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面向实施的三旧改造规划
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　　【摘& 要】深圳已经进入以存量空间再开发促进城市经济社会发展的阶段，城市更新成为城市空间拓展的主要手段。在城市更新实践过程中，体制、管理、经济、技术及其意识等方面的滞后与脱节，给传统的规划编制与实施方式提出了新的挑战。本文以深圳城市更新发展历程为背景，从传统规划制度的缺陷和困境入手，探索引发问题的根源，创新性提出以&现代产权制度&为基础的城市更新规划制度和技术体系，并介绍深圳在这一领域的经验。
　　一、背景：深圳市城市更新进入全面加速期
　　经历了三十多年的高速发展，深圳在上演现代城市发展奇迹的同时，逐渐显现了快速发展积累的一些深层次矛盾，并集中演化为空间上剧烈而尖锐的冲击。首先是城市空间呈现出明显的&二元&结构特征，原特区外综合服务水平和环境质量不高；其次是城市的土地资源日趋紧张，空间资源的相对短缺已成为城市建设的主要瓶颈，各利益主体对资源的争夺变得非常激烈；再者空间结构拓展带来的用地功能性老化问题也日益突出。城市更新作为促进空间资源的合理配置、调整和优化产业结构、改善城市人居环境和提高居民生活质量，提高土地使用效益和提升城市功能，实现城市经济、社会、环境可持续发展的重要举措，受到了越来越多的关注。
　　深圳早期的城市更新多为个体自发改造，缺乏政府的统筹和引导。2004年10月，深圳市召开全市查处违法建筑暨城中村改造工作动员大会，拉开了新时期深圳城市更新工作的大幕。随后市政府出台了一系列相关政策法规，并设立市、区两级专职机构指导城市更新，使城市更新工作得到稳步和全面推进。城市更新已逐步由早期个体自发自觉改造向理性秩序的方向转变；由追逐个体利益向实现城市整体效益转变。2009年底《深圳市城市更新办法》的颁布，标志着深圳城市更新进入了全面加速期。
　　随着《物权法》的出台和物权概念被法律认可，土地权利越来越受到人们的关注，城市更新面临的利益格局也变得更加多元化和个体化。以政府主导、土地管控等方式实现城市更新终极蓝图的一元化规划制度与技术体系受到了越来越多的拷问。??
　　二、困境：传统规划制度与技术体系的反思
　　既往面向新增建设用地管控的规划制度与技术体系，在面临城市更新管理要求时表现出的&不适应&集中体现在以下四个方面：??
　　（一）公共利益的实现。如何实现公共利益的最大化成为城市更新需要解决的首要问题。从&总体规划&到&法定图则&对城市更新中的公共利益均做出了刚性要求，然而却忽略了这些公益项目的实现是在已出让土地&私有权保护&这一特定背景，导致公共利益要素和可交由市场博弈的要素混淆不清，各种利益主体受自利性驱使往往将公共服务设施、建设强度、环境容量等公共利益要素作为市场博弈的砝码，进而左右传统规划的结果。
　　（二）发展权益的分配。城市规划总是围绕着利益问题进行的，这一点在多方利益纠葛的城市更新活动中体现得更为突出。作为一个城市更新项目，往往涉及多个产权地块，产权地块内又涉及发展商、产权人、租户等多个利益主体，每一利益主体均希望自身利益最大化，在分得尽量多的空间发展权益的同时尽量少承担公共利益项目。在以&空间管控&为核心的现行规划体系下，由于缺乏有效机制，导致发展权益无法做到公正与公平，也延滞了城市更新工作的推进。??
　　??（三）项目运作的保障。城市更新的最终目标是通过物质空间的更新促进经济发展与改善民生，这就决定了城市更新规划必须要面向实施，以&项目&为落脚点，在进行空间设计的同时首先要保障项目具有足够的经济动力。而部分更新项目在承担公益性设施同时开发强度受到严格限制，导致项目在经济层面的&破产&，城市更新也就无法推进。目前&法定图则&和&详细蓝图&，作为最&基层&的规划，偏重于空间研究、城市设计、环境景观等内容，缺乏对城市更新项目成本、收益等经济层面的考量，规划成为&空中楼阁&也就不难理解了。?
　　（四）规划体系的衔接。作为政府最重要的市场干预手段之一，城市规划在深圳城市更新行为中发挥的作用受到了限制。从总体规划、组团规划（或分区规划）到法定图则，在制定的过程中由于对城市更新的研究不足或控制粗放，导致在城市更新实施阶段需要对上位规划进行较大幅度的调整。以往借助&改造专项规划&以个案研究的方式调整&法定图则&的做法，既增加了行政成本，也对规划的严肃性带来挑战；另一方面，以&详细蓝图&为基础的&改造专项规划&由于技术手段、控制内容、表达方式等方面的针对性不足，导致大量更新规划科学性受到质疑。??
　　导致上述问题的深层次原因在于：以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极蓝图的规划制度与技术体系，与市场经济下以产权制度为基础的利益平衡需求之间产生偏差。因此，亟需对城市规划管理体系进行调整和完善，从&物质空间更新&走向&规划管理更新&。
　　?三、探索：以&现代产权制度&为基础的规划理念创新
　　新时期城市更新的内涵，已经远远超出传统的空间规划层面，其实质是以市场经济内在发展规律为线索，妥善平衡城市更新活动涉及的不同利益主体的发展权益，具有促进城市空间资源高效、公平配置的公共政策特征（徐荣，2010）。城市更新制度设计能否真实而具体地代表社会绝大多数成员广泛接受的产权观和价值取向；能否保护和实现社会绝大多数成员的根本利益，是城市更新机制是否有效的重要评价标准。??
　　城市更新涉及政府与利益集团各种组织、社区公众的多重博弈。这种博弈往往以利益冲突的形式显现出来。对于城市更新而言，其利益主体通常由政府、开发主体和产权人构成。政府、开发商和产权人是城市更新利益割据中的3个对立点，三者互为关联，但彼此间的利益冲突又存在一定的差异。①政府和开发主体之间利益冲突焦点为规则性冲突，具体表现为开发规则和开发条件上的博弈：一方面政府通过开发条件引导和控制开发商的开发行为，另一方面，开发主体为了利益的最大化，不断试图去改变和突破开发规则和开发条件。②政府与产权人之间的利益冲突聚焦在公共利益的分配上面，政府作为公共利益的监管者，需要从全局去考虑公共利益的分配，而产权人从局部利益出发，往往希望尽可能多的分得城市公共利益的蛋糕。③开发主体和产权人的冲突属于交易性冲突，主要依赖于市场规则进行交易，但在实际情况中，由于伦理规则的缺失，产权人和开发主体间的利益冲突往往表现出交易的不平等性。
　　导致利益博弈的根源在于土地产权的&模糊性&和&不确定性&。因此，城市更新规划管理的核心在于建立与现代产权制度相匹配的制度框架。具体来讲：一是通过产权界定明确城市更新各方私益之间、私益与公益之间以及效率与公平等价值之间的边界，包括何种产权应否受到城市规划保障、相关主体利益多少、利益归属等方面的判别与确认；二是规定权责关系，建立产权的行使、救济而引起的私益之间、私益与公益之间以及效率与公平之间的规则，包括产权的取得与丧失、保障与限制、侵害与救济等（任绍斌，2011）。
　　综上，制定新时期城市更新管理机制，除了要保障城市土地空间资源的分配效率外，同时应该关注对社会各类主体的合法财产权益的保护。在规划管理中应改变对无视个体权利或予以压制的做法，在公共利益与保障主体的确定上，建立政府与个体之间双向的制约机制，明确双方的权利、义务以及法定责任，才能适应市场经济的发展的需要，以及体现建设&和谐社会&的根本宗旨，这样城市规划在面对各种利益诉求时，才能成为协调社会不同利益、实现各方利益最大化目标的手段。
　　四、解题：构建面向实施的城市规划制度和技术体系??
　　（一）建立以《城市更新办法》为基础的制度体系??
　　深圳在规划目标的制定和实施途径的选择上，充分关注各方权益，平衡各方利益，制定面向实施的城市规划技术和制度体系。在这套&规则体系&中，坚持政府主导下的市场化运作，由市场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、制度与标准体系，探寻适合片区的更新实施方式。
　　我们正在建设一套既能保证公共利益和整体目标，又能容纳多元利益群体的目标和诉求，统一、综合、开放、稳定的城市更新政制度体系。这一体系由&政策法规&、&管理机制&、&操作指引&与&技术标准&四个层次构成：（图2）??
　　&&政策法规层次：以《深圳市城市更新办法》为主干，为城市更新的制度体系建立基本框架，起到龙头和统筹作用；在此基础上形成《深圳市城市更新办法实施细则》，为城市更新中的相关行为提供更详细的规范和指引。??
　　&&管理机制层次：容纳各部门的管理目标和需求，协调更新管理与其他城市管理机制的关系。包括《城市更新单元规划审批操作规则》、《关于授权市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划的通知》、《拆除重建类城市更新项目范围内土地权属清理工作指引》等。
　　&&操作指引层次：规范政府部门、编制单位、开发主体以及相关权利人的行为。包括《深圳市城市更新单元编制技术规定》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》，以及在编的《深圳市城市更新地权重构操作指引》和《深圳市城市更新空权转换操作指引》等。
　　&&技术标准层次：在国家与地方技术规范基础上，从技术层面赋予更新规划更广泛的内涵，促进对物质空间的改善和多方利益的平衡。包括《城市更新单元规划落实低碳生态目标技术指引》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》，以及在编的《政府参与城市更新溢价分成比例规定》等。
　　（二）改革现有城市规划管理体系??
　　如前文所述，原有城市规划管理体系需要因应城市更新的需求进行调整，深圳提出&面向实施的城市更新规划制度与技术体系&，但这种调整并非游离于现行的城市规划体系设立一套新的城市更新规划体系，而是在现行体制的基础上，对应相关的城市规划层次，采用补充和&镶嵌&的方法纳入更新规划管理的目标和需求（吕晓蓓，赵若焱，2008）。具体的措施包括：
　　&&总体规划层面。在《深圳市城市总体规划》中提出全市城市更新的总体目标和策略；以此为指导制定《深圳市城市更新专项规划》，重点划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的规模，提出分区更新规划指引；同时在《近期建设规划》及《年度实施计划》中确定城市更新项目类型、规模、位置，实施时序和规划指引等具体内容。
　　&&详细规划层面。规定作为规划管理核心工具的《法定图则》，除了要划定城市更新单元的范围、设定更新方式外，更重要的是要对城市更新涉及公共利益的主要因素提出强制性的控制要求，包括公共配套设施的类型和规模、公共绿地的保护要求以及必要的开发强度控制要求等，为下一层次的《城市更新规划》面向市场实施奠定基础。??
　　&&城市更新单元规划。借助&法定图则&制度平台赋予&城市更新单元规划&以法律地位，规定&城市更新规划的批准视为已完成法定图则相应内容的编制和修改，市规划国土部门应当及时将其内容纳入法定图则。经批准的城市更新规划是相关行政许可的依据。&同时，理顺城市更新规划委托编制关系，使城市更新主体特别是开发商能够正面地主持或参与到城市更新项目实施层面的规划当中，而不是由政府包干的规划来取代正当合理的市场博弈。??
　　（三）构建以&城市更新单元&为核心的技术体系
　　深圳在&城中村改造专项规划&的基础上，结合以现代产权制度为核心的规划理念，构建起以&城市更新单元&为基本单位，以&更新单元规划&为载体的规划技术体系，确定规划要求、协调各方利益、落实更新目标与责任。其在技术手段上的整合与创新反映在如下九个方面：
　　1、以&城市更新单元&整合城市更新空间范围，作为深圳城市更新制度与技术创新的载体。在借鉴日本&都市整合&、台湾&市地重划&等经验基础上，探索从城市整体发展目标和公共利益的需求出发，政府引导，市场自觉划定城市更新单元的方式，并以此为基础进行面向实施的城市更新项目规划和管理。规定一个城市更新单元内可以包括多个城市更新项目，项目的实施要以更新单元的整体规划为依据。&城市更新单元&制度可以有效整合独立开发项目的整体空间效益，减少独立开发项目的设施配套风险；与重大市政基础设施和重点项目建设工程相结合，降低建设成本，减少城市更新工程实施的负面社会影响。（图3）
　　2、突出现有产权关系的厘清，作为权益分配的基础。在编制城市更新单元规划之前，规定必须先行对更新单元范围内的土地与建筑物权属情况进行核查，包括合法产权土地与建筑物权益计算，未办手续或手续不全土地与建筑物权益认定，以及非法土地或建筑物权益补偿与处置等，并以此作为未来单元发展权益分配的基础。
　　3、权益初次分配，优先保障公共利益的落实。明确规定，城市更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积15%，城市规划或者其他相关规定对建设配比要求高于以上标准的从其规定。?
　　4、权益二次分配，多主体间利益的合理分配。规定按照原有权益比例分配基准空间增量，按照贡献各类设施的价值比例分配奖励空间增量。《更新单元规划》须制定多主体间利益平衡方案，包括各主体分的空间增量，各自须承担的拆迁责任、土地移交、配套建设及其他绑定责任等，多个权利主体通过签订搬迁补偿安置协议方式形成实施主体的，还需载明搬迁补偿安置方案。??
　　5、通过专题研究校核分配结果，强化更新科学性。规定涉及产业升级单元应进行产业发展专题研究；涉及调整法定图则、发展单元规划用地性质的单元应进行规划功能专项研究；涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量以及法定图则未覆盖地区，应进行道路交通和市政工程设施专题研究，以及公共服务设施和城市设计专项研究，科学确定开发强度；针对拆迁范围面积不小于10公顷的更新单元，应进行建筑物理环境专项研究；所有城市更新单元，均应进行经济可行性专项研究。
　　6、权益分配调节，超出基准拆建比项目政府参与溢价分成。部分城市更新项目的利润率水平会远高于其他同类型项目（如现状开发强度较低、土地获得成本较低等原因），为让公众能够平等享有城市更新带来的利益，对于溢价比例较大的城市更新项目，政府参与溢价分成。其方式可为&货币分成&和&实物分成&两类，目前深圳采用的是配建更高比例的保障性住房或创新型产业用房，即&实物分成&的方式。??
　　7、制定项目实施方案，增强更新单元的操作性。包括独立占地的城市基础设施、公共服务设施、保障性住房等拆迁责任和移交要求；规定配套建设城市基础设施、公共服务设施、保障性住房、创新型产业用房等相关要求（包括类型、规模、位置、产权管理等）。制定分期实施计划，保证有计划、有步骤的完成更新目标。??
　　8、设计城市更新成果体系，满足规划管理需求。规定更新单元的成果体系，规定其深度应达到&详细蓝图&层次，内容包括&技术文件&与&管理文件&，其中管理文件与&规划批复&相衔接，适应现行的规划审批制度。同时规范成果表达方式，统一成果格式。??
　　9、制定城市更新项目保障机制，保障城市更新实施。通过制定城市更新单元分类与分级制度、拆分与合并制度，更新项目区域平衡制度、项目救济制度、项目监督与处罚制度等，从技术层面对城市更新活动发挥促进和保障作用。
　　【结语】
　　?深圳提出&面向实施的城市更新规划制度与技术体系&，是对深圳现行《法定图则》、《详细蓝图》、《改造专项规划》等规划体制的改良和提升，是&规划理念的革新与方法的探索&。在这套&规则体系&中，坚持政府主导下的市场化运作，由市场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、制度与标准体系，探寻适合深圳的城市更新实施路径，为广东省乃至全国的更新改造提供借鉴。??
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责编：无锡市规划局东莞市三旧改造规划实施细则78
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东莞市三旧改造规划实施细则78
东莞市“三旧”改造实施细则（试行）；为推动我市产业结构调整和转型升级，完善城市功能，；第一章总则；第一条适用范围；本细则所称?三旧?是指特定城市建成区，在2007；（一）根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；（二）因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市；（三）布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不；（四）城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复
东莞市“三旧”改造实施细则（试行） 为推动我市产业结构调整和转型升级，完善城市功能，加快实施?三旧?改造，促进经济和社会可持续发展，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发“2008”3号）、《关于推进?三旧?改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府“2009”78号）、《转发省国土资源厅关于?三旧?改造工作的实施意见（试行）的通知》（粤府办“号）、《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施?三旧?改造土地管理暂行办法》（东常“2009”3号）及有关法律、法规，制定本细则。 第一章
总则 第一条 适用范围本细则所称?三旧?是指特定城市建成区，在日之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，包括旧城镇、旧村庄、旧厂房。我市下列土地可列入?三旧?改造范围：（一）根据城市规划建设需要，进行城中村改造的用地；（二）因城市基础设施和公共设施建设需要或实施城市规划要求，进行旧城镇改造的用地；（三）布局分散、不具保留价值、公共服务设施配套不完善的村庄；（四）城乡建设用地增减挂钩试点中农村建设用地复垦区域；（五）须按产业调整、城市规划、消防、环保等要求进行改造的集体建设用地；（六）布局分散、土地利用效率低下和不符合安全生产和环保要求的工业用地；（七）因城乡规划调整，产业?退二进三?企业的工业用地；（八）国家产业目录规定的禁止类、淘汰类及限制类产业转为鼓励类产业或以现代服务业和先进制造业为核心的现代产业的原厂房用地；（九）其他经市?三旧?改造领导小组认定属?三旧?改造范围的用地。有下列情形之一的，不纳入?三旧?改造范畴：（一）不符合土地利用总体规划、市域生态控制线规划、城镇总体规划的；（二）不符合产业发展政策和行业发展规划的；（三）权属有争议的；（四）被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；（五）除边角地、夹心地、插花地以外的空地；―2―（六）其他不纳入?三旧?改造范畴的情形。第二条 改造原则实施?三旧?改造，应当遵循?全面探索、局部试点，封闭运作、结果可控?，?尊重历史、解放思想，节约集约、盘活资产，规划先行、统筹发展，政府引导、市场运作?的原则。实施?三旧?改造，应有利于城市整体的空间转型；应合理确定总体开发强度，按?拆三留一?的要求，预留足够的公共用地和空间。第三条 改造规模为有序推进?三旧?改造，维持土地市场供应的稳定性，确定中期目标和远期目标。中期目标至2015年，全市完成?三旧?改造土地面积10至15万亩；远期目标至2020年，全市完成?三旧?改造土地面积30万亩。第四条 机构设置市成立?三旧?改造领导小组，由市委书记任组长，由市政府市长、分管副市长任副组长，市政府分管副秘书长及法院、检察院、发改、经贸、监察、公安、财政、国土、建设、农业、外经贸、环保、规划、综合执法、法制、房管、消防、地税、工商等部门的主要负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，设在市国土资源局，负责领导小组的日常工作。办公室主任由市政府分管副市长兼任，办公室副主任由市政府分管副秘书长兼任。―3―市?三旧?改造领导小组负责统筹全市的?三旧?改造工作和解决?三旧?改造中的重大问题；负责审定各镇街年?三旧?改造规模和年度?三旧?改造规模；负责审批各镇街?三旧?改造专项规划及单元规划。市?三旧?改造领导小组办公室负责编制各镇街年?三旧?改造规模和年度?三旧?改造规模；负责审批各镇街?三旧?改造年度实施计划，审查或审批具体项目的改造方案；负责指导、督促、检查各镇街和成员单位的工作。各镇街成立相应的领导小组和办公室。领导小组组长由镇街主要领导担任。办公室人员由镇街结合实际，从镇街各职能部门抽调，实行集中专职办公，负责领导小组的日常工作。第五条 部门职责（一）市发展和改革局负责?三旧?改造中涉及投资项目的立项、产业政策制定及行业发展规划编制；（二）市财政局负责制定并落实?三旧?改造土地税费优惠政策，负责土地出让金的拨付和使用监督工作；（三）市国土资源局负责指导?三旧?改造方案的编制，负责办理农用地转用、征收土地等用地报批手续以及国有或集体建设用地供地手续，负责土地确权、登记；（四）市建设局负责?三旧?改造项目房屋安全鉴定和工程项目建设监管；―4―（五）市城建规划局负责指导和审查?三旧?改造专项规划及年度实施计划、?三旧?改造单元规划，提供项目的规划设计条件，办理项目的规划手续；（六）市城市管理综合执法局负责?三旧?改造中房屋的拆迁管理；（七）法院、检察院、经贸、监察、公安、农业、外经贸、环保、法制、房管、消防、地税、工商等相关部门在各自职责范围内对?三旧?改造进行指导和管理；（八）各镇街负责编制?三旧?改造专项规划及年度实施计划、?三旧?改造单元规划，负责编制或指导编制具体项目的?三旧?改造方案。 第二章
“三旧”改造规划的编制与审批 第六条 总体要求（一）?三旧?改造规划的原则：规划先行，成片改造；塑造功能，公共优先；成熟一片，改造一片；公众参与，各方共赢。（二）?三旧?改造规划的目标：拓展建设空间，保障发展用地；完善城市功能，增加公建配套；优化产业结构和布局，提高城市竞争力；改善环境质量，提升空间品质；取得经济效益、社会效益、环境效益的统一。―5―包含各类专业文献、高等教育、幼儿教育、小学教育、外语学习资料、专业论文、应用写作文书、文学作品欣赏、东莞市三旧改造规划实施细则78等内容。　
　附件15 《东莞市“三旧”改造实施细则》操作指南为贯彻实施东莞市“三旧”改造...改造方案与经批准的单元规划不 一致的,应以单元规划为准,修改改造方案,报市“... 　东莞市推动产业结构调整... 8页 免费 中山市三旧改造实施细则 44页 1下载券...二、“三旧”改造原则 (一)政府主导、规划统筹、成片开发 充分发挥各级政府在... 　案方造改旧三 & 批审 ) 二 ( 啊 中山市“三旧”改造实施细则第一章 总则 第一条 为贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 ( 年)》,提升... 　18 日, 市政府公布了《东莞市“三旧”改造实施细则》(以下简称《实施细则》)...也可以将规划宏远工业区一部分需要整合升级的厂房 规划 申报进入“三旧”改造... 　三旧”改造实施细则(试行) 》 (东府 ? 号)等有关规定,为规范改造...主要核实报批红线内的地块是否符合土地利用总体 规划和城乡规划,是否已纳入“三旧... 　拆迁改造区域, 编制“三旧”成片拆迁改造专项规划,征求公众意见,并经市规划部门...局、市财政局等相关部门应当按照本办 法的规定,结合各自的职责分别制定实施细则... 　二○○九年十二月十六日 **市“三旧”改造实施细则(试行)为推动我市产业结构...第十一条 成片拆迁改造必须依据经批准的 “三旧” 改造单元 规划实施。 第十二... 　梅州市“三旧”改造实施细则的通知 3.规划(建设)部门出具地块符合“三旧”改造规划、列入年 度实施计划意见; 4.国土部门审核地块权属情况,提出是否同意改造的意见... 　“三旧”改造项目规划管理,根据湛江市 人民政府《关于同意湛江市“三旧”改造项目开发强度核准细则 的批复》 (湛府函〔 号)精神,现将《湛江市“三旧...三大改造_百度百科
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社会主义三大改造，即建立后，由领导的对、和工商业三个行业的。我国对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，在理论上和实践上丰富和发展了的，极大地促进了工、农、商业的社会变革和整个的发展。实现了把生产资料私有制转变为的任务。政治上社会主义的基本制度在我国初步建立；经济上社会主义在我国基本确立；为我国的开辟了道路；从此进入。外文名Three Great R&拼&&&&音[sān dà gǎi zào]发起人毛泽东针对目标农业、手工业、资本主义工商业意&&&&义使我国进入了社会主义初级阶段
毛泽东主席三大改造，即建立后，由领导的对农业、和资本主义工商业三个行业的社会主义改造。全国在1953年春天基本完成，1953年8月同志在一个批示中指出：“从成立，到基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时间内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线应该是照耀我们各项工作的灯塔，各项工作离开它就要犯'右倾'或‘左倾’的错误。”
也就是说在整个过渡时期要实现“一化三改”。“一化”即，就是要发展生产力。“三改”就是要改变生产关系：即对农业、实行合作化，对资本主义工商业实行。当时同志估计这个过渡时期，大约需要十八年，即三年恢复时期（从成立到1953年），加上三个。他认为中国“大约在五十年到七十年的时间内，就是十个五年计划到十五个五年计划的时期内，可以建成一个强大的。”1952年9月，在一次中央会议上提出：“我们现在就要开始用10年到15年的时间，基本上完成到社会主义的过渡。”第二年9月，中共中央公布了，包括两方面内容：一是逐步实现，这是总路线的主体；二是逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，这是总路线的两翼。1952年下半年至1956年，新中国仅仅用了4年时间，就完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现了把转变为，使中国从跨入了，我国初步建立起社会主义的基本制度。从此，中国进入社会主义的初级阶段。上海举行欢庆进入社会主义社会的集会和游行随着社会主义工业化建设的开展，对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，也迅速迈开了步伐。
为了进一步提高农业生产力，逐步克服农业同工商业发展不相适应的矛盾，中共中央积极引导农民组织起来，走集体化的道路。1955年，全国掀起农业合作化的高潮。第二年，90%以上的农户参加了农业生产合作社。与此同时，90%以上的手工业者也参加了手工业生产合作社。[1]在农业合作化高潮的推动下，对资本主义工商业的社会主义改造也迅速展开。在这个改造过程中，我国实行了“利用、限制、改造”的政策，从以加工订货为主逐步向公私合营过渡。1956年初，资本主义工商业的社会主义改造出现了全行业公私合营的浪潮，并迅速席卷全国。农业的社会主义改造又叫。
从1951年12月开始，党中央颁发了一系列的决议，规定了我国的的路线、方针和政策，到1956年底，农业社会主义改造在经历了互助组、初级社、三阶段后基本完成，全国加入合作社的农户达96.3%。
通过合作化道路，把农民逐步转变为社会主义的理论和实践。1953年春，中国基本完成，获得土地的农民有着极大的生产积极性，但分散、脆弱的农业既不能满足工业发展对农产品的需求，又有的危险。当时认为只有组织起来互助合作，才能发展生产，。
1953年，先后发布了《 中共中央关于农业生产互助合作的决议 》和《中共中央关于发展农业合作社的决议》，中国农村开始了互助合作运动引导他们参加农业，走集体化和的。到1956年底，基本实现了。通过合作化道路，把个体转变为社会主义劳动群众经济的理论和实践。手工业的社会主义改造从1953年11月开始至1956年底结束，全国90%以上的手工业者加入了合作社。
个体手工业是以和个体劳动为基础、从事的一种，在中国国民经济中占有一定的地位。1952年产值占全国工业总产值的21%，农村需要的生产资料和生活资料很大部分来自手工业。
从1953年起，在的指导下，决定逐步对手工业进行社会主义改造。改造采取合作化的形式和逐步过渡的步骤，从生产合作小组、手工业供销合作社，再发展为手工业。1956年底参加合作组织的人数已占全国手工业从业人数的91.7%，基本上完成了对个体手工业的社会主义改造。通过的形式，将民族资本主义经济逐步转变为的理论和实践。消灭是过渡时期的一项基本任务。资本主义工商业的社会主义改造，从1954年至1956年底全面进行。党对之采取了“”的政策，通过形式，逐步将其改造成企业，而且将改造与人的改造相结合，努力使剥削者成为自食其力的劳动者。
报喜--庆祝公私合营 朱宣咸作
经济在由向社会主义的过渡时期中具有两面性，既有有利于国计民生的一面，又有不利于国计民生的一面；中国相应也具有两面性。
对资本主义工商业采取利用、限制、改造的政策，对资产阶级采取。在经过委托加工、计划订货、统购包销、委托经销代销等一系列从初级到高级的过渡形式后，至1956年底，实行的工业企业已占原有资本主义工业总户数和职工人数的99%，占生产总值的99.6%。全后，采用方式，即按照公私合营企业的私股股额(共23亿余元)每年发给5%的，共发10年。这就使得私股与的使用权相分离，企业的生产资料由国家统一管理和运用。停付后，企业就完全成为。
随着资本主义工商业改造的完成，资产阶级作为一个阶级被消灭了。至此我国建立起社会主义的基本制度，并进入。广州举行庆祝社会主义改造胜利联欢大会我国对农业、手工业和资本主义工商业生产资料私有制的社会主义改造，在理论上和实践上丰富和发展了的，极大地促进了工、农、商业的社会变革和整个国民经济的发展。实现了把生产资料私有制转变为的任务。政治上社会主义的基本制度在我国初步建立；经济上社会主义在我国基本确立；为我国的开辟了道路；从此进入。
在社会主义改造工作的后期，也存在要求过急，工作过粗，改变过快等缺点。
社会主义改造的基本完成，标志着在中国的确立，实现了上最深刻、最伟大的社会变革，为中国的社会主义现代化建设奠定了基础。
（1）社会主义改造的胜利，在一个几亿人口的大国中，能够比较顺利地实现消灭这样复杂、困难和深刻的社会变革，不但没有造成生产力的破坏，反而促进了工农业和整个的发展，并且得到人民群众的普遍拥护而没有引起巨大的社会动荡，这的确是伟大的历史性胜利。
（2）社会主义改造的基本完成，我国社会的发生了根本变化，几千年来以生产资料为基础的剥削制度基本上被消灭，成了国民经济中的主导成分，在中国基本确立。它与1954年召开的确立的社会主义政治体制一起，完成了历史上最深刻、最伟大的社会变革，中国从进入。
（3）在实践中把马列主义的基本原理同中国社会主义革命的具体实际相结合，创造性地开辟了一条适合中国特点的社会主义改造道路，以新的经验和思想丰富了马克思主义的科学社会主义理论。
（4）社会主义改造的胜利，大大解放了我国的社会生产力，促进了生产力的发展，为社会主义建设的发展，人民生活水平的提高开辟了广阔的前景。
总之，的成立和的建立，是20世纪中国历史上的第二次历史性巨变。这是中国从古未有的人民革命的大胜利，为中国的社会主义现代化建设创造了前提，奠定了基础。后的中国农村，基本上实现了“中农化”。在老，由于种种原因又出现了土地买卖和两级分化的现象。这就提出了一个问题：农民得到土地后，下一步该怎么办？根据过渡时期的总路线，必须进一步对农业进行社会主义改造，把农民引到互助合作的道路上来。
后的农村都建立了互助合作组，由于土地买卖和两级分化，有的地区不少互助组瘫痪了。1950年7月，山西省委组织考察组到进行考察后写出了《山西武乡农村考察报告》,同年山西省长治地委也写出了《关于组织起来的情况与问题的报告》。两个报告持相同的观点，认为要解决互助组消沉涣散的问题，必须使互助组增加新的内容，才能够有效的增加生产。那么山西所说的新内容是什么呢？那就是要把互助组转变成以为特点的。山西省委在写给华北局的《把老区互助组提高一步》的报告中还主张用增加公共积累、扩大初级社部分的比重这些新因素，限制富农发展，逐步战胜农民的自发趋势，逐步动摇、削弱直至否定私有基础。
当时，刘少奇和华北局对山西省委的上述主张持不同意见，认为：巩固互助组的主要问题是充实互助组的生产内容，而不是去动摇其私有的基础。强调搞农业集体化，那是将来的任务，并要以国家工业的强大发展和农业机器的大量使用为条件。华北局对山西省委报告的批复和同志的批语和他在不同场合的讲话都对山西的主张提出了批评。刘少奇认为山西的做法是“错误的、危险的、空想的农业社会主义思想”。
但是不同意刘少奇和东北局的意见，并明确支持山西省委的意见。从这里也可以看到，在我国的初期是存在着争论的。后来，刘少奇和华北局的、刘澜涛遵从了。从而在中央“统一了思想认识”并早在提出前于1951年9月，中央召开的第一次互助合作会议上通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，后又经修改，于同年12月下发各级党委试行。一直到1953年2月经进一步修改后才作出正式《决议》发给全党实施。在后，农村面临的中心任务是发展农村经济，提高农业生产力，改善广大农民的生活状况。这时由于农民生产积极性高涨，农业生产力已经获得一定程度的解放。但是，认为个体农民靠单干增产是有限的，必须发展互助合作，强调合作比单干强。他还认为土改后的农村阵地，社会主义（即）不去占领，资本主义就必然会去占领。他指出资本主义也可以增产，但时间会更长，且是一条痛苦的道路，农民又会两级分化。他强调：我们不能走道路，只能走，即社会主义大农业的道路。他认为时期，工农联盟是建立在基础上的。在土地革命完成后，农民已经不再满足于此了。共产党要有新的利益给他们，这就是社会主义。他指出：以前那个反地主、打土豪、分田地的联盟是暂时的，土改后农民又会发生分化，所以只有领导农民走，农民富裕起来了才能进一步巩固工农联盟。
这时，有一些地区，实际上已经出现了两级分化的现象。一部分农户由于天灾、人祸又陷入贫困之中，还有一些鳏、寡、孤、独的贫困户的困难，互助组也无力解决，因此他们不得不出卖刚分得的土地。认为：为了防止少数农户又走向，为了阻止农民卖田卖地，唯一的办法就是搞合作化，总之他从各个方面强调了对农业进行社会主义改造的必要性和紧迫性。还认为，对土改后的农村进行社会主义改造不仅必要，而且也是可能的。他提出，土改后的农民有两个积极性（这一思想也反映在1951年的决议草案中）：一是作为、小私有者的农民有自发的走资本主义道路的积极性；一是作为劳动者的农民又有互助合作并接受共产党的领导走的积极性。对农民的这两个积极性，他虽然也指出不能忽视和粗暴地挫伤农民的这种的积极性，并且要求在政策上巩固地联合中农，允许富农经济的发展。但是他更多的是强调作为劳动者的农民走的积极性。并在实际工作中，对当时农民的这两种积极性存在着误判。本来应该充分地估计并发挥获得土地后作为小私有者的农民高涨的劳动生产积极性，并可以使农业生产获得一个稳定发展的时期。由于这种误判，相反的却强调了革命的不停顿，强调了土改后应趁热打铁立即进行对农业的社会主义改造，引导农民走互助合作化的道路。而这时共产党在农民中的威信是空前的。只要是共产党、说的话，农民都相信，因为他们认定共产党代表他们的根本利益。
在日的一次讲话中，还强调了办合作社应切合实际，应考虑到可能性，即条件问题。包括政治条件、经济条件和干部条件。可是在办社条件是否成熟问题上，这时也有两种不同的认识：一种认识是刚刚获得土地的、小私有者的农民在政治上还没有走的思想准备，认为社会主义不能建立在的基础上，应该是在工业化之后。而却认为可以先合作化后，他还提出要破除没有农业机器不能办社的迷信。指出：有些人只看见合作化必须有，而没有看到机械化也需要合作化，没有看到只有农业增产了才能给工业提供物质基础。建国初期，的积累还主要靠农业。他强调没有农业生产搞不上去，就不会有，也就不会有农业的。关于干部问题，他强调可以在发展中去培养。他严厉地批判了“确保私有”“搞四大自由”的主张是资产阶级观念（虽然法律上当时规定了保护私有）。关于合作化以后社员成分问题，指出：在合作社开始推广或推广不久的地区应该是贫农、新下中农（这两者在全体农民中占60－70%）、老下中农、新老上中农和地主、富农。
农业社会主义改造基本组织形式
对的基本组织形式是合作社。认为，为了逐步提高农民的觉悟、逐步地使农民适应新的变化，避免大的震动，应分。即：按照自愿互利的原则，首先组织带有社会主义萌芽的几户或十几户在一起的；然后在互助组的基础上，号召农民组织以土地、农具、牲畜入股和统一经营为特点的小型的带有半社会主义性质的农业——初级社；最后在生产发展和农民觉悟进一步提高的基础上，组织大型的、的、完全社会主义性质的农业生产合作社——。并强调在一般情况下都应该遵循上述步骤，同时他也认为，在特殊情况下，也可以走直路，直接搞合作社。在合作化的初期，在发展速度问题上，还是持谨慎态度的。他强调要注意“条件是否成熟”，认为条件成熟的地区可以快一点，条件不成熟的地区就慢一点。他提出在反右的同时也要注意防左。他强调坚持“自愿互利”的原则；强调控制发展数字和合理地摊派；强调要积极引导、稳步前进，建社要合乎章程。他特别提出要正确对待中农。指出对待只能是改造，而不是消灭。还强调检验成败的关键主要是看是否能增产，看新的生产关系是否适合生产力发展的要求。他强调发展合作社要做到数多、质高、成本低并达到增产的目的。根据以上原则，他认为老解放区与新解放区、汉族地区与少数民族地区、先进地区与落后地区等均应有所不同。
1953年10月还具体地进行了安排。他提出，在新解放区，无论大、中、小县要在1954年春天办好1－2个合作社。他强调说：“至少一个，至多三个”。并说“多了就是冒进，少了就是右倾” 。他指出在尚未完成的地区、少数民族地区可以暂时不搞，落后地区也可以推迟搞，可以到1954年秋天以后再搞。他最初提出的规划是：1953年冬到1954年秋收前全国发展合作社（初级社）三万二千多个，到1957年可以发展到七十万个，也可以发展为一百多万个。这也是第一次提出的规划。这时的设想主要还是发展小型社。一般每社规模约70－80户或到一百户，几百户的社应是少数。与此同时，可以建立少数“社会主义性质”的，到1957年可达3038个并有一定程度上的。建设是为了更多的为国家提供商品粮食。
但是合作社发展的实际情况是：到1951年12月还只有一百四十多个，到1954年秋已发展到十万多个，到1955年6月经过初步整顿后，还有六十五万个。这个速度已经超过了原来的规划。到了1955年7月认为全国农村形势发生了变化，已经出现了一个新的社会主义的高潮。他的这个判断是根据基层送上来的一批报告作出的。他对每份报告都作了批语，这些批语得出的结论就是，农村合作化的社会主义高潮已经到来或即将到来。当时中国农村已有五亿人口，要求由上面派出大量干部去指导和帮助合作化运动。
可是，正在这时，对合作化却采取了“坚决收缩”的方针。一下子解散了共约四十万农户的大批合作社。认为这是一种惊惶失措的情绪表现，批判这是一种的小脚女人思想。他强调说，群众运动已经走到了领导的前头，而我们的一些领导却跟不上运动。具体的就是批判当时负责的邓子恢。认为邓子恢错误的性质属于右倾，属于经验主义，并认为他是代表了富裕中农和富农的利益。正是在这时强调说：“我们应该相信群众，我们应该相信党，这是两条根本的原理。如果怀疑这两条原理，那就什么事情都做不成了。”（《选集第5卷》第173页）应该相信群众什么呢？那就是要相信广大农民群众有着走社会主义合作化道路的积极性。这是一个严重的误判。正是基于这个判断，所以在以后的发展中，采取群众运动的方式，不顾广大在土改后的真实愿望，粗暴地侵犯中农利益，导致了严重的后果。
在批判小脚女人之后，认为《的一场辩论》已可以得出以下结论：1.合作化要大发展，这是农民群众的要求；2.晚解放区、山区、落后乡、灾区都能发展；3.少数民族地区也可以办社；4.没有资金、没有大车、没有牛、没有富裕中农参加也可以办社；5.“办社容易，巩固也不难”；6.没有农业机器不能办社的迷信也能完全破除；7.合作社不能随便解散；8.如不赶快上马（办合作社），就要破坏工农联盟等等……。同时，对一切反对、怀疑加快发展合作社的意见都打了回去，从而也打破了大发展的一切阻力。认为过去的争议已经解决了。
正是由于对农民两个积极性的误判，由于对小脚女人的批判，促使农村形势发生了根本的“变化”。的发展掀起了高潮。到1955年的12月下旬，中国的一亿一千万农户中，已有百分之六十以上的农户，即七千多万农户响应号召加入了半社会主义性质的。而在日在报告中提到的数字是：加入合作社的农户有一千六百九十万户。也就是说几个月的时间，就有五千几百万农户加入了合作社。对这种显然违反发展规律的反常现象，却兴奋地说：“这是一件了不起的大事。”——选自（《毛泽东选集第5卷》第222页） 他甚至认为：“这件事告诉我们，只需要1956年一个年头，就可以基本上完成农业方面的半社会主义合作化。再有三年到四年，即到1959年，或者1960年，就可以基本上完成合作社由半社会主义到全社会主义的转变”。（《毛泽东选集第5卷》第222－223页）这样，原本以为需五年，三年却实现了三大改造的完成。如昆山县的一个乡两年就实现了合作化；刑台县东川口村“只花了一个多月时间就使全村合作化了”。河北省遵化市有一个合作社，这是一个由二十三户贫农组成的合作社，是一个只有三条驴腿的合作社，是一个被称为“穷棒子的合作社”。对这个社大加赞扬，认为它代表了整个国家的形象，代表了五亿农民的方向，它说明“鸡毛可以上天”。在合作化运动高潮形势的推动下，各地不顾实际条件是否成熟都加快了发展的步伐。在这种情况下，由于侵犯了富裕中农的实际利益，引起了他们很大的抵触情绪。于是他们在那里变卖、抽逃资金、有的还串连、组织中农合作社（被称为假合作社）……。他们的这种种行为被称为是态度“最坏”的表现。而实际上，这正说明在合作化过程中涉及到各阶层的直接利益，当然态度也会不一样。这才是正常的表现。
这时，不仅要求加速合作社的发展，而且他还以佛子岭水库的一个乡，纵横几十里办成一个大规模的农、林、牧综合经营的合作社为例，强调大社有其优越性，认为不论是平原还是山区都可以办大社。这样全国农村很快就实现了合作化，而且是、是大社。在此过程中，不仅富裕中农有抵触，就是贫下中农，心中也感到困惑，因为合作化是要消灭土地和的，实现，他们刚刚从土改中得到的土地，通过合作化又被拿走了。如果说是剥夺剥夺者的话，那么合作化则使农民再次失去了对土地的所有权与使用权。
实际上在合作化，问题上党内一直存在着斗争，即加快发展与反对冒进的斗争，、1954年，年年如此。头一年冬季有一个发展、反右倾，第二年春季就有一个反冒进。认为那些反冒进者是代表了中农、特别是富裕中农的利益。正是根据此，也担心将来会有人“翻案”。他说“想翻案的人不少。他们认为合作化搞不成器，我们搞的这一套将来统统要翻，说我们并非马克思主义，而是机会主义。但是，据我看来，大势所趋，这个案是翻不了的。”（《毛泽东选集第5卷》，第216页）是指建国初期，在全国范围内组织的对于农业、资本主义工商业和进行的社会主义改造。其中，对于资本主义工商业的社会主义改造是三大改造的重点。在我国胜利和完成以后，国内的主要矛盾转为和资产阶级之间、和资本主义道路之间的矛盾。国家需要资本主义工商业有一定的发展，因为它有有利于国计民生的一面；但资本主义工商业又存在着不利于国计民生的一面，这就出现了限制和反限制的斗争。为了把原来落后、混乱、畸形发展的资本主义工商业逐步引上社会主义改造的道路，从1953年起，在全国范围内果断地对资本主义工商业进行了大规模的社会主义改造。改造分为两个步骤：第一步是把资本主义转变为；第二步是把国家资本主义转变为社会主义。1953年6月，中共中央根据中央统战部的调查，起草了《关于利用、限制、改造资本主义工商业的意见》。9月，同和工商界部分代表座谈，指出是改造资本主义工商业的必经道路。10月，中华全国工商联召开了会员代表大会，大会传达了中共在过渡时期的总路线和对资本主义工商业的社会主义改造的政策。在指引下，到1954年底，主要的大型私营工业企业多数已经通过的方式转变为企业。在商业方面，则在国家掌握一切重要货源的情况下，通过使私营商业执行经销的方式向商业转变。1955年下半年，不少大中城市出现了资本主义工商业全的趋势。11月，中共中央召集各省、市、自治区党委负责人会议，加强了对全公私合营的领导。这时，高潮的兴起，最后地断绝了资本主义和农村的联系，资本主义工商业全行业的条件已经成熟。全行业，是的最高形式，是使资本主义转变为的具有决定意义的重大步骤。日，首先宣布实现全。接着，、、、、、、等大城市以及50多个相继实现全。在1956年的第一季度末，全国全的私营工业已达到99%，私营商业达到85%，基本上完成了对资本主义的社会主义改造。在对资本主义工商业改造高潮中，中共中央、国务院先后发出一系列指示，对民族工商业者的选举权、工作和生活作了充分保障，使民族工商业者在不太勉强的情况下接受社会主义，从而保证了资本主义工商业社会主义改造的顺利进行。在资本主义工商业改造高潮中，也存在着过急过快和过粗的问题。同一时期,还顺利地开展和完成了对于农业和的社会主义改造工作。的胜利完成，为新中国从向过渡创造了条件。
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