社区治理须做好底层设计
日 17:33:42
&&&&作者：
与顶层设计的高屋建瓴有所不同的是，在社区治理中，底层设计更强调社区这个生活共同体中居民积极参与机制的创新、参与式民主理念的践行以及社区公民主体意识和能力的培育。
通过丰富的社区治理公民参与经验的呈现可以确认公民参与已经成为社区治理必不可少的部分，“公民参与”也成为了社区治理重要的治理话语和符号，然而，即便如此，底层设计仍需要注重内在的一些逻辑和规律，公民参与才能够真正运转起来，社区治理也才能够真正具有长久的活力和生命力。
丰富的社区底层设计实践
渝北的经验。凭借已有的成熟机制进行底层设计，让公民参与网格化。渝北区龙塔街道按照“网格化管理、精细化服务”的要求，推行“党建进格、服务入户”模式，建立三级共52个网格的社区治理体系，以公共服务事项的一站式服务为契机，更好地引导公民积极参与到治理网络之中，以服务事项的优化为抓手，完善集整治、管理、建设、服务为一体的常态工作机制，社会治理从点到面形成了一张“全民参与共建”的稳定网络。渝北的经验表明，凭借网格化治理网络的构建，既能够完善公共服务的供给也能够通过网络的整合形式激发和实现公民的参与。
南京的经验。借力社区公益项目进行底层设计，激活社区公民参与。社区冷漠和参与的低下是很多社区都面临的共同难题。而南京的诸多社区也显然不会例外。自3月以来，南京接连召开两场社区公益项目招投标说明会，540万元资金，将投向43个社区公益项目，伴随公益项目的落户，社区公民参与的激活值得期待。计划在该社区开展的“居民参与治理平台”项目，就能有机构挑起建立居民参与治理平台的担子，形成一套居民参与公共事务、化解矛盾纠纷的协商机制。
深圳的经验。发挥社区人才优势，建立社区民间组织，微观的人与中观的组织并重进行社区治理的底层设计，让公民参与落到实处。人是社区最活跃的参与主体，而社区人才则是其中的带动者，能够发挥示范作用。各类社区人才是社区自治的生力军，深圳新安街道组织辖区22个社区深入居民群众开展社区人才摸查、推荐工作。组织则是社区公民参与的最好平台。比如深圳的宝民社区，其惠民服务平台“民族之家”，可在社区建立为少数民族居民服务的长效机制，促进民族团结；构筑“社会组织惠民驿站”，可利用、发挥社区19个社会组织力量，开展空巢老人日常照料看护、中小学生“四点半”乐园等16项服务活动，更好地满足社区居民多样化、个性化的服务需求。
我国城市社区治理的底层设计之多，难以穷尽，在完善社区治理，推动公民参与之时，其中的逻辑和规律值得梳理和重视。在推进公民积极参与的底层设计之时，各个社区可以各显神通，其机制也可以有千变万化的形式，但内在的逻辑和规律却具有一定的稳定性。
底层设计的内在逻辑
社区治理的底层设计，其实质在于建构积极的公民参与，而积极的公民参与实则是受制于服务型社区理念、政府治道变革、互动合作型治理模式等社区治理底层设计的内在逻辑。简言之，要做好社区治理的底层设计，实际就是要践行服务型社区理念，同时基层政府更要做好利于社区自治的配套放权制度安排，最终形成一种社区内部互动合作的治理模式。
服务型社区理念。社区治理的取向是服务于社区公民，力图建设服务型社区，所以社区治理的底层设计也要遵循服务型社区建设的内在理念，公民参与和做好公民服务工作是社区治理一体两面的概念。反观我国社区建设历程，从最初的对单位制的反思，到对街居制的完善，然后到各个城市的社区创新和实践经验来看，简单地来说，有四个理念值得重视：公民权理念、人本理念、对话合作理念以及社区共同体理念。公民权理念主要表现在社区对群众利益的维护和社区公共需求的满足；人本理念体现为官方人员、党员和社区工作者实际发挥了引领和示范的作用，如何扩大这种示范效用值得重视；对话合作理念是治理理念的重要组成部分，而社区治理能力又是国家治理能力的重要组成部分；社区共同体，乃是社会的有机组成部分，在这样的社区，公民是社区真正的主人，在这里，公民能够充分参与社区事务并对利益进行充分表达。各个地方的实践在践行公民权理念、人本理念、对话合作理念的最终期待是要建立一种以公民利益和公民诉求为中心的社区共同体，社区共同体成为服务型社区建构的重要目标和归宿。
政府治道变革。政府治道变革的实质就是基层党委政府放权让利和转变职能。基层党委政府的放权主要包括：公共事务的决策权力和职责从上而下的转移；重构政府的权力结构和资源配置；明确社区的财产权，理顺政府和社区之间的政治经济关系；在政府自我监督以外，引入来自社区的监督和参与。很多地方流行的“五进社区”（人员配备到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区）的经验实际也属于“放权让利”的范畴。
互动合作的社区治理模式。伴随市场经济的发展以及全国层面的城市社区建设工作的推进，社区的自主性提升，公民参与社区治理的经验和案例更多地涌现出来，自下而上的治理模式成为时代的产物。社区公民参与在制度的刺激之下，公民主体性得到培育，越来越自觉地参与到诸多的社区公共事务决策中来，甚至基层政府的公共决策也会问计社区居民——如社区居民政府听证会的参与、社区公民论坛的举办、政府—居民对话机制的建立等。
社区具有丰富多彩的治理机制和形式，各个城市社区的经验可以互相交流和相互借鉴，同时，大量经验背后的服务型理念、政府治道变革、互动合作的治理模式变迁等内在逻辑实际是对诸多现象的提炼，具有一定的适应性。
网站编辑：张文：基层党建引领社区治理创新的“福田实践”
日13:44&&&来源：
原标题：基层党建引领社区治理创新的“福田实践”
作为国家治理体系的两个重要组成部分，社区治理是国家治理在城市社区的表现形式，而社区党建则是社区治理的基石和保障，二者相辅相成、密不可分。因此，如何进一步加强社区党建，通过深化社区党建改革推进社区治理现代化，成为当前基层党建和社会治理面临的重大现实课题。
以基层党组织建设为核心构建新型社区治理格局
近年来，福田区全面推进基层区域化党建工作，建立健全区域化党建工作机制，充分发挥社区综合党组织的领导核心作用和党员先锋模范作用，有力促进和带动了社区治理的深入推进。
以社区综合党组织为核心，形成区域化党建工作模式。全区95个社区全部成立综合党组织，区直部门和街道190名处、科级干部担任挂点社区综合党组织的兼职委员，452名驻社区单位党组织负责同志以“兼职委员”身份进入社区综合党组织领导班子。社区综合党组织所属支部延伸到各个小区、楼宇以及驻社区的“两新”组织，形成区域化“大党建”工作格局。
创新党组织设置方式，实现两个“全覆盖”。通过单独组建、联合组建、楼宇园区建党、行业协会建党等多种党组织组建方式，全区范围内共建立各类社区党组织518个，“两新”组织党组织370个，党组织和党的工作在社区实现两个“全覆盖”。
抓好社区“两委”换届选举，选优配强党组织班子。2014年全面开展社区“两委”换届选举工作，选举产生新一届综合党委（总支）领导班子成员573名，社区综合党组织书记兼任居委会主任84名，“一肩挑”比例88.42%；社区综合党组织、居委会班子成员“交叉任职”494名，比例86.21%，优化了社区综合党组织班子，整体结构更趋合理。
探索新型社区治理模式，理顺党组织、居委会、工作站三者关系。居委会承担居民自治功能，社区工作站承担行政性的事务，社区综合党组织则是社区各类组织的领导核心，通过区域化党建共驻共建机制，协调所有驻区单位党组织参与社区事务管理、化解矛盾纠纷和解决实际问题。通过明确和协调三者之间的关系，形成以社区综合党组织为核心、社区居委会为基础、社区工作站为依托、社区各类组织共同参与的新型社区治理格局。
建立区域化党建工作平台，发挥党组织服务功能。全区95个社区推广建立党员民主管理社区提案制、居民议事会，香蜜湖街道建立区域化党建“三个平台”（即党群议事会、党群服务中心、维稳调解联席会），南园街道建立基层党建“一站两委三平台”。加强党组织与社区群众的联系沟通，有效服务居民群众，化解内部矛盾纠纷。
设立社区党代表工作室，提供党代表履职平台。95个社区均设立党代表工作室，作为党代表在社区开展接访群众等活动的阵地。社区党代表工作室与社区党员（党群）服务中心共享平台。建立健全社区党代表工作室管理制度，明确工作室职责，充分发挥工作室在听民声、传民意、解民忧、聚民智、联系服务群众等方面的重要作用。
利用网络媒体渠道，建立基层党建信息化平台。全区各个街道、社区充分运用网络、微信、微博、QQ群、博客、电子邮件、内部网络论坛等网络工作平台开展社区党的工作，创新党组织生活方式和党员活动形式。同时，加强福田政府在线、福田网、福田发布微博、福田民生微信等“两微两网”和社区家园网的五大基层党建工作信息平台建设，着力增强基层党组织利用网络宣传政策、汇集民意、服务群众、引导舆论的能力。
推行“两代表一委员”植根服务基层行动。加强对“两代表一委员”的联络服务和履职管理，自2012年9月以来，“两代表一委员”共进社区开展活动5300人次，接待党员群众22770人次，入户走访7920户，受理社情民意1894件，已办结案件数1863件，效果良好，深受社区党员群众欢迎。
开展“五进社区”服务群众活动。推广开展“五进社区”（即区委委员、党代表、机关党员、党员志愿者、党群工作者进社区）活动，通过开展“民意直通车”活动、“一把手”办千件实事活动、“党代表接待周”活动、“党员社区服务”活动、“法律服务进社区”活动等一系列具体措施，充分发挥党员干部在社区治理中的先锋模范作用。
通过“民生微实事”整合社区治理资源。出台《福田区惠民“微实事”项目实施试行办法》，斥资3000万元根据社区居民的意愿确定项目安排实施。同时，充分发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和支持热心公益的企业捐赠、赞助等。
建立健全区域化党建工作机制。在原来实行社区党建联席会议制度的基础上，健全完善区域化党建成员单位共驻共建、党代表进社区联系群众、机关党员进社区等10多项工作制度，在全区95个社区全面推行党员民主管理社区提案制、居民议事会、“党员责任田”等制度，并通过活动促进制度落实，有效提升社区综合党组织的影响力与带动力。
全面落实基层党建工作责任制。建立区委直属各基层党（工）委书记向区委专项述职抓基层党建工作制度，切实履行抓基层党建工作第一责任人职责。制定实施党支部（党小组）责任区制度，根据社区内物业小区和党员分布情况，划分成若干个片区党支部，将党组织的服务功能延伸到楼栋和居民家庭。
完善落实社区党建工作保障机制。建立财政保障为主、党费为辅的党建工作经费保障机制，抓好社区党务干部培训，区委组织部、各街道党工委先后举办专题培训，组织学习社区党建、社区治理方面的业务知识和政策规定，有效提升了社区党务干部的综合素质与业务能力。
深化社区党建创新推动社区治理现代化升级
党的十八届三中全会明确指出：“创新社会治理，必须改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，全面提高社会治理水平。”福田区结合三中全会精神和社区建设发展的实际，探索以社区治理现代化为导向的社区党建新路子。
强化社区党组织的领导核心地位。社区党组织是社区治理的领导和决策核心。加强社区党组织领导，做大做强区域化党建，全面提升党在社区的整合和动员能力，调动各方面力量参与社区建设。从理顺社区管理关系入手，健全完善以社区党组织为领导决策层、社区工作站为执行层、社区居委会为议事层和监督层的“三位一体”管理模式，进一步明确社区各种组织的职责和议事规则，切实保证各种组织在党组织领导下，各司其职、各负其责、多方互动，有效推进依法治理与民主自治在基层社区的有机结合进程。
完善社区共驻共建共享机制。创新街道党工委机构设置形式，在街道党工委增设1―2名兼职委员，由辖区内党员人数较多、影响力较大的单位党组织负责人担任，参加街道党工委党建工作会议，参与区域性党建问题的研究与决策。建立健全驻社区单位参与社区建设工作情况考核考评体系，按照定量与定性相结合、群众评议与自我评价相统一的原则，由街道党工委、所在社区综合党组织和居民群众对驻社区单位党组织参与社区建设情况进行评议，增强共建机制的驱动力。
培育和支持社会组织发展。从满足社区居民生活需要和社区治理实际出发，培育和支持各类社会组织的发展。坚持管理与服务并重原则，在资金、政策、人才等方面加大扶持力度，主动为社会组织搭建服务平台；同时加强对社会组织的监管，引导其通过建立健全各项工作制度，形成合法化、制度化、规范化的运行机制。重点培育志愿服务、公益慈善等多种类别的社会组织，建立起门类齐全、作用明显的社区社会组织体系，推进社区社会化服务。
全面统筹协调，理顺治理机制。明确政府、街道、社区的关系，科学界定各自的职责范围，对进入社区的工作任务严格实行“准入制”。党政职能部门拟将下放社区的工作任务，均需经过区相关部门审批，切实减轻社区工作负担，保障社区各项自治权利的落实。围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督建立健全更加完整的制度体系，将社区内部事务决策、日常工作管理、对政府职能部门监督等方面权力还归于社区，逐步提高社区地位。
转变政府职能，放权社区治理。在社区治理领域中，政府主要承担好宏观调节、社会政策和监督管理职能，并主导构建多元治理格局。区政府和街道通过纵向对社区放权，横向对社会和市场放权，充分调动社会组织、企业、群众的积极性。把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，通过政府委托、民办公助、购买服务等方式，交由各类社会组织承担，提高社会资源利用效率和公共服务质量。
承接政府职能，加强社区自治。社区党组织支持和保证社区自治组织依法实行社区居民自治，通过政府进一步简政放权，让社会组织承接政府转移出的基层管理、服务等职能，并承担更多社区治理任务；同时，健全民主制度，进一步拓宽参与渠道，为群众参与社区治理创造条件。着力完善党务公开、居务公开，通过强化民主决策和民主监督，让广大居民在社区治理中“说得上话”“管得成事”，努力形成社区治理人人参与、和谐社区人人共享的良好局面。
完善区域内党组织沟通协调机制。社区综合党组织通过定期召开联席会、恳谈会、交流会、联谊会等活动，强化区域内各类单位和组织之间的沟通交流，共同研究讨论本社区重大决策、社区治理和党的建设等相关事项。通过构建协调共建机制，把各辖区单位组织起来，共驻共建，资源共享，实现“社区事务共管、社区文明共建、社区环境共护、社区稳定共保”。
积极探索区域网格化管理模式。将网格化管理引入区域化党建工作中，作为提高社区治理能力的新型管理方式。把社区按照特定的标准划分为若干网格，社区综合党组织安排专人分片包干，运用纵向到底、横向联动的网格化管理，促进治理资源共享，实现党建工作全面覆盖和党建工作主动介入。
健全区域化党建考核评价机制。积极探索区域化党建工作的量化考核指标，完善考核评价程序，将其纳入对街道和社区党组织领导班子考核，并把考核结果作为干部选拔任用的重要依据。建立健全激励机制，结合群众路线教育实践活动，把社区党组织和党员在区域化党建工作中的表现作为衡量其践行群众路线的重要内容，并根据实际情况予以奖惩。
以群众需求为导向，增强服务的针对性。围绕党组织关系接转、党员教育培训、党代表接访、法律咨询、纠纷调解、困难帮扶等内容，开展党员“一站式”贴心服务，做好服务党员工作。借助于党群服务中心和党员义工队伍，开展家政服务、科普讲座、社会救助等社区便民服务，做好服务社区居民工作。围绕社区治安、卫生保洁、综治调解、就业帮扶、医疗义诊等内容，做好服务驻区单位工作。
建立健全长效机制，增强服务的实效性。坚持把转变工作方式、改进工作作风、提升服务水平作为社区党组织的自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务之中，实现服务常态化。健全党员干部直接联系服务群众机制，组织引导区、街道和社区三级干部直接联系居民小区、居民家庭和社区单位，落实好入户走访、承诺践诺、民意代理等制度，推动党员干部与群众保持最紧密、最经常的联系。健全领导机构、落实目标责任、强化督查推动，为服务型社区党组织建设提供有力保障。
（作者系中共深圳市委常委、福田区委书记）
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(责编：程宏毅、常雪梅)
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——北京大兴清源模式案例分析
社区参与行动服务中心 宋庆华
摘要：传统的社区服务体系存在着很多困境，北京大兴清源街道与社区参与行动服务中心（以下简称社区参与行动）合作开展的“参与式社区治理与社区服务项目化管理”对这些困境的解决是一种探索。参与式社区治理强调地方政府、社区居委会、社区居民、社会组织等在社区事务中的有效参与，而社区服务项目化管理是实现这种有效参与的途径和载体。北京大兴清源街道模式的开展实现了多项创新。
关键词：参与式社区治理& 社区服务项目化管理& 参与式治理机制& 多元主体参与 利益相关方合作 社区自治组织
一、传统社区服务体系的困境
&&& 中国历来有大政府、全能政府的传统。在计划经济时代，政府职能几乎无所不包。这种“全能政府”的做法在本应是居民自治性组织的社区居委会工作中也有所表现。随着单位制的终结，原本由单位管理的诸多事务被转移到居委会。如，2006年出台的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》 认为社区服务应包括就业服务、离退休人员社会化管理、低保救助、计划生育、文化建设、社区安全服务等。在《意见》中提到“政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工作摊派给社区组织”，但是在实际操作中，社区居委会仍承接了很多行政性的工作。据了解，在社区工作中，其中90%的任务都是政府派下来的，这就导致居委会工作人员很少有时间和精力关注社区的公共事务 。民政部曾在全国开展了“全国社区建设试验区工程”，出现了“上海模式”、“沈阳模式”、“盐田模式”等社区治理的创新模式，但是“其创新的方向大多数是以政府为主导的，把政府的职能更多延伸到社区层面。”
&&& 随着经济的发展，社会结构越来越复杂，社会问题不断出现，下岗职工、40-50人员、农民工等相对弱势群体出现并被边缘化，人口流动带来社区异质性增强，进而出现利益主体多元化等问题。这些问题单纯依赖自上而下的政府主导型的发展模式已经不能很好的解决。传统状况下，每个社区都在执行不同政府部门的指令，而不同社区做着相同或相似工作的情况也越来越暴露出其局限性与弊端。
&&& 中国城市基层治理改革面临着一个非常关键的方向性调整，即基层治理结构的调整。2009年，北京市社工委社区建设处处长孙志祥提出，社区建设要由管理转向治理，实现主体多元化、过程互动化、结构扁平化、目标内生化。让社区多元利益群体自我组织起来，形成自我帮助、自我管理的自下而上的服务体系是作为城市基层治理主体——街道办事处面临的现实选择。探索适合中国国情的、以政府推动和社区自治相结合的社区发展制度和与之相适应的社区发展治理模式，成为越来越多理论和实践工作者的共识。和谐社会框架下的现代城市治理模式及相关理论如何有效地在社区实践，也是当前我国城市社区发展过程中迫切需要解决的问题。
&&& 2007年开始，北京市大兴区清源街道办事处与社区参与行动服务中心（以下简称社区参与行动）开始合作。其共同开展的“参与式社区服务模式与社区服务项目化管理”项目在一定程度上探索了一条解决上述困境的途径。这个项目旨在淡化政府行政指令，提高社区居民参与社区发展的意愿与能力，倡导政府加强对社区弱势人群服务项目的资金投入。
二、北京市大兴区清源街道和社区参与行动介绍
&&& 北京市大兴区清源街道成立于2001年11月，下有28个社区居委会（2007年开始合作时为23个），辖区人口近13万。28个社区中，既有北京市最早的商品房社区，也有高档别墅社区，还有破产企业职工构成的社区和外来居民聚居的平房社区。清源街道社区服务中心成立于2003年，为满足居民社区服务的需求，实现了市区街居社区管理软件四级联网，开通了街道社区服务热线，开展了家政、保洁等十大类社区服务项目。然而，面对需求多样，结构复杂的现状，社区服务中心看到，由政府提供统一模式的社区服务并不能有效地满足社区居民的需求。
&&& 社区参与行动是一个促进城市社区参与式治理的民办非企业单位，成立于2002年12月，旨在帮助中国城市社区建立和提高社区参与能力,推动持续性的社区参与式治理，促进和谐社区的建立，其理念是相信每一个人都有能力为创建一个公平、公正、充满活力的社会贡献力量。其主要的工作领域有：（1）向城市社区提供社区参与的方法、信息、咨询和培训；（2）开展中国城市社区参与式治理试点的行动研究；（3）传递社会创新理念和实践；（4）收集城市治理案例和出版物出版；（5）在政府、专家学者、NGO和城市社区间建立沟通、交流与合作的平台；(6)培育社区自组织发展。
三、参与式社区治理与社区服务项目化管理的开展
（一）参与式社区治理与社区服务项目化管理的内容
参与式社区治理旨在推动社区协商民主制度的建设，而这个目标是通过建立以需求为导向的社区服务为契机的，因此，参与式社区服务项目化管理是社区参与式治理的载体，是对街道政府传统工作的一种改革与创新。
&&& 参与式方法产生于对传统发展方式的反思。传统发展理念以经济发展为目标，没有把发展的主体——人和社会作为目标，发展的结果是穷人依然贫困，贫困社区仍然落后。参与式方法使政治经济权利向有利于弱势群体的方向调整，让弱势人群分析他们所处的真实状况，在决策中参与，并在整个变革过程中发挥作用。
“参与式社区治理与社区服务项目化管理”中开展的社区服务围绕社区需求与资源开展。项目中的目标群体不仅仅是服务的受益者，也是项目决策、实施、管理、监督和利益分享等过程的参与者。因此，该项目依托社区内部资源，满足社区需求，基本实现了发展社区和培育社区自治组织的目标。
（二）参与式社区治理与社区服务项目化管理的具体操作
&&& 大兴区清源街道与社区参与行动合作开展的“参与式社区治理与社区服务项目化管理”项目在操作环节上主要包括两个方面的内容，即能力建设培训与社区服务项目化管理。这两方面的内容彼此联系，互相促进。
1、能力建设培训
&&& 北京市大兴区清源街道与社区参与行动于2007年签署的合作协议中，首先达成共识的就是能力建设。能力建设包括几个内容：第一是分析社区现状，第二是发现问题和找到社区需求，第三是撰写社区服务项目申请，第四是项目实施计划的确定和项目执行人的选定，最后是如何实施社区服务项目。
&&& 首先，清源街道社区服务中心与社区参与行动一起对23个社区居委会工作人员进行了为期两天的“参与式社区服务能力建设培训”。培训中，社区居委会工作人员分析了社区服务现状，认为现有的社区服务都是社区活动，这是参与式社区服务项目与项目化管理要重点解决的一个问题。培训使社区居委会工作人员普遍理解了参与式社区服务的意义以及社区的可持续性。&
&&& 其次，基于利益相关方作为主体应参与到项目决策、实施、监督与利益分享全过程的理念，社区服务项目的主体之一社区居民也应成为项目的设计者和实施者。然而，受中国传统做法的影响，社区居民习惯了政府来解决问题，自己不承担责任和提供服务。为改变这一状况，还设计了“能人工作坊”，即对社区中的“非正式领袖”和一些社区居民积极分子开展培训，发展具有执行力和影响力的社区服务项目团队。这些培训一开始没有得到居民的理解和认同，然而，随着培训的深入，居民们纷纷感慨，这才是我们要的社区和社区服务。
&&& 清源街道康隆园社区居民郭荣退休后从黑龙江哈尔滨来到大兴康隆园居住，现在是康隆园社区项目“绿岛生活馆”的负责人之一，他讲述了他参加培训的转变：
&&& “正当我休闲自得过小日子时，居委会通知我参加服务中心举办的社区能人工作坊培训。我在东北没有接触过社区工作，我的第一想法就是借着机会增长知识，开拓眼界。当我听了宋庆华老师 第一堂课的时候，感到很失望，我就觉得她讲的主要是居民如何参与社区活动，我想社区是由居委会来管的，居委会来搞活动的，我一个居民怎么能参与这样的活动呢？如何以居民为主，社区居委会为辅的开展居民参与的各类各项活动，更让我迷茫了。而且要达到什么？要进一步达到居民自治，我想这怎么可能？而且这应该是居委会的事，不是我们居民的事，并且特别是宋庆华老师讲到了，美国、德国等其他一些国家的社区管理建设的先进理念的时候，我认为在现在的中国是根本办不到的。所以对不起，下午我就不辞而别了，没再继续听下去。
&&& “可是好奇心又让我欲罢不能，我想反正在家没有事，既然答应了居委会去参加了，那么不如再听下去，结果这一听下去，真的让我割舍不了。宋老师把我带进了崭新的天地，她让我知道了社区建设和发展的真正主力军是我们居民，她教给我们如何利用开放空间 这种新的会议方式来征求居民的意见，真正了解居民的需要与扩展社区项目的工作方法和解决需求，她给我打开了居民参与社区事务的激情钥匙，同时也给了我们做社区工作的勇气和智慧。
&&& “通过学习我认识到社区能人工作坊的培训不仅可以开拓视野，增长知识，而且也能学习到做社区工作的技巧和方法，宋老师让我们意识到了，自己不仅是社区居民，更重要的是社区活动的参与者和组织者。
&&& 能力建设的重要性被合作各方在各种场合反复提及。清源街道办事处主任冯波曾提到：“通过开展培训、组织参观、座谈会等活动，强化了社区工作的基础知识、工作技能，提高了社区工作者召开会议以及解决问题的能力。”社区参与行动主任宋庆华也指出，居民中社区服务项目执行负责人和核心团队的出现，居委会解决问题的能力提高，是重视能力建设所产生的结果。
2、社区服务项目化管理
2007年8月至9月底，清源街道社区服务中心与社区参与行动合作开展了社区座谈、需求调查、能力建设培训等工作。2007年9月底至11月底，进入社区服务项目确定、实施阶段。这一阶段确定了社区服务项目化管理的目标及项目的实施，并在项目实施过程中进一步培训了项目实施人员的项目管理能力。
社区服务项目化管理的操作过程和步骤在下图中可以看到：
&&& 在社区服务项目的起始阶段，清源街道社区服务中心工作人员与社区参与行动工作人员一起发放了需求调查反馈表、项目申请书及社区服务项目指南等。在社区层面，开展需求调查、确定社区服务项目，撰写项目申请书等，都是居委会工作人员和社区居民共同完成。各社区确定社区服务项目后，清源街道社区服务中心与社区参与行动共同举办项目评选会，并制定了评选结果汇总表。项目被批准之后，各社区服务项目需确定项目执行小组名单，并签署项目小组成员职责合同。在项目结束时，项目执行小组要完成执行报告表、财务审计表和评估报告等。从这一过程可见，社区服务项目化管理已基本实现了制度化与规范化。
&&& 具体到社区服务项目来说，在2007年的项目中，清源街道一共确定了四个社区服务项目作为试点，分别是：金华里社区的“新居民之家”项目，郁花园社区的“社区文化活动中心”项目，金惠园二里的“e家亲服务社”项目，兴华园社区“儿童创意及表现空间”项目。这四个社区特点鲜明，各有不同。
&&& 金华里社区是清源街道唯一的平房区，外来人口众多，占社区总人口的一半以上。“新居民之家”项目通过对社区新居民进行需求调查，确定了“爱心超市”和“小小乐园”两项内容。此项目由新居民自我组织、自我服务、自我管理。“爱心超市”向学校、社区募捐衣物和生活用品，经清洁消毒后低价出售给新居民；“小小乐园”提供儿童看护服务。在项目开展过程中，项目执行人员发现新居民对裁裤边、修拉链、烫洗衣服等也很需求，因此，“爱心超市”又相应地增加了这些内容。
&&& 郁花园社区是北京最早的商品房小区，居民来自全国各地，相互之间不认识，也很少沟通。然而，在需求调查中发现有不少居民喜爱文艺活动，于是社区成立了郁花园文化艺术中心。中心里容纳了十多支社区文化团队，有舞蹈、唱歌、书画等。这些团队的负责人构成了文化艺术中心理事会，理事会对文化艺术中心的管理负责。
&&& 金惠园二里社区以独栋别墅为主，社区居民经济条件好，对于社区服务的依赖性也相对较弱。然而，开展居民需求调查后，社区居委会发现社区的家政服务员比较多，需要请家政服务员的业主也很多，而社区内现有的家政服务员基本上没受过专业培训。因此，确立了“e家亲服务社”项目。该项目帮助家政服务员建立了自己的理事会，协调联系各方资源为家政服务员提供培训学习，增加家政服务员被雇佣的机会，也提高了社区居民对家政服务员的满意度。
&&& 兴华园社区居民年龄结构较年轻，孩子比较多，因此，社区确立了关注青少年社区教育的项目。这个项目开展了一系列寓教于乐的活动，目的是引导未成年人增强创新意识和实践能力。
&&& 以需求为导向，依据社区特色确定社区服务项目，使社区服务项目既体现了社区特色又有针对性地满足了社区居民的需求，因此，能够广泛动员社区居民参与其中并为之作出贡献。最终，这一做法形成了多赢的局面。
&&& 在2007年项目实施的基础上，2008年，“参与式治理与社区服务项目化管理”更追求规范化。清源街道社区服务中心与社区参与行动商议后决定，通过开展项目评审会确定社区服务中心支持的社区服务项目。即，凡申请项目的社区需提交规定格式的项目申请书，阐述该项目的目的、计划、指标、实施主体及预算等。清源街道社区服务中心组织召开项目评审会，每个社区邀请居委会工作人员和参与项目设计实施的居民共同参加。在评审会上，每个申请项目社区公开介绍自己的项目，并接受其他社区居民、居委会工作人员、街道领导及参会专家的提问。之后，所有参会者对各个社区项目的公益性、可行性和可持续性分别投票，工作人员按照事先约定的不同权重对各个项目的公益性、可行性和可持续性获得的票数进行加权计算，最后将每个项目的这三项得分相加，得出该项目的最终得分，并排名。在排名的基础上，综合街道领导及与会专家的意见，最后确定清源街道社区服务中心资助实施的社区服务项目。
&&& 社区服务项目确认获资助实施后，由居民为主体的项目执行小组确认各自的分工、职责，并制定规则，最终推动项目的实施。这个阶段，社区参与行动继续跟踪项目，并提供项目执行管理方面的培训。
（三）参与式治理机制
&&& 在“参与式社区治理与社区服务项目化管理”的实施中，清源街道社区服务中心与社区参与行动共同制定了与之相适应的参与式治理机制，包括组织架构与制度文件。其中，组织架构是指（1）指导机构，由清源街道办事处、社区参与行动双方领导组成的领导小组组成，是“社区服务项目化管理”工作的指导机构；（2）项目协调组，由清源街道社区服务中心工作人员和社区参与行动工作人员组成，是日常工作机构；（3）项目实施机构，由居委会工作人员、居民代表、志愿者组成，是项目执行小组；（4）项目监审组，由清源街道纪检部门、人大、财政所、财务室组成，用于规范项目评选和审核项目资金使用。组织架构的具体运作、相互之间的关系及在项目实施中的作用见下图：
&&& 为了确保项目的顺利开展，清源街道社区服务中心还制定了一系列制度文件，如项目管理办法、例会制度、协商机制等，并统一了社区服务项目的运作程序。从分析社区特点，开展需求调查开始到项目的申请、审批、实施、监督等每个环节都制定了相应的工作程序，制作了标准的工作记录卡。从2008年起，社区居委会还专门设置了社区服务项目专职工作者，负责发现社区需求、申请社区服务项目。
&&& 项目实施半年后，领导小组专门研究制定了《大兴区清源街道办事处关于社区服务项目化管理的实施办法》。《办法》对各种组织的职责及项目的申报、审核、实施、评估、监督、终止、资金使用等都作了明确的要求。《办法》从制度上保证了参与式社区服务项目的发展。
（四）多元主体的参与
&&& “参与式社区治理与社区服务项目化管理”的实施，打通了多元主体参与社区事务的渠道。治理最强调的就是多元主体的参与，而社区服务项目化管理有效地实现了多元主体的参与。如下图所示，在社区服务项目化管理中，形成了清源街道办事处、清源街道社区服务中心、社区居委会、辖区单位、民间组织和社区居民多元互动、合作治理社区的新格局。
&&& “社区服务项目化管理”中，各主体都有其扮演的角色和承担的工作。具体内容是：（1）社区居民：有效地参与到社区服务项目的决策、管理、实施和利益分享等过程中，通过社区服务项目的实施形成社区里的自治组织；（2）社区居委会：协调社区居民需求与政府要求之间的矛盾，但要保证社区居民对社区服务项目的自治权；（3）清源街道及街道社区服务中心：从社区事务中“撤出”并授权给社区服务项目执行团队，为社区服务项目化管理提供资金和资源；（4）社区参与行动：与街道结成合作伙伴关系，社区服务提供专业化的咨询和技术支持。
&&& 这一分工使各主体的角色更加清晰，责任更加明确。社区居民开始接受合作的概念，他们不再仅仅是被服务的对象，也可以成为提供服务的主体，一起做事和分享工作成果使他们成了能够发现需求、组织居民实施项目的项目执行人。而居委会成了项目所需资源的协调人，从习惯的当“政府的腿”学会当“百姓的头”，回归社区居委会的身份。
&&& 在2009年7月召开的“参与式社区治理与社区服务——大兴清源模式研讨会”上，一位居民在发言中两次用到了“我的什么什么我做主”这样一个时下在年轻人中流行的句式。上海大学社会发展研究中心的顾骏教授对此评论道：“这么一句话背后体现了一个理念，这个理念应该成为我们社区建设和社区服务的指导性理念。社区的根本是什么？社区不是地域，不是一堆事情，不是几个人，社区是一种方法，一种动员当地资源解决自己问题的方法。这种方法怎么才能用起来？我们过去一直有很大的困惑，觉得好像社区建设现在还是忙来忙去，政府的事情老百姓不参与，居民没有积极性。所以，如何调动居民积极性成为我们社区建设中的一个难题。我想大家熟悉社区建设的都会觉得里面（居民发言的案例——引注）干的这些活，好像没有什么新意，这个活我们全国各地到处都在干。作为典型，它们的意义到底在哪里？我想可能不在他们做了什么，而在他们怎么做？关键在于‘我的社区我做主’。‘我的社区我做主’让我想到了一个生活小现象，就是一个人背上痒痒，自己又挠不到，这时候请别人帮忙，可是别人再怎么帮忙，最后自己能挠到的话，还是自己挠到的最舒服。‘我的社区我做主’就是我的社区痒痒在哪里我自己明白，我自己来挠。参与式社区服务项目化管理就是我的社区有什么需求，我最清楚，我清楚的需求我自己来满足。这样一个自己动用资源满足自己需求的做法，给了我们社区服务一个内生的动力。”
四、参与式社区治理与社区服务项目化管理取得的成效
&&& 清源街道与社区参与行动合作开展“参与式社区治理与社区服务项目化管理”已有三年多的时间，今天回过头来看，这项工作取得了很大的成效。
（一）社区居委会工作人员工作态度和工作方式发生转变
兴华园社区居委会主任在项目分享会上如是说：“兴华园社区是一个5000户的大社区，现已入住4000多户，人口过万。社区居民结构分为回迁上楼的农民、市区搬迁户、本地购房户、外省市户籍在此地购房户。复杂的居住环境，督促我们必须改变固有的工作模式，探索符合居民意愿的社区工作方式。”从2005年开始，社区就开始注重加强青少年教育，但当时基本上是居委会想给孩子们搞活动，把活动设计好了就把孩子找来，完成是被动参与。成立“儿童工作坊”社区服务项目以后，运用参与式的理念指导项目，项目活动完全是孩子们自己讨论、自己设计、自己执行，演变成小手拉大手，互帮、互促，共同进步。参与式社区服务使社区居委会由居民找上门来被动服务，转变成上门听取居民意见，主动服务。更主要的是社区居民也真正的参与到社区服务的实施及决策，而不仅仅是接受被动服务。这样一来不仅服务效果明显，而且节约了成本，。居民有更多的机会接触社区，了解社区。渐渐的这种参与式的方式被运用到了社区居委会的述职报告，以及居民代表大会中，参与式的工作方法使得社区居民更愿意和社区居委会说出他们的心里话，居委会在居民心目中位置也更加牢固，增进了社区居民与社区居委会的互动。
（二）参与的深层化和社区自我组织的成立推动社区自治
&&& 在“参与式社区治理与社区服务项目管理”的推动中，居民对社区事务的参与形式和参与程度发生了很大变化。社区居民不再是单纯参加社区活动，而是真正的自主参与社区事务的决策。社区自治组织正在发展，发掘社区领袖，社区组织核心团队的形成有助于持续性工作的开展，定期的工作例会使社区组织不断完善。以社区服务项目为载体，每个项目均成立了项目协调小组，有着明确的职责分工，如总负责人、财务负责人等。通过定期例会与座谈，无论是居委会层面还是社区居民都得到了协商民主的训练，项目协调小组逐步朝社区自治组织方向发展。
&&& 郁花园二里社区的居民提出了要自己建立环境保护的项目，从决策开始，社区居民领袖就在其中起着重要作用。滨河北里社区的健身器材也是志愿者自筹资金，自己购买的。滨河北里社区的巴立丹书记提出，把社区组织变成一个筐，居委会的工作就是发展社区组织，想办法把“筐”变大、变多、变得更能装，由社区组织开展社区服务工作。
（三）社区服务供给的新方式
&&& 通过参与式社区治理与社区服务项目化管理的实施，我们看到，社区所需要的服务，越来越以需求为导向由社区组织提供。例如在金华里社区，新居民洗衣熨烫的需求由“新居民之家”提供，在滨河西里南区社区，照顾老人的需求由“社区参与行动（帮老助困）服务队”提供。这种针对社区特定需求由社区内生组织提供服务的方式有着自己的优势。
&&& 常见的社会服务供给有市场供给、政府供给以及外部组织供给等。由于市场的逐利性质，必然造成无“利”可图的事没有人去做，而且会排挤一部分弱势群体享受服务，造成社会的不公。政府提供公共物品不会出现这样的状况，但是政府提供的服务难以对细微的需求区别做出差别化的调整，而且会出现“搭便车”现象，因此在一些需要差别对待的领域效率不高。另外，政府提供服务还面临着自己提供服务自己评估的尴尬境地。而由外部组织直接提供社区公共服务也存在一些弊端，如对于社区的了解不足，受项目期影响不能长期为社区提供服务等。一位在社区工作多年的社区工作者谈到这一点时曾说“现在很多的社会组织在社区工作时走入了一个误区，往往是到社区去做项目，事实上，这些社会组织应该做的是社区的服务项目而不是到社区做服务项目”。
&&& 相对于此，社区内生组织在社区提供服务项目的优势就显现出来了：（1）成本更低，如，清源街道的项目经费多数在万元左右，部分项目每年预算只有几千元；（2）针对性更好，项目依据对社区的需求与资源调查而制定，更能满足社区需求，并有针对性地向弱势群体倾斜；（3）能持续地开展项目活动，因为社区内生组织扎根于社区，主要成员都是社区居民；（4）把资源留在社区，相对于政府部门和商业部门而言，社区可以自由支配的资源相对较少，而通过社区自组织提供社区服务的化，就可以实现将资源留在社区，并向社区弱势群体倾斜的目标。
（四）社区基层民主协商制度的初步建立
&&& 参与式社区治理的内容是以需求为导向的社区服务为基础的协商民主制度建设，通过社区服务项目的实施，居民和社区工作者有了开会讨论的自觉，在社区居民不断参与社区服务项目的设计、调查、申报、参加评选会的过程中不断学习理性的发表自己的观点、为社区事务贡献力量，逐步提高参与能力以及参与社区事务的意识，形成了参与式民主协商制度。“有问题就要开会”，“发现这个问题走不动了，出现了矛盾，开会商量一下”，这些都是对民主协商的一种训练。滨河东里“189民商联合会”项目开展至今，取得了不错的效果。这个项目的主要背景是在这个社区有189个商户，商户之间、商户与居民间存在着不同程度的冲突，如餐馆噪音、商户垃圾乱放、营业时间过晚扰民等。根据这些问题居委会提出要建立一个居委会、居民与商户自治管理的联合会项目。项目目标是辖区内商业街中189家商户协商自治。项目前期，通过走访方式拟定了联合会成员名单，并开展了筹备座谈会，社区居民和商户在座谈会上一起商讨，制定出项目的工作流程图、绘制商业街的分片示意图等，确定由居民与商户共同组成的理事会成员，制定组织框架图，设计联合会logo，制定项目工作计划及联合会章程等。在项目开展之初各利益相关方参与决策讨论，在日后开展的项目活动中，商家、居民都贡献想法并积极参与到实施管理的过程。项目实施后，商户加强了与社区的联系并了解到社区一些弱势群体需要帮助，商户们决定建立互助行动，让社区居民受益。
&&& 在项目年度分享会上，滨河东里社区居委会主任说：“在189项目推进的过程中，我们可喜的发现，参与人群——居民和商户的参与热情不断提升，从最初抱着试一试的态度参加意见征集活动，到现在主动联系社区居委会要求参与189项目服务工作，我们看到社区内部力量参与社区自治的强烈愿望，以上这些都是在民主协商机制的基础上达成的”。这也如商户代表所说；“正是在这种协商制度的基础上，我们才能有机会坐在一起来多认识一些人，这样一来我们也才有机会和社区的人交流沟通，听听大家的想法。”
&&& 民主协商制度的形成使得政府部门认识到了居民参与社区事务的优势，通过近三年的项目工作，清源街道逐步把更多决策社区事务的权利赋予给了社区居民。
五、参与式社区治理与社区服务项目化管理中政府工作的创新
&&& “参与式社区治理与社区服务项目化管理”中，政府实现了从提供服务、为民办事到提供资源、助民办事的转变。这一转变表现在以下方面：
（一）&街道办事处相关部门职能的转变
&&& 清源街道社区服务中心作为街道办事处的派出部门，在项目实施中实现了从管理到服务的角色转变。作为“参与式社区治理与社区服务项目化管理”的执行部门之一，社区服务中心承担着项目化管理的项目设计咨询辅导、项目监督以及项目资金使用的审计等工作。社区服务中心真正承担了为社区居委会、社区组织提供社区服务协调和指导服务的角色。
&&&& 在每年的社区服务项目评选中，邀请社区服务项目的申请方展示项目，并由社区居民、社区居委会、社区服务中心、街道部门以及社区参与行动共同参与评选，确定社区项目。之后，由街道办事处财政拨款支持社区服务项目，社区居民执行，并由街道办事处相关部门监督资金的使用和评估项目各个阶段的完成情况，街道办事处真正成为了“裁判员”。为了更好地发挥“裁判员”的作用，街道办事处有关部门深入社区了解民情，为有效解决民生问题探索了一条可操作的途径，并在制度层面实现了创新，避免了政府通过社区途径做事，行政权力向社区扩张，从而导致政府体制再度膨胀和基层民主建设压抑的风险。
（二）&政府-社会组织合作实践探索
&&& 传统上，政府对于社会组织采取“不承认”、“不干预”、“不取缔”的态度 。这种思想是“全能政府”的一种体现。但是，拒绝抵制社会组织是不可能的，卡罗琳oMo库珀在《中国非政府组织的发展与地方治理》中论证并强调了社会组织在地方治理中扮演角色的必然性。于燕燕则从社区自治角度提出了社会事务交由社会组织承接的建议 。但是这种合作如何展开，一直缺乏有成效的实践。大兴区清源街道与社区参与行动的合作是一次成功的政府与社会组织合作实践探索。双方不仅合作开展“参与式社区治理与社区服务项目化管理”工作，还从建立治理机制为主要特征，建立了一系列的合作制度，如开放空间民主协商机制、领导小组联席会议制度、以社区服务中心为核心的项目化管理协调制度等，显现出了有效的共同协商、角色分工明确的职能。另外，合作还建立了不同层面的沟通机制。
（三）&政府财政设专项资金
&&& 清源街道社区服务中心所需资金由街道全额拨付，使社区服务中心可以安心于项目的推动、审批与管理。街道还设立了社区服务项目专项资金，对社区服务项目进行资金支持。
&&& 清源街道办事处的资源在向社区分配时，传统的做法是在所有社区中平均分配。而在清源街道社区服务项目化管理的探索中，各社区根据本社区需求申请社区服务项目并得到政府资金支持，打破了原来社区吃“大锅饭”，资金平均分配的传统模式。资金按需求分配，并由于在项目审批时关注项目的公益性，使得更多的资金向社区弱势群体倾斜，以及为弱势群体服务的支持上，这是“关注民生”在社区的具体体现。政府对于社区项目资金投入，不直接执行，而是监督资金使用的做法改变了以往社区服务中政府出资，政府使用，政府提供具体服务到政府审核的现象。
&&& 清源街道从街道层面将原来既要给社区布置社区服务内容又要提供资金支持的双重身份转变成为让社区提出申请，街道批准后提供财政支持的社区服务管理新模式，从原来政府部门的服务投入导向转变为现在的资金投入导向，逐步实现街道办事处、社区居委会与社区居民合作治理社区的新局面。
六、问题与思考
&&& “参与式社区治理与社区服务项目化管理”由地方政府与民间公益组织合作推动，利用参与式方法开展社区建设工作，动员各种社会力量开展社区建设，开创了地方政府参与式社区服务工作的新局面。相对于中国自上而下政府行政工作方式而言，这种自上而下与自下而上相结合的工作方式是一种有效的创新实践。这种模式将给社区建设带来源源不断的活力，真正解决社区实际需求与问题。这种创新模式的推广将会极大的促进中国基层民主的发展和地方政府治理改革。然而，我们也要看到目前这种模式的推广中可能遇到的障碍：
&&& 1、“全能政府”观念的制约。参与式发展还只是个案，缺乏较高层面的制度化规范。社区治理中传统的责权分离的体制，政府工作人员不让渡本该属于社区的权力，对于“全能政府”的认同等对参与式治理的推广都是阻碍；
&&& 2、多方合作空间的脆弱性。多方合作中谁是最主要的推动者？其中各方是否平等？谁能有效的保护这个多方合作的空间？等问题目前并没有相应的法律保护，还需要进一步探索；
&&& 3、需要较多的时间成本。不管是政府官员还是社区居委会工作人员以及居民，普遍缺乏对参与式治理理念的理解，在一些解决社区问题的公共讨论会议上，居民们不习惯发表自己的建议，不会妥协，缺乏协商利益平衡的公民意识。这些都需要通过较长时间的能力建设和实践练习才能改善。政府很多时候表现出能够接受方法，但缺乏足够的耐心；
&&& 4、财政支持系统存在缺陷。街道一级政府仅能支配有限的资金，参与式治理在社区层面的实践缺乏足够的资金支持。另一方面，政府在向社会组织购买服务上还没有可行的制度安排，很多时候因为没有项目资金而不能够做有效的实践，这对推动参与式治理也是一种障碍。}