关于开展公办养老机构改革试点工作的通知
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关于开展公办养老机构改革试点工作的通知
内民政社福[2014]15号
各盟市民政局，满洲里市、二连浩特市民政局：　　& 近年来，我区加大了盟市、旗县社会福利院、社会福利中心、养护院、敬老院和社区老年人日间照料中心等服务设施的建设，这些公办养老机构在承担特殊困难老年人集中养老任务，以及开展养老服务示范中发挥了重要作用。但也要看到，不少公办养老机构仍然存在着职能定位不明确、运行机制不健全、发展活力不足等突出问题，迫切需要深化改革。为了贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），根据《民政部关于开展养老机构改革试点工作的通知》（民函[号）精神，结合我区的实际，现就开展公办养老机构改革试点工作通知如下。 　　& 一、指导思想 　　 深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照自治区“8337”发展思路，适应人口老龄化发展要求，围绕国家分&& 类推进事业单位改革的总体思路，按照先行试点、逐步推进、全面展开的工作步骤，完善体制机制，创新发展模式，丰富服务内容，激发全区公办养老机构活力，促进持续健康发展，更好地发挥公办养老机构在保障基本养老服务中的功能和作用。 二、基本原则 （一）坚持以人为本、保障基本。强化对特殊困难老年人的服务和保障，履行政府在养老服务业发展中保基本、兜底线的职能。 　　（二）坚持先易后难、循序渐进。从自身能够办到的事情改起，从特殊困难老年人最需要的事情改起，从社会舆论最关切的事情改起，不断丰富试点内容，扩大试点范围，创造一批管用实用的先进做法，为本区域公办养老机构发展改革积累经验。 　　（三）坚持因地制宜、开拓创新。从实际出发，解放思想，勇于创新，大胆探索符合本地区实际的改革路径，不搞一刀切、不提倡一个模式、不一哄而上，力求取得实效。 　　三、试点任务 （一）明确公办养老机构职能定位。盟市社会福利院、示范养护院，旗县（市、区）社会福利中心、综合养护院、敬老院等公办养老机构应当优先保障“三无”人员、“五保”、优抚对象，经济困难的孤寡、失能、失独、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。各盟市要建立健全养老评估制度，以老年人经济状况和身体状况评估为重点，以增加入住养老机构的公开透明性为重点，建立健全社会评议和公示制度，确保公办养老机构职能落实到位。
　　（二）增强公办养老机构服务功能。公办养老机构应当加大基础设施改造，拓展服务功能，拓宽服务范围，提高护理性床位的数量和比重。开展服务项目和设施安全标准化建设，丰富信息化服务手段，提高人员队伍素质。发挥面向社会示范培训、对口支援贫困地区养老服务、调控养老服务市场、化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险等作用。 （三）推行公办养老机构公建民营。公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。加强监督管理，明晰权责关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。深化公办养老机构改革，建立市场运行机制，通过委托经营、股份制、租赁等形式，将公办养老机构的所有权与经营权分离，将经营权依法转交非营利社会组织等社会主体经营。对外承包的公办养老机构可免收或减收承包费，根据情况可收取一定的风险抵押金。负责运营的机构原则上只承担水、电、暖气、燃气、有线电视和房屋及设施的维修费用，可享受各级财政床位运营补贴。运营机构应坚持公益性质，通过服务收费、慈善捐赠等多种渠道筹集运营费用，增强自身的可持续发展能力。　　（四）探索提供经营性服务的公办养老机构改制。有条件的地方，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业。按照国家分类推进事业单位改革的要求，在政府的统一领导下，充分调研论证，广泛凝聚共识，周密制定方案。妥善处理好转企改制过程中涉及的机构性质变更、职工利益维护、国有资产保值增值等关键问题，切实保障老年人基本权益。 　　四、试点条件 　　（一）试点单位。各单位可在辖区内公办养老机构中择优1-2个做为试点，优先选择盟市、旗县（市、区）民政部门举办的公办养老机构进行试点。已经实行公建民营且运行规范、有发展潜力的养老机构可优先申报为试点单位。　　（二）任务遴选。申报试点单位应在本通知确定的试点任务范围内，突出比较优势，选择相关试点任务。既可以选择全面试点，也可以侧重专项试点。试点内容包括但不限于通知列举的具体事项。 　　（三）试点方案。申报的试点单位要制定试点方案，内容包括：试点单位概况、工作开展情况、与试点任务相关的工作基础、有利条件和不利因素，试点主要目标、具体任务、保障措施、风险评估、时间安排等。试点方案要经当地民政部门同意。 （四）试点备案。申报单位要将试点机构有关方案材料于2014年2月20日前报民政厅，民政厅将从中选取几个单位作为自治区的试点单位上报民政部备案。　　 五、组织领导 　　公办养老机构改革试点工作政策性强，社会关注度高，必须加强组织领导和指导，有步骤有秩序地进行。试点单位要争取当地人民政府的支持，建立政府领导挂帅、有关部门参加的议事协调机构，加强对试点工作的组织领导，及时研究解决试点工作中存在的问题。试点地区民政部门要积极稳妥地推进试点工作。试点单位要加强宣传引导，广泛听取意见和建议，争取干部职工的理解和支持。2014年《内蒙古自治区加快发展养老服务业的实施意见》印发后，自治区民政厅将依据《实施意见》，积极协调发展改革、财政、人力资源社会保障、编办、工商、税务等部门支持公办养老机构改革试点工作，及时宣传典型经验，总结试点实施情况，进一步完善相关政策措施。各盟市在试点过程中如遇重大问题，请及时报民政厅。
&&&&&&&&&&&&&&&&& &内蒙古自治区民政厅
&&&&&&&&&&&&&&&&&& 2014年1月16日
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邮编：010055官员解读内蒙古机关事业单位养老保险制度改革
发表时间: 10:25 发布人员：养老院设计
12月18日内蒙古人力资源和社会保障厅召开新闻媒体通气会，向新闻媒体介绍了内蒙古机关事业单位工作人员养老保险制度改革政策，并就机关事业单位工作人员所关心的问题进行答疑解惑。
　　内蒙古晨报全媒体平台12月20日消息 记者 张昊文
　　&此次改革已经启动了吗,此次机关事业单位养老保险改革所说的在岗职工月平均工资是多少?按照该在岗职工平均工资，我们应该每月缴多少钱?&近日，在内蒙古某局工作的王鑫致电内蒙古晨报全媒体询问有关养老改革的政策措施。
　　乌兰察布市某机关单位工作人员杜军说，&本应该涨1000元工资，拿到手的却是400元，那么被扣除的600元是不是缴了养老保险费?像我们这些人，缴费年限又是如何规定的?&
　　内蒙古晨网12月3日和12月7日刊发了《&内蒙古自治区机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法&出台》和《内蒙古：职业年金单位缴纳8% 个人缴4%》，在机关事业单位人员中引起了强烈的反响。对于机关事业单位工作人员的这些疑问，12月18日内蒙古人力资源和社会保障厅召开新闻媒体通气会，向新闻媒体介绍了内蒙古机关事业单位工作人员养老保险制度改革政策，并就机关事业单位工作人员所关心的问题进行答疑解惑。
　　机关与事业单位同步改革
　　12月16日，自治区政府召开全区机关事业单位养老保险制度改革工作电视电话会议，对改革任务进行专题部署。全媒体记者了解到，此次改革牵动着其他社会群体利益，涉及范围广，社会关注高，如何改成为内蒙古140多万机关事业单位人员关心的问题。
　　11月17日，根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》精神，结合自治区实际，《内蒙古自治区机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》正式出台。
　 　自治区人力资源和社会保障厅养老保险处处长冯有宽表示，内蒙古机关事业单位养老保险改革2014年就进行了前期工作，并在全区范围内调取了机关事业单位 工作人员以及离退休人员的基本信息，利用所有的信息对机关事业单位养老保险改革政策进行测算。并对机关事业单位养老保险改革后，所涉及的具体问题组织力量 进行了初步研究。此次内蒙古机关事业单位工作人员养老保险改革将改革现行的机关事业单位工作人员的退休制度，逐步建立起独立于机关事业单位之外、资金来源 多渠道、保障方式多层次、管理社会服务化的养老保险体系。
　　对于此次改革的思路又遵循了那些?内蒙古人力资源和社会保障厅养老保险处副调 研员姚晓东表示，此次内蒙古机关事业单位养老保险制度改革基本思路就是机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险 制度，实行单位和个人缴费，按照多缴多得原则改革退休费的计发办法。就是机关与事业单位同步改革，避免单独改革事业单位引发的攀比。职业年金与基本养老保 险制度同步建立，形成多层次的保障体系，在优化养老待遇结构的同时保持待遇水平总体不降低。养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实 行个人缴费。待遇确定机制与调整机制同步完善，机关事业单位退休人员待遇计发办法突出体现多缴多得、长缴多得，今后待遇调整不再与同级职工增长工资直接挂 钩，而综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则。改革在全国范围同步实施，不再搞局部 试点，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。
　　改革后代扣代缴养老保险费300余元
　　在多年从事养老保险工作的冯有宽看来，此次机关事业单位养老保险制度改革后的框架结构，与企业现行的养老保险制度相一致，包括缴费费率、计发办法、转移接续办法等，都照搬了企业养老保险的模式。
　 　按照规定，职工按照本人缴费基数的8%缴纳养老保险费，计入职工养老保险个人账户;单位按照单位缴费基数的20%缴纳基本养老保险费，记入统筹基金。此 外，在改革基本养老保险制度的同时，机关事业单位应当为改革范围内的工作人员建立职业年金，资金来源由两部分构成，单位按工资总额的8%缴费，个人按本人 缴费工资的4%缴费。对此，冯有宽表示，以去年全区在岗职工月平均工资水平4538元(机关事业单位职工平均工资水平略高)为例，按照职工本人养老保险和 职业年金缴费比例分别计算，单位每月从职工工资中代扣代缴的养老保险费和职业年金分别为363.04元和181.52元。
　　不少事业单位人员涨工资后，拿到手的工资并不是实际数，这也成为很多事业单位工作人员最大的疑惑。冯有宽举例，假设涨工资每月涨了900元，实际拿到是300元，那么扣除的600元就是你应缴的养老保险费。
　　缴费越多待遇水平越高
　　以日为界，在这一天之前退休的被视为&老人&，这一天之后参加工作的被视为&新人&，而在这一天之前参加工作且这一天之后退休的被视为&中人&。国家规定机关事业单位养老保险制度改革后实行&老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡&的办法。
　 　姚晓东介绍到，对改革前(日)已经退休的&老人&，维持原待遇不变，并参加今后的待遇调整;对改革后参加工作的&新人&，退休后基本 养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金以在岗职工平均工资和本人缴费工资的平均值为基数，每缴费一年，计发一个百分点。也就是缴费年限越 长，待遇水平越高;个人账户养老金累计历年个人缴费的本息除以规定的计发月数，也就是缴费越多，待遇水平越高。对改革前参加工作，改革后退休的&中人&， 在上述基础养老金、账户养老金外，再发给过渡性养老金。
　　此外，对于机关事业单位编制外人员如何纳入企业职工养老保险这一问题，冯有宽解 释，按照国家规定，机关事业单位编制外人员参加企业职工基本养老保险。从自治区实际情况看，机关事业单位大多数编外人员已参加了企业职工养老保险，这些人 员按规定继续参加企业职工养老保险;对于没有参加企业职工养老保险的，自治区将出台补缴费用等政策将其纳入企业职工养老险保险，确保编外人员退休后的养老 保险权益。
　　&视同缴费年限&长短计发过渡性养老金
　　在现有机关事业单位工作人员的&存量&中，更多的是&中人&。此次改革后，这部分&中人& 在发放养老金时，会依据&视同缴费年限&的长短等因素，计发给过渡性养老金。
　　何为&视同缴费年限&?通俗的讲，&视同缴费年限&是指职 工全部工作年限中，其实际缴费年限之前的按国家规定计算的连续工作时间。姚晓东表示，对于改革前参加工作、改革后退休的&中人&，由于改革前的工作年限没 有实行个人缴费，其退休时的个人账户存储额中没有体现这段时间的劳动贡献，因此将职工改革前机关事业单位的连续工龄认定为&视同缴费年限&，&视同缴费年 限&属于参保人员的权益，体现在计发基础养老金和过渡性养老金办法中。
　　姚晓东说，机关事业单位养老保险视同缴费指数是改革前&视同缴费 年限&期间，本人工资与在岗职工平均工资之比。国家要求，视同缴费指数按照新老待遇平稳衔接的原则和各类人员的职务职级进行确定。内蒙古各类人员视同缴费 指数是依据现行的工资结构，按照此次完善工资制度后的缴费工资与2014年全区在岗平均工资的比值确定的，并综合考虑了各盟市津补贴水平等因素。
　 　对此，冯有宽表示，为了保持改革前后退休人员待遇水平平稳衔接，国家规定了10年过渡期。在过渡期内，实行新老办法对比，新办法计发的养老金低于老办法 的，按老办法补齐;新办法计发的养老金高于老办法的，对高出的部分依据退休时间按比例计发，这样，基本可以保持改革前后退休人员待遇水平平稳衔接。
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淘豆网网友近日为您收集整理了关于事业单位分类改革法律对策的文档，希望对您的工作和学习有所帮助。以下是文档介绍：...事业单位分类改革的法律对策景朝阳.山西财经大学副教授目次一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求二、以往中国事业单位的分类三、分类规范事业单位的制度选择一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出:要对事业单位进行分类改革,“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革,优化组织结构,减少行政层级,理顺职责分工,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。分类推进事业单位改革。”[1]世界银行课题组针对中国事业单位的研究报告中也明确指出,中国的事业单位应该分类规范。“事业单位改革从一开始就特别强调分类,这反映出政府对事业单位的多样性和复杂性有清楚的认识,并且强调这些多样性和复杂性对确定政府自身的角色有重要意义”。[2]对事业单位进行科学合理的分类,是正确规范事业单位这类主体的基本要求。而从法律技术上对事业单位进行分类,则更有利于这种分类的科学和规范。那么,事业单位分类改革具体应该如何操作呢?为了准确把握中国事业单位这一类法律主体,深入研究事业单位的法律问题,有必要从类型上对现行事业单位分类状况进行考察。对事业单位进行条分缕析的类型考察,既在理论研究上有重要意义,而且也是实务上对事业单位进行分类改革的关键环节。可以说,事业单位的法律技术层面的分类规范,是中国事业单位改革的核心任务之一。在计划经济时代,事业单位可以说是一个概念清晰、同质性很高的组织类别。而在改革开放以后,中国的事业单位出现了分化趋势,不同类别的事业单位具有各自不同的法律特点。[3]过去我们一直按照行业标准、经费来源标准以及职能标准对事业单位进行分类,但是随着社会经济的发展和客观条件的变化,这些分类标准已不具有成为下一步事业单位改革指导性准绳的意义了。这些传统的分类方法难以将政府在不同性质的服务中所承担的角色区分开来,也不考虑不同部门的多样性。而按照法学的方法对事业单位进行分类,则对于中国事业单位走向规范,将起到重要的作用。从法学视角对中国事业单位的分类结论是:中国目前存在的事业单位法人组织,包括享有公共管理权力的法人、承担社会性职能的非营利法人、营利性企业法人几种类型。这样的分类方法可以作为事业单位法人制度改革的一个考量基点,[4]这其中,承担社会性职能的非营利法人是事业单位的主体,也是最值得学界研究关注和国家重视的社会组织类型。二、以往中国事业单位的分类(一)按照行业标准对事业单位进行分类一个很有意思的事实是:传统的事业单位是根据行业形成的组织类型,来判断一个社会组织是否为事业单位。曾几何时,如果某一行业属于非物质生产领域,那么该行业的单位就是事业单位。比如1963年的《国务院关于编制管理的暂行办法(草案)》是这样定义事业单位的:“事业单位为国家创造或者改善生产条件,促进社会福利,满足人民文化、教育、卫生等需要,其经费由国家事业费开支的单位”。事业单位从事的业务大部分从属于某个行业,各行业都有各自特点、运行规律和制度差异。根据《国民经济行业分类》的标准,将事业单...位分为教育、科研设计、医疗卫生、体育、文化艺术、新闻出版广播电视、农林水、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等12大类,100多个小类。笔者认为,不能理解为凡是从事这些行业的主体就是事业单位。只有国家举办的,占用事业单位编制的机构才构成事业单位。这种分类模式在计划经济时代公共服务提供主体一元化的背景下是有道理的。然而在改革开放以后,原来事业单位所属的科学研究、教育、文化、卫生等领域内都出现了多元主体举办、营利与非营利并举的格局。因而,仅仅以行业标准对事业单位进行分类甚至直接定义就显得失之于简单化和形式化了,而且与目前的情形大相径庭。现行的做法,适应社会的需求,已经允许大量的企业进入教育、科研、文化、卫生等领域,为社会提供相应的服务。[5]传统上以行业标准认定事业单位并基于此进行分类的方法存在很多弊端,不适应社会主义市场经济体制对事业单位发展的要求。一是不能够清晰表达事业单位的法律特征。对事业单位的分类应有助于揭示各类事业单位的特征,以便于分别对其采用不同的法律规制方法。而行业分类法不但常常起不到这些作用,甚至还掩盖了事业单位职能和特征的差异。原因在于:行业分类法是计划经济的产物,它对事业单位类别的划分,有的比较笼统,有的比较模糊,不能说明同是事业单位为什么有的使用财政拨款、有的则实行自收自支或企业化管理;也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能,有的则承担发展社会事业或开发经营的职能。这个弊端决定了行业分类法不适应机构编制日常管理的需要。二是不能体现事业单位的固有法律性质。社会主义市场经济体制确立以来,中国的事业单位发生了很大变化。事业单位在财务管理、人员编制等方面都进行了改革。如果再按照传统的行业分类方法,很难揭示这些事业单位的法律性质。以文化艺术行业为例,既有完全按照企业化方式运作、可以视为商主体的各类影视剧院、俱乐部机构;又有通过向社会提供服务,取得部分或全部经费补偿的文艺演出团体等机构;也有公共性较强可以视为公益法人的图书馆、博物馆等机构;还有担负文化普及任务的群众艺术馆、文化馆等机构。这些单位在经费管理形式、行为方式上有很大差异,但是行业分类法却将它们都归入文化艺术类事业单位,没有完全揭示出这类事业单位的特殊属性。总之,简单地以行业来决定是否为事业单位以及基于此标准的分类模式,不利于对其进行科学合理的法律规制。三是以行业标准对事业单位进行分类不周延。应该看到,除了传统的科、教、文、卫等行业以外,现实存在的事业单位的范围要广泛得多。[6]还有一类比较特殊的事业单位,比如山西引黄工程管理局、三峡工程管理局,这些机构也被赋予事业单位的属性,而这些机构并不属于传统典型的事业单位,是行业分类所不能囊括的。总之,按行业标准对事业单位进行分类并不科学,当然也不宜作为未来事业单位法人分类改革的尺度。(二)按照经费来源标准对中国事业单位的分类中国的事业单位曾长时期内实行统收统支的财务管理制度。改革开放之后,事业单位的经费来源发生了变化:对于没有稳定的经常性业务收入或收入较少的事业单位,实行全额拨款;对于有一定数量的稳定的经常性业务收入,但还不足以解决本单位经常性支出的,需要财政补助的事业单位,实行差额拨款;对于有稳定的经常性收入,可以解决本单位的经常性支出,但尚未具备实行企业化管理条件的事业单位,实行自收自支。1993年国务院《事业单位工作人员工资制度改革方案》[7]第2条规定:“根据事业单位特点和经费来源的不同,对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位,实行不同的管理办法。”把事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型。[8]1996年10月年国务院批准公布了《事业单位财务规则》,其中规定“国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的管理办法。定额或者定项补助根据事业特点、事业发展计划、事业单位收支状况以及国家财政政策或财力可能确定,定额或者定项补助可以为零。”这其实并没有改变政府与事业单位的财政关系:全额补助等于全额...拨款,定额或者定项补助等于差额拨款,定额或者定项补助为零的则等于自收自支。其中,自收自支事业单位当中的一部分,可以实行企业化管理,其经营管理制度按照企业有关制度执行。在一些地方还有所谓以“政策性收费”实现自收自支的事业单位。事业单位按经费来源进行分类,其特点是形式简单清晰,管理方式简便易行,便于与财政、人事、社会保障等部门相互协调。这种分类方式,是目前我们在机构编制日常管理活动中,运用得最多、最广的一种,对于加强机构编制与人员管理、控制财政经费增长、促进事业发展等方面具有重要的作用。然而,基于经费来源的标准的分类方法也不具有法学上的意义。我们可以深入分析:国家为什么要对一些机构实行全额拨款?为什么要对一些机构实行差额拨款?为什么要让一些机构自收自支?标准仅仅在于该机构的运营或收费能力么?倘如此,不就是不考虑公共利益要素,一味以经济指标为基准了吗?而以经济指标作为划分标准的话,这其实已经是衡量企业的标准了。因此,按照经费来源对事业单位进行分类存在着不足,一是分类不够科学,二是划分拨款形式的合理性、科学性不足。从这种分类中我们也可以看出,源于计划经济时代的事业单位制度在市场经济条件下面临着制度尴尬。设想,如果补助为零而要维持机构的生存,那么只有两种方法:要么靠政府给政策或者权力获取缺乏正当性的收入,要么完全按照企业化方式运营。如果属于前者,则明显违背公共权力不得被商业利用的法理,造成事实上的公开寻租,堂而皇之地“开展经营行为”,小单位、小部门的人大发其财[9];如果属于后者,那么为什么不就是企业呢?为什么要披上“事业单位”的外衣呢?这样,此类机构在税法、反不正当竞争法的适用上都处于说不清的浑浊状态,在制度的空隙中寻找盈利的空间。可以想见:这样的事业单位制度安排,难以发挥事业单位对社会的应有贡献。(三)按照职能标准对中国事业单位的分类“从理论上说,事业单位承担的职能是政府职能,政府为履行向社会提供公共服务的职能,依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位,由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”[10]但是,按照行业的分类方法或者按照拨款形式的分类方法都不能对事业单位进行准确的界定和分类。20世纪90年代以后,理论界和实务界开始探讨从职能角度对事业单位进行分类。笔者认为,从事业单位的职能角度对其进行分类,是走向事业单位制度法律技术化的一个表现。而且,“从总的趋势看,依据事业单位职能进行分类得到多数人的赞同”。[11]20世纪90年代初,中央机构编制管理部门按照社会功能对事业单位进行过分类:一是公益性、福利性事业单位(占70%),二是生产经营性或开发性事业单位(占25%),三是其它类事业单位(含行政延伸性、机关附属性)事业单位。[12]但是这种分类的依据仅仅是服务对象,尚未体系化地建立以职能为基础的事业单位分类框架。90年代后期,按照职能对事业单位进行分类的研究逐步深入,并且局部地反映在中央和地方的一些相关事业单位规范性文件中。如西宁市基本按职能对事业单位进行分类:行政管理型、社会公益型、公益兼经营型、机关后勤服务型五类。浙江省实施事业单位分类改革,将其分为四类:监督管理类、社会公益类、生产经营类和中介服务类。2001年,中央编制办公室专门组织了“事业单位分类改革和分类管理调研组”,设计出新的分类体系:一类是承担政府行政行为或为政府行政行为提供保障事务职能的单位(可称为行政保障类);二类为承担国家交办的发展公益事业或准公益事业、基础性任务,面向社会提供服务的单位(可称为公益类);三类为从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的单位(可称为经营类)。中央编办的张雅林博士提出,根据目前事业单位在我国政治、经济和社会生活中的不同功能,在机构编制上将事业单位分为三种类型:行政执行类、社会公益类和生产经营类。不同类型的事业单位承担不同性质的任务,实施不同的改...革思路,并具有不同的经费供给渠道,以及财务、人事和社会保障等方面的管理体制和运行机制。[13]对于按照职能对事业单位的分类,理论界的探讨和实务界的意见就以下问题达成了基本一致的看法:公益类是事业单位的主体,是符合事业单位功能定位、自身性质的一类,这类事业单位主要承担国家交办的发展公益事业的任务,面向社会提供普遍服务;行政执行类事业单位是依据国家法律、法规的规定,受政府委托承担特定行政职能或者提供支持、保障、参谋、咨询等服务的机构,包括证券监管机构、保险监管机构、电力监管机构、银行业监管机构、认证认可监管机构、标准管理机构、党校(行政学院)、政策研究机构、环境工程质量监理、基层计划生育所等等;生产经营性的事业单位类型,是指公共性不强或者不具有公共性特点的机构,比如机关后勤服务机构、艺术表演团体、节目制作机构、体育俱乐部、出版社等等。三、分类规范事业单位的制度选择国家在不同历史时期,对事业单位进行的若干种分类及相关政策,或许适应了当时经济和社会发展的需要。但是,随着社会主义市场经济体制的确立和各项改革的深入,这些分类方法的局限性也逐步显现出来,有必要对事业单位进行重新分类的改革和管理,以适应社会主义市场经济的新形势。以上对事业单位的各种分类方法,虽然从行业属性、经费来源、职能等角度来说各有其意义所在,但是应该说都存在法律上不严谨的地方,不能完全准确描述各种类型事业单位的法律特征,因而不具有立法技术的意义。笔者认为,对于目前中国存在的事业单位,从法律角度看,有六种主体模式可作为其分类改革的制度选择:一是享有公共管理权力的法人,二是承担社会性职能的非营利财团法人,三是承担社会性职能的非营利社团法人,四是非营利性企业,五是由非国有社会力量举办的提供某种社会服务的民办非企业单位,六是商事主体性质的企业法人。这种建立在法学理论和立法技术基础上的事业单位分类模式,有助于构建新型公共服务主体体系,并为正在进行的事业单位改革提供法律技术层面具有建设性的制度选择。(一)事业单位分类规范的制度选择之一:享有公共管理权力的法人在现有事业单位法人的范围内,有相当一部分虽然实际上与政府机关没有什么差异,但是在编制上叫做事业单位,在法律地位上也属于事业单位法人,而不是机关法人。大量事业单位代行部分政府职能,这是中国目前的一个独特现象。[14]享有公共管理权力的事业单位是指依法享有和行使公共管理权力、占用事业单位编制的机构。履行公共权力却作为事业单位的组织机构是很多的。例如,各地工商行政管理局下属的基层工商行政管理所,行使着大量的行政职权,但是其人员却在很长期间内使用事业单位编制,单位被作为事业单位来看待[15];中国专利局在年属于国务院直属事业单位,而1998年国务院机构改革后又并入国家知识产权局,成为行政机关;中国地震局及其地方机构是管理全国地震工作、经国务院授权承担《中华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责的国务院直属事业单位[16];中国银行业监督管理委员会及其地方机构是事业单位,根据其职责也行使特定的公共管理权力[17];中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会均属于此种情况。到底为什么要把上述履行公共权力的单位归入“事业单位”,而不是行政机关呢?[18]笔者尝试作如下理解:以国务院直属事业单位为例[19],《中华人民共和国国务院组织法》第8条规定:“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定。”根据这条规定,设立部、委的程序性较强,周期也较长。但是根据该法第11条,又授权国务院可以设立若干直属机构,从而避开了第8条的束缚:“国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个...机构设负责人二至五人。”这样,中国证监会、中国银监会、中国电监会、中国保监会等机构就成为国务院直属事业单位,虽然不是国务院的部委,但是根据授权享有特定的公共管理权力。上述事业单位在《民法通则》的法人分类模式下,归于事业单位法人,而实质上属于执行公共权力的法人。在未来的中国民法典的法人分类体系中,笔者建议此类仅仅在编制上属于事业单位的机构定性为公法人或国家机关法人。(二)事业单位分类规范的制度选择之二:承担社会性职能的非营利财团法人本文所指的承担社会性职能的非营利财团法人,是指国家为了特定的社会性目的而出资设立的财团性质的法人机构。其特征,一是由国家或者政府出资举办,并由公共财政资金提供运营经费;二是这种财团法人的目的是针对不特定社会公众提供特定的服务;三是财团的高层管理者属于国家公职人员,全部由国家或者政府任命。我国目前存在的这类财团有全国社会保障基金会[20]、国家自然科学基金委员会等[21]。这些机构现在全部被赋予事业单位法人的地位。但是在未来民法典的法人分类体系里面,这些机构应该属于公法人中的财团法人类别,服务于特定的社会目的。笔者认为,全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会具备公法人和财团法人的双重特征,属于公法人财团。[22](三)事业单位分类规范的制度选择之三:承担社会性职能的非营利社团法人非营利社团法人在中国是客观存在的一种组织,它们一般也被认为是事业单位。这些机构虽然是社会团体,但是其经费全部或者主要由公共财政开支,以特定的公共服务为社团宗旨。比如全国妇联的章程第33条规定“妇女联合会的行政经费、业务活动和事业发展经费,主要由政府拨款,列入各级财政预算。”再如中国作协的章程第29条规定:“本会的经费来源:国家拨款;会员会费;本会举办各种文化企业、事业的收入;社会赞助。”[23]可见,中国作协的最重要经费来源是作为公共财政的国家拨款,它同时具备社会团体的特征。笔者认为,中央机构编制管理部门直接管理其编制的21个群众团体中除宋庆龄基金会属于非营利财团法人外,其他都属于非营利社团法人,它们分别是:中华全国总工会[24]、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、中国国际贸易促进委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人民外交学会、黄埔军校同学会、欧美同学会、中国职工思想政治工作研究会、中华职业教育社、中华全国工商业联合会。除此以外,依靠国家财政资金投资和运营的国立科研机构、国立大学也属于非营利社团法人。例如中国科学院、中国社会科学院、国务院发展研究中心、国家部委直属的和地方政府投资兴办的大学和科研机构等。除了国务院直属事业单位以外,各部委还设立了为数不少的这类事业单位。[25](四)事业单位分类规范的制度选择之四:民办非企业单位1、民办非企业单位的概念和特征顾名思义,民办非企业单位是一种非营利性的民间组织,从性质上说也属于大陆法系的非营利社团法人范畴。国外没有民办非企业单位的概念。它与社会团体、事业单位共同构成了我国非营利性组织体系。从法律概念上讲,民办非企业单位是指民间力量利用民间资金举办、为社会提供服务的非营利性实体组织。民办非企业单位的非营利性与企业营利性的区别,主要在于两类组织的创办动机不同,从而引发两类组织的行为目的和行为结果的不同。企业是以追求投资利润最大化为根本目的,民办非企业单位则以发展社会事业、推动社会文明与进步为己任。[26]《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条将民办非企业单位定义为“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动...的社会组织。”在笔者看来,所谓“民办非企业单位”这个概念缺乏科学性,不能准确界定其内涵和外延。这也反映出现行制度的尴尬。这类组织主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业及经济监督事业的领域,例如民办大学、民办康复中心、民办图书馆、民办研究所、民办婚姻介绍所、民办法律援助中心、民办体育场等。那么,这类机构叫不叫做事业单位呢?有的学者认为就是事业单位,笔者认为不是。因为1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定“事业单位是指国家为了社会公益事业目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。可见,利用民间资金举办的民办非企业单位并不是制度框架内的“事业单位”。[27]“民办非企业单位”一词最早出现在中共中央办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号)中。根据有关政府官员的解释或有关规定,民办非企业单位“就是过去习惯讲的民办事业单位”[28],或“非国有事业单位”。[29]1996年7月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》(中办发〔1996〕17号)指出,要推进事业单位的社会化,要加强对民办事业单位的管理,要制定有关政策法规,有领导、有计划、有步骤地发展适宜民办的事业单位。文件中的民办非企业单位就是指以前的民办事业单位。1998年10月国务院发布的《非企业单位登记管理暂行条例》,首次明确了民办非企业单位作为一类社会组织统称的法律地位。[30]根据一些学者的概括,民办非企业单位的特点可以概括为:民间性、社会性、非营利性、独立性和实体性。民间性是指民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人举办的,而不是由政府或者政府部门举办的。其中,企业包括所有以营利为目的、在工商管理机关登记注册的公司、合伙、个体等各类企业;事业单位是指国家为了公共目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织;社会团体是指由公民自愿组成,为实现会员的共同愿望,依法成立并按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会性是指民办非企业单位是利用非国有资产举办的,这是民办非企业单位与事业单位的一个重要区别。国有资产是指所有权属于国家的一切财产形式,而非国有资产是指国有资产以外的其他财产形式,可以是个人财产、集体所有财产,也可以是国外的财产。非营利性则是其与企业的重要区别。民办非企业单位提供的服务具有社会事业的特点,其宗旨是追求不同范围、程度的公共利益和促进社会进步,这一性质体现在民办非企业单位的目的和宗旨上,也体现在其财务管理与财产分配体制上。民办非企业单位的盈余与清算后的剩余财产只能用于社会事业,不得在成员中分配。[31]独立性是指民办非企业单位自主决定人员聘用、业务活动,不需机构编制管理部门核定编制。实体性是指民办非企业单位是由固定专业、固定场所和固定人员构成的一个单位实体。按照《民办非企业单位登记暂行办法》第4条的相关规定,我国现有的民办非企业单位主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业、经济监督等领域。其中,教育事业领域的民办非企业单位主要是指民办的幼儿园、小学、中学、学校、学院、培训中心等;卫生事业主要是指民办的门诊部(所)、医院,康复、保健、卫生、疗养院(所)等;文化事业领域的民办非企业单位主要是指民办的图书馆、博物馆、艺术馆、书画院、演出团体等;科研事业领域的民办非企业单位主要是指民办的科研院所、研究中心、科技馆等;体育事业领域的民办非企业单位主要是指民办的体育场馆、中心、俱乐部等;劳动保障事业领域的民办非企业单位是指民办的职业培训学校或者中心、职业介绍所等;民政事业领域的民办非企业单位是指民办的福利院、敬老院、老年福利机构、婚姻介绍所、社区服务中心(站)等;法律服务事业领域的民办非企业单位主要是指民办的法律事务所、法律援助中心、合作或合伙制的律师事务所等。民办非企业单位的社...会服务领域很广,而且还在扩大。近年来,民办非企业单位以其自身的特质和创新、灵活、效率等优势在社会管理和服务中起到了越来越重要的作用。民办非企业单位作为非营利组织在促进社会整合、增进社会稳定、推进社会发展方面充当了政府的助手。从某种意义上说,它是政府功能的延伸。例如,各种学术研究性的民办非企业单位利用其专业优势,充当政府的“外脑”和智囊,为政府决策提供咨询和参谋,进而影响社会发展。[32](2)民办非企业单位可以成为事业单位分类改革的一个选项民办非企业单位在一定阶段可以成为某些特定的事业单位改革的一个选项。其实质在于保持原有事业单位的非营利性质的基础上改变举办主体,也就是由国家举办变成社会力量举办。民办非企业单位与事业单位的区别主要在于举办主体和资金来源的不同。前者由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办;后者由国家机关举办或其他社会组织利用国有资产举办。[33]这是国家为了集中财力办好数量有限的公共服务事业单位,缩减事业单位规模,挖掘民间的力量举办社会事业的一种制度创新。在财团法人制度、社团法人制度还不明晰的情况下,民办非企业单位作为一种政府阶段性肯认的主体制度,可以作为事业单位改革的一种制度选择。但是由于民办非企业单位本身不是一个法律技术概念,因而这将是一种过渡性的制度设计,待民法典规定出既适合我国国情、又贴近国际惯例的民事主体制度体系,那么民办非企业单位本身将被更为科学合理的概念所取代。民办非企业单位是改革开放以后出现和迅速发展的新事物,而有关立法未能及时跟进,存在一些法律调整的空白。一是虽然国务院1998年制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》,但缺乏关于民办非企业单位的法律地位的基本规范,《民法通则》也未能涵盖民办非企业单位的基本问题。二是现有的法律、法规主要是有关民办非企业单位行政管理特别是登记管理方面的规范,对民办非企业单位组织关系的调整极为薄弱,存在着法律漏洞。如民办非企业单位的内部制度、财产关系等问题,极少得到规范。[34]三是现有的民办非企业单位法律规范,大量涉及公民、法人或其他组织的权利义务,但它们大多数是政府的规范性文件,层级较低,缺乏应有的法律效力。有学者呼吁应当加紧制定作为基本法的《民办非企业单位法》,对民办非企业单位的基本问题,如民办非企业单位的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及违法者的法律责任等,作出明确的规定,并在有关立法中加强对民办非企业单位的调整,如在即将制定的民法典中充实有关民办非企业单位的内容。另外,应在此基础上,尽快制定民办非企业单位登记管理和业务管理的行政法规和规章,逐步形成民办非企业单位的法律法规的基本框架。[35]应该承认,我国的民办非企业单位还存在着一些问题,主要是宗旨的非营利性和主办者营利动机之间的矛盾。许多主办者把设立民办非企业单位当成创业的手段——这实际上违背了其非营利性质。这种情况与我国民办非企业单位设立时间不长、管理的法律法规和有关政策不完善以及自律机制不健全有关。为加强民办非企业单位的自律与诚信建设,提升民办非企业单位的社会形象,提高民办非企业单位的社会公信力,扩大民办非企业单位的社会影响,日,民政部发出了《关于开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的通知》,日再次出台了《关于进一步深入开展民办非企业单位自律与诚信建设活动的通知》,指出“自律和诚信建设,是解决民办非企业单位存在问题的重要措施,是进行长效管理的有效途径”;并提出“建立健全民办非企业单位的内部规章制度,完善信息披露制度,进一步开展提供优质服务、真情回报社会等多种形式的主题公益活动,完善服务承诺制,认真做好有关宣传工作,做好有关调查研究工作”等六项自律与诚信建设内容。这仅仅是从政策的层面上对民办非企业单位提出的要求,民办非企业单位做到真正的自律和诚信需要更具体的措施,如出台相关的行之有效的自律守则,以及实施民间行业自律行动方案等。笔者认为,应该坚持民办非企业单位机构的社会性目的和非营利原则;坚持财务公开、工作透明,...接受社会监督;坚持自主、自立原则,建立健全理(董)事会和有效的管理机构等。[36]这些都是民办非企业单位在今后的发展中所必须关注的。(五)事业单位分类规范的制度选择之五:非营利性企业所谓非营利性企业,是指采用公司等企业组织形式、从事非营利性经营的经济组织。“在现代公司法中,只要为合法目的而存在,从事合法活动的组织,都可以采用公司形式,而不拘泥于组织是否具有营利属性。”[37]非营利性企业正是在这种现实需要下进入人们的视野的。非营利企业是与通常的营利性企业相对的。所谓营利性是指出资人设立企业、从事经营活动的目的在于获取利润,企业将获得的利润分配给其出资人。非营利企业则不以营利为目的,其经营活动所得收益不分配给企业成员,对其适用的法律有别于营利性企业。如依照美国非营利公司模范法,非营利公司不承担纳税义务。美国的非营利机构可以选择不同的法律组织形式,包括非营利公司、信托和未注册非营利公司的协会。非营利公司又有三种主要形式:公益性公司(Publicbenefitcorporation)、互助性机构和宗教机构。其中,公益性公司必须向州检察官登记处进行非营利性公司登记注册。美国加州法律还规定在公益性公司工作的负责人中,凡有利息收入的个人(interestedpersons)和他们的亲戚的比重不得超过49%,否则不赋予免税资格。[38]匈牙利公益组织法(1998年修正)》第2条规定:“在匈牙利登记的下列组织可以成为公益组织:除保险协会、政党、雇主利益团体和雇员利益团体以外的民间社团;财团;公法财团;公益性公司;行业公会,但是以规范其成立的法律许可为限”;第16条规定:“I.公益组织不得签发汇票或者其他构成信用工具的证券。II.除了公益性公司外,公益组织:不得为了发展商业活动而进行信用贷款并因此妨碍其公益活动的开展;不得以从国家预算的细项中获得的资助为贷款作担保,或者用于清偿贷款。”[39]德国也有公益性股份有限公司,大约从90年代开始兴起,目前是公益性机构发展的主要方向,这种公司不以营利为目的,但可以盈利,公司盈利可投入到新项目中去。他们的服务、经营范围更大,运行方式更为灵活,这种公司发展越完善,非营利机构对政府的依赖越小。[40]对我国非营利性企业的类型目前理论上没有定论。史际春教授认为,企业有营利性经营、政策性经营和公益性经营等三种。笔者认为后两者也即非营利性企业,如三大政策性银行、国家开发投资公司、中国长江三峡工程开发总公司等。对这类企业,应以特别法形式对其作专门规定,作为特殊企业。[41]中国现存的一些事业单位,随着文化、教育、科研、医疗等领域的体制改革可以归入“特殊企业”范畴中,比如新成立的中国广播电视集团、中国对外演出集团、中国电影集团等等。这类企业由国家投资,首先要完成国家交给的政策性、公益性任务,盈利主要是为了自身的运转和发展。特殊企业与事业单位的共同之处在于其宗旨皆为公共服务,举办主体多为国家。我国事业单位中经营性质比较强的部分,经过改制,不妨成为特殊企业。非营利性企业按照其在社会中的作用及作用方式可以分为四类:一是从事特定科学、教育、文化、卫生等事业的非营利企业。二是关系国防和国家安全等重要事宜的企业,如兵器工业总公司、中国核工业建设集团。三是负责公共、公用项目建设类的企业,如为环境保护、市政道路、水利设施、风沙治理等而设立的公司,负责基础设施建设项目的北京市基础设施投资有限公司等。这类企业在一些地方已经在发挥着重要作用,例如天津《关于扶持公益性再就业组织暂行规定的通知》中提到,公益性组织(公司)是指由市和区县政府组织,依托有关职能部门和工会组织、妇联组织、共青团组织建立,以政府开发购买的公益性岗位为基础,以安置大龄下岗失业人员为目的,以公共保卫、公共卫生保洁、公共环境绿化、公共设施维护、旧楼区物业管理、机关事业单位后勤社会化服务、社区劳动保障服务及其他公益性劳动等为主的独立法人实体,现在已经成立了320多家公益性公司。[42]四是关系国计民生的基础类公用事业或企业,如自来水公司、公交公司、邮政等。...政府对非营利性企业可以有一些特殊的制度。一是价格听证制度。对于关系公众利益的商品、服务价格实行听证会制度,既可维护消费者权益,又可防止企业获取超额垄断利润、防止政府机关借价格审批形成***。过去政府主要对有关商品售价进行听证(如我国相当多省市对自来水价格、电价、天然气价格进行听证),今后政府必须同时重视对相关企业服务规范和服务价格进行听证。政府还要加强对这类企业的监管和审计,以防国有资产流失。[43]二是对非营利性企业给予税收上的优惠。如天津市将公益性公司全部认定为服务型企业,3年内免征企业应缴的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税;原安置的下岗失业人员保持在30%以上或安置下岗失业人员占全部从业人员60%以上的,两年内缴纳的营业税和企业所得税予以返还;[44]在公司开办费上也给予了很大的支持,吸收下岗失业人员达到50人的,给15万元的开办费,为每一个人每月支付150元的工资补贴,同时给上医疗、养老、失业三项保险补贴。[45](六)事业单位分类规范的制度选择之六:营利性企业法人与公共利益无涉或公共性不强的生产经营类事业单位,可以转为作为商事主体的营利性企业法人,包括应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版集团等都属于此类。以目前的分类,绝大部分实行企业化管理、大部自收自支及部分差额拨款,少量全额拨款的事业单位可以划分为此类。企业性质或者可以向企业转制的事业单位占全国事业单位总数的25%左右。比如青岛市的事业单位范围所包括的黄海饭店、青岛栈桥宾馆等,都应作为企业。还有一些机构比如出版社、报社、体育俱乐部也已经按照企业化模式运作。再如国家机关服务机构,由于政府长期以来没有实行机关服务社会化,因此机关服务机构被赋予事业单位的法律地位,履行机关服务职能。笔者的看法是,随着政府职能的转变,机关服务可以采取外包的方法进行社会化,这样不但有利于降低机关服务成本,也有利于政企分开。国外甚至有把监狱都外包给私人公司的做法。从产业法的角度,这类经营类事业单位所从事的行业应该属于现代服务业范畴,也就是说是可以市场化的领域,可以引进多元主体参与市场竞争。服务业作为一个成熟的市场化的行业,不但在国内经济生活中扮演着越来越重要的角色,而且在经济全球化的今天,已经成为跨国贸易的重要组成部分。因此,原来计划经济时期形成的属于服务业范畴的机构,可以进行企业化的改造,同时在法律上放宽特定行业的进入许可,降低准入门槛,笔者认为这是经营性事业单位未来改革的一个制度思路。世界贸易组织的《服务贸易总协议》第1条对国际服务贸易的定义从四个方面进行了规定:跨界提供[46]、过境消费[47]、商业存在[48]和自然人的流动。服务贸易的内容十分广泛。根据关贸总协定乌拉圭回合关于服务贸易谈判时总协定秘书处开列的提交各缔约方参考的服务贸易项目清单上所列,服务贸易涉及150多个项目。另根据《服务贸易总协议》的四条标准归类划分,大致有20多个领域。[49]我国政府代表自始至终参加了包括服务贸易在内的乌拉圭回合各项谈判,并在《服务贸易总协定》上签字承诺自己的义务。根据总协定的各项原则和国际惯例,我国在《对外贸易法》中增加了与WTO基本原则相一致的原则条款。《对外贸易法》第4章的内容就是服务贸易,此外该法还在第2条、第10条、第22条、第23条、第24条和第25条等条款都有涉及服务贸易的原则和规范。应该承认,事业单位所在的有些领域可以向特定的服务对象提供特定的服务内容,可以归为现代服务业的范畴,已经具备了完全市场化的条件,那么这类事业单位应当转为企业法人。在事业单位转为企业法人的问题上,笔者主张,首先,那些与公共利益无涉的经营性事业单位,可以在明晰产权、保证国有资产不流失的前提下改制为企业法人,并遵守包括税法、竞争法、招标投标法等在内的法律框架。在这样的制度设计下,经营性事业单位转为企业法人,其营利性行为就“师出有名”了。比如,行政机关的后勤服务部门、一些中介服务主体...就不应该继续占用事业单位的编制,可以改制成为企业法人或者其他商事主体。其次,国家要逐步放开相关事业领域所有制、组织类型的限制,大力引导鼓励社会力量举办这类事业。实际上,教、科、文、卫等事业单位传统领域的市场化程度已经很高了。教育方面,国内的民办教育发展迅猛,涌现了新东方教育集团、西安翻译学院这样实力很强的教育机构,国外的教育培训机构也纷纷打入中国教育培训市场,例如华尔街英语等;科研领域,国内的民办研究机构呈上升势头,有的已经发展到相当规模,国外的著名研究咨询机构(例如麦肯锡)更是抢走了利润最大的市场份额;文化体制方面,在演出、影视、节目制作、图书策划出版等领域出现了国内外众多的公司参与文化市场的竞争。比如十几年来,央视实施了频道扩张及超常规发展战略,使得编外人员数量一度为台聘职工人数的2.8倍,最多时达到7000人。现在,编外人员公司化改革是央视人事改革的主要组成部分;上海文广已经开始在进行内部的调整和整合。资源整合战略、外向合作战略、结构调整战略是文广近来来推行的三大战略。而三大战略的核心内容是全集团实行事业单位公司化运作、企业化管理。[50]卫生领域内,国家允许医疗机构分类管理,医疗服务市场增加了提供多元化医疗服务的国内外医疗服务机构,满足不同的社会需要,例如专门做体检服务的北京慈济体检中心。日国务院体改办、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、卫生部、药品监管局、中医药局联合下发的《关于城镇医药卫生管理体制的指导意见》明确指出:要“打破医疗机构的行政隶属关系和所有制限制”,建立新的医疗机构分类管理制度,将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。现在我国已经开始对医院实行分类管理:即分为营利性医院和非营利性医院。这些医院的出现,直接推动了医疗服务业的竞争和医疗服务整体水平的提升,这些竞争表现在价格、人才、技术等方面[51]。实践证明医疗服务业的分类管理模式是可行的,是有利于提高社会效益和经济效益两个效益的,也是其他国家和地区的通行做法。日开始实施的《公益事业捐赠法》明确规定,只有非营利性医疗机构才能享受捐赠、免税的优惠制度,可以无偿接受捐赠,营利性医疗机构不能无偿接受捐赠,所以医院分类管理是适应以上法律的需要。另外在国际上,凡推行市场经济的国家大部分都实行医疗机构分类管理,他们的经验对我们也有借鉴意义。这类目前拥有事业单位身份的主体在可以不承担公共服务的职能,成为完全的市场主体,参与特定服务的市场竞争。最后,判断一个事业单位能否以企业法人的身份从事营利性活动,并不是单单凭据其盈利能力,而是考察国家设立该特定事业单位的目的和国家赋予该事业单位的职能。假使国家赋予公共服务职能,那么纵然拥有可以盈利的资源,也断不可丢掉公共服务的职能,以企业法人的身份参与市场竞争,否则会造成滥用公共资源,导致公共服务下降;假使国家赋予纯服务或者经营职能,比如机关的后勤部门,与公共服务无涉,那么该类事业单位可以进行企业化改造,伴随政府职能的转变和后勤社会化的趋势,把这部分事业单位分离出去。当然,在事业单位企业化过程中,需要强调的是,由于其是财政投资的,所以一定要防止国有资产以各种形式流失。而一旦完成企业化的改造,便脱离事业单位的身份,成为普通的市场主体,其业务渠道的拓展,也相应地由原来依靠相对垄断优势转变为依赖于市场的公平竞争。注释:景朝阳,山西财经大学法学院副教授、法学博士。[1]《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》,参见新华网5年10月18日。[2]世界银行:《中国:深化事业单位改革,改善公共服务提供》,参见世界银行中文网站。[3]参见景朝阳:《事业单位法人面临五***律问题》,载《检察日报》日第3版。[4]金锦萍博士在事业单位分类问题上认为,具有行政管理职能的事业单位属于公法播放器加载中，请稍候...
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...事业单位分类改革的法律对策景朝阳.山西财经大学副教授目次一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求二、以往中国事业单位的分类三、分类规范事业单位的制度选择一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出:要对事业单位进行分类改革,“继续推进政企分开、政资分开、...
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