structure in relation to social and economic development”， in Michael P.Conzen， ed.，World Patterns of Modern Urban Change， 1986.)第301页，J.弗农?亨德森：《城市发展：理论、事实和幻想》（Henderson，J. Vernon， Urban Development： Theory， Fact， and Illusion， Oxford University Press，1988.）牛津大学出版社1988年版，第18页。　　[37] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第117页。　　[38] 玛丽亚?特丽萨?古铁雷斯?德麦格雷戈：《墨西哥的城市化趋势》，载《现代城市变迁的世界模式》, 第339-340页。　　[39] 沃维克?阿姆斯特朗、T.G.麦吉：《积累的舞台:亚洲和拉丁美洲的城市化研究》（Armstrong， Warwick and McGee， T.G.，Theatres of Accumulation： Studies in Asian and Latin American Urbanization， Methuen：London and New York，1985.）第72页。　　[40] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第82页。　　[41] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第196、202-203、218-219页。　　[42] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第226-227页。　　[43] 参见徐文渊、袁东振：《经济发展和社会公正--拉丁美洲的理论、实践、经验与教训》，经济管理出版社1997年版，第143页。　　[44]弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第96-97页。　　[45]弗朗西斯?切鲁尼：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第96页。　　[46]乌默雷德?范凯特沃鲁：《印度的城市化：问题和前景》，第205页。　　[47] 徐文渊、袁东振：《经济发展和社会公正--拉丁美洲的理论、实践、经验与教训》，第38-39,80页。　　[48] 约瑟夫?古格勒：《城市化再认识》，载约瑟夫?古格勒编：《第三世界的城市化》(Josef Gugler，“Overurbanization reconsidered”，in Josef Gugler ed.，The Urbanization of the Third World.)第75页。　　[49]彼得?霍尔、乌尔里克?法佛弗：《城市未来：21世纪城市的全球议程》，第92页。　　[50] 乌默雷德?范凯特沃鲁：《印度的城市化：问题和前景》，第208页。　　[51] 汉斯?纳格保罗：《印度的现代化和城市化》（Nagpaul， Hans， Modernization and Urbanization in India： Problems and Issues， Rawat Publications： Jaipur， 1996.） 第65-66页。　　[52] 参见阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第35页。 　　[53] D.J.德怀尔：《对第三世界城市里无规划居民点的态度》，载D.J.德怀尔编：《作为变革中心的亚洲城市》(D.J. Dwyer， Attitudes towards Spontaneous Settlement in Third World Cities， in D.J.Dwyer ed.，The City as a Centre of Change in Asia， Hong Kong University Press，1972.)香港大学出版社1972年版，第166页。戴维?德雷卡克斯-史密斯：《第三世界的城市》，第28页。　　[54] 乌默雷德?范凯特沃鲁：《印度的城市化:问题和前景》，第209-210页。　　[55] 汉斯?纳格保罗：《印度的现代化和城市化》，第111页。　　[56] 曼纽尔?卡斯特尔斯：《拉美的公地定居者和政府》，载约瑟夫?古格勒编：《第三世界的城市化》(Manuel Castells，“Squatters and the state in Latin America” in Josef Gugler ed.， The Urbanization of the Third World),第339,342页。　　[57] 事实上,非正规部门这一概念已有很多种解释。参见彼得?霍尔、乌尔里克?法佛弗：《城市未来:21世纪城市的全球议程》，第69页。　　[58] 资料转自彼得?霍尔、乌尔里克?法佛弗：《城市未来：21世纪城市的全球议程》，第75页。　　[59] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第36页。　　[60] 彼得?霍尔、乌尔里克?法佛弗：《城市未来：21世纪城市的全球议程》，第72页。　　[61] 参见罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第109-127页。　　[62] 罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第129,148页。　　[63] J.弗农?亨德森：《城市发展：理论、事实和幻想》(J.Vernon Henderson, Urban Development：Theory， Fact，and Illusion,，Oxford University Press， 1988.)牛津大学出版社1988年版，第185页。　　[64] 阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第62页。　　[65] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化:社会经济和人口分析》，第164页。　　[66] 郝名玮、徐世澄著:《拉丁美洲文明》,中国社会科学出版社1999年版,第132―133页。　　[67] 参见韩琦:《拉丁美洲的城市发展和城市化问题》,载《拉丁美洲研究》1999年第2期。　　[68] 张宝宇:《巴西城市化问题刍议》,载《拉丁美洲研究》1999年第2期,第49―50页。　　[69] 汉斯?纳格保罗：《印度的现代化和城市化》，第187页　　[70] 参见罗伯特?N.格温：《拉丁美洲的工业化与城市化》，第136-138页。　　[71] 韩琦:《拉丁美洲经济制度史论》,中国社会科学出版社1996年版,第184页。　　[72] 理查德?本特利：《圣保罗的城市改造和居民搬迁》，载阿兰?吉尔伯特编：《当代拉美的城市化》（Batley, Richard，“Urban Renewal and expulsion in Sao Paulo”， in Alan Gilbert，ed.， Urbanization in Contemporary Latin America：Critical Approaches to the Analysis of Urban Issues，John Wiley & Sons Ltd.，1982.）第231页。　　[73] 玛丽亚?特丽萨?古铁雷斯?德麦格雷戈：《墨西哥的城市化趋势》，载《现代城市变迁的世界模式》,第335页。　　[74] 参见阿兰?R.A.杰奎明：《第三世界的城市发展和新城》，第54页。　　[75] 斯图尔特?F.理查兹：《印度产业工人的地理流动》，载D.J.德怀尔：《作为亚洲变迁中心的城市》(Stewart F.Richards， Geographic Mobility of Industrial Workers in India： A Case Study of Four Factory Labour Forces， in D.J.Dwyer ed.，The City as a Centre of Change in Asia.)第72页。　　[76] 汉斯?纳格保罗：《印度的现代化和城市化》，第182、184、240页。　　[77] 弗朗西斯?切鲁尼兰：《发展中国家的城市化：社会经济和人口分析》，第27页。　　[78] 阿舒托什?华什尼：《民主、发展和农村:印度的城乡斗争》(Ashutosh Varshney， Democracy， Development， and the Countryside：Urban-rural struggles in India,，Cambridge University Press，1995.)剑桥大学出版社1995年版，第38页。　　[79] 徐文渊、袁东振：《经济发展和社会公正--拉丁美洲的理论、实践、经验与教训》，第139页。　　[80] 参见徐文渊、袁东振：《经济发展和社会公正--拉丁美洲的理论、实践、经验与教训》，第43页。陆国俊、金计初主编:《拉丁美洲资本主义发展》,人民出版社1997年版,第102-103页。　　[81] 可参见莱斯利?贝瑟尔编：《剑桥拉丁美洲史：自1930年以来》（Bethell，Leslie，ed.，The Cambridge History of Latin America，Vol.VI，Cambridge University Press，1994.）第六卷，剑桥大学出版社1994年版，第 329页上的详细数据。　　[82] 诺曼?朗,布莱恩?罗伯茨：《拉丁美洲的农业结构,年》，载莱斯利?贝瑟尔编：《剑桥拉丁美洲史：自1930年以来》（Long， Norman and Robert， Bryan， “The agrarian structures of Latin America,”，in Leslie Bethell，ed.， The Cambridge History of Latin America， Vol. VI， Latin America since 1930： Economy， society and politics， Part I， Economy and Society，Cambridge University Press，1994.）第六卷，第326―327页。　　[83] 参见徐文渊、袁东振:《经济发展和社会公正--拉丁美洲的理论、实践、经验与教训》，第177页。　　[84] 韩琦:《拉丁美洲经济制度史论》,第183-184页。　　[85] 参见韩琦:《拉丁美洲经济制度史论》,第193-194页。　　[86] 诺曼?朗,布莱恩?罗伯茨：《拉丁美洲的农业结构,年》，载莱斯利?贝瑟尔编：《剑桥拉丁美洲史：自1930年以来》，第六卷，第332页。　　[87] 阿舒托什?华什尼：《民主、发展和农村:印度的城乡斗争》，第29页。　　[88] 参见林承节:《印度独立后的政治经济社会发展史》,昆仑出版社2003年版,第336页。 　　[89] 阿舒托什?华什尼：《民主、发展和农村:印度的城乡斗争》，第123页。　　[90] 参见阿舒托什?华什尼：《民主、发展和农村：印度的城乡斗争》，第48、70、90页。　　　　
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