文章整理于2022年3月24日线上专题研讨会上的发言。谢谢主持人，大家好！我们这个会议，主题是讨论共同富裕，这也是现在各方高度关注、众说纷纭、观点见仁见智的一个现实重大问题，需要通过深入探讨，逐步而积极地来凝聚一些基本共识。我想在有限的时间里，首先勾画一下对于中央领导人指导精神的理解。2021年8月17号中央重要会议上总书记关于共同富裕讲话的内容，已经正式发表，我读下来以后，感觉至少有8个要点，可以试把它们最简洁地概括一下。首先，总书记是在“驳论”的方面，有两点否定。第一点是否定贫穷与社会主义的内在关联，这是否定过去曾经影响到我们全面发展战略的那个“穷过渡”，是文革中间非常有害的一个错误认识，过去已由邓小平给予否定，现在重申贫穷不是社会主义。第二点，在“打破传统体制束缚”语义下，否定过去盛行的平均主义，后面在讲话里，又专门重复强调了“共同富裕不是整齐划一的平均主义”。这两点后面跟着的第三点，是中央认为我们现在有一个现实生活中非常迫切的需要，就是要进入更注重作共同富裕努力的新阶段，要求把握住阶段的变化：“现在已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”了--这当然是个战略性的判断。再有第四个要点，是强调共同富裕的重大意义和作相关的正面论述。提到我们现在对应于第二个百年奋斗目标来推进共同富裕，是适应社会主要矛盾的变化，是要夯实党的长期执政基础，需要吸取一些国家的教训，坚决防止两极分化。关于共同富裕的正面论述，是再次强调共同富裕是社会主义的本质，是我们中国现代化的重要特征。接着第五点，中央给出了明确的时间表和操作的要求，于分阶段的促进中，“十四五”末期要在共同富裕方面迈出坚实步伐，2035年要使共同富裕取得实质性的进展，在本世纪中叶，全体人民共同富裕要基本实现。这个进程里面，必须抓紧制定行动纲要，提出指标体系，还有完善考核评估办法，这就是要对接到具体工作了。第六点，总书记讲话给出了三条基本原则，第一就是共同富裕要鼓励勤劳创新致富；第二点是要坚持基本经济制度；第三点是尽力而为和量力而行相结合。第七点，给出了总的思路还有六条要领，内容非常丰富，是一个很清晰的全面考虑之下系统论式通盘的指导。在基本的大思路里，明确讲到了构建初次分配、再分配、三次分配这样的基础性制度安排，相关的各种要领也勾画出来，一共列了六条，提到要有发展的平衡性、协调性、包容性，要着力扩大中等收入群体的规模，要促进基本公共服务均等化，要加强对高收入的规范和调节，要促进人民精神生活的共同富裕，以及要促进农民农村的共同富裕，突出了这些重点。最后的第八点，我认为是总书记实际上以总结方式给出了三个概念：第一，共同富裕是个总体概念，是对全社会而言的。第二，共同富裕是个持久战的概念，要久久为功。第三，是需要有对于适当差别的承认，这个适当差别的概念，具体表述上就是：不是所有人都同时富裕，也不是所有地区同时达到一个富裕水准，不同人群不仅实现富裕的程度有高有低，实际上也会有先有后，不同地区富裕程度还会存在一定差异，不可能齐头并进，是个动态中向前发展不断取得成效的过程。最概括地说，这八个方面的要点，是很清晰地构成了一个中央全面考虑之后的共同富裕系统工程。那么结合我们这次会议给出的提纲，我想再接着谈一些自己领会中央精神方面可以供各位参考、也是请大家批评指正的自己的基本认识。一个是从先富走向共富的决定性因素是什么。我认为就是要把“做大蛋糕”放在首位，跟上“分好蛋糕”。那么具体的机制，是三次分配，这里面的内容概括，就涉及顺序、阶段，而要把它把握为一个系统工程。第二，提纲里提到了共同富裕相关机制的共性和个性。所谓共性，我认为中国追求共同富裕的过程中已讨论多年的所谓处理公平和效率关系问题，有待于进一步探讨和澄清。我多年以前就在强调、现在仍然在一些场合反复讲自己的一个观点，就是汉语表达的所谓公平和效率两者的权衡，是陷入了一种模糊的捣糨糊状态：请仔细考虑一下，所谓的公平，人们说到的有起点的公平，过程的公平，规则的公平，所谓起点公平最典型的就是认为所有的企业应该在一条起跑线上公平竞争，过程的公平、规则的公平讲的是在法律面前人人平等，提供一视同仁的待遇，这些跟效率有矛盾吗？这些跟微观、宏观意义上的效率，都没有任何矛盾，你越是有这种规则的公平、过程的公平、一条起跑线式的公平竞争，越有利于激发大家有长期行为的效率提升和支持经济社会的可持续发展。那么实际的公平和效率关系，在汉语语境里应该是说的什么问题呢？实际上要讲的，是结果的均平程度和直接的微观效率之间，有一个必须要把握好的权衡关系。如果分配的结果过于平均化，那么便没有必要的激励来把蛋糕做大，整个的发展走不到我们意愿中间的解放生产力推进共同富裕的状态；如果分配的结果过于悬殊，看起来是可以激励效率，三个人干五个人的活儿，收入相应有明显提高，实际上这从一个企业的角度来说，可能是把四个人的钱给三个人分、出五个人的活儿，而这三个人就非常高兴了，都欢天喜地努力工作，但是你要想到原来的基数可是五个人，排除出去的那两个人，他们变成了所谓弱势群体——怎么处理这个权衡的关系，在全社会来说，问题必然会出现，由于种种原因造成的那个弱势群体、低收入阶层，如果长期面对这种悬殊过大局面，带来的会是不满与愤怒的积累、以及经济问题的社会化和政治化，于是就不是简单的经济问题了。那么上述这种权衡，是要不断做出的，这里面实质性的问题，在于适当的分配结果的均平和直接效益之间，有这样对二者的此消彼长所必须做的权衡，这个才是问题的实质。所以，在我们所讲的效率与公平关系的这个处理上，实际上要真正落在分配结果的适当均平程度这个概念上，才能把问题真正把握好，否则永远是在搅糨糊。其实有关的文件里已经多次变换表述，比如一开始讲，初次分配应注重效率，再分配更加注重公平，以后又讲，初次分配和再分配都既要注重公平又要注重效率。怎么解释，都没有落在实际上把这个事情说清楚的状态上，我觉得这是非常值得我们今后进一步讨论和澄清的。这样一种权衡关系，在共性上来说，中国如此，其他经济体也如此。那么我们的个性是什么？就是这个分配结果的适当均平，它在具体的把握上要有中国特色，我们在倒U曲线（如果它在某种意义上有一定道理）的观察上，当倒U曲线往上走的时候，我们就要更多考虑发力作出引导和调节，体现我们在“社会主义”这个表述之下中国特色社会主义市场经济里面，怎样更好地权衡这个结果适当均平和效率间的此消彼长的关系。微观直接效率跟分配结果的均平程度，是有此消彼长的关系，但如要说到宏观综合绩效，那又没有什么直接的“效率损失”矛盾问题了，即对经济、社会、政治问题通盘视野之下的经济社会综合绩效，也要求有合理的把握，而如果对分配结果的适当均平程度掌握好的话，主要体现所谓“正的外部性”的宏观综合绩效，是应该能够得到顺向提升与正面肯定的。关于会议讨论提纲里说到的总体的机制即三次分配，我的观点跟前面一些专家的想法有区别，我认为应该非常明确地说，初次分配就应是市场起主导作用的、各个要素“各得其所”的一种分配，它主要是要把激励搞对，是要解决做大蛋糕这个大前提的问题。如果说初次分配上就讲结果上如何去均平，这是力所不及的，首先还是要有激励，以充分的激励来把蛋糕做大；跟着的二次分配，政府的要“更好发挥作用”，就必须充分体现出来了：抬低抑高扩中，主要运用的是税收（特别是直接税）以及转移支付、社会保障，这方面当然就带有在抬低和扩中、抑高各方面直接由政府追求的作用效应。直接税的收入，可有抑高和扩中的直接效应，而直接税的政府收入转为转移支付，那么又是在抬低，这些是构成再分配层面上的一个综合体系。到了第三次分配，主要是社会主体自愿的、道德伦理驱动的公益慈善行为，对这些，二次分配里政府的税收制度安排，是可以起引导和促进作用的，比如个人所得税对慈善捐赠者的优惠，又比如以后财产税里面的遗产和赠与税会实际上逼着富豪们“二选一”等这一类的作用。制度、规则和政策结合在一起，在一二三次分配里，在不同阶段上，有特定的一些必须做好的具体设计与组合搭配。第四个我们要讨论的问题里，涉及节制和抑制资本的无序扩张。现在这是热议的问题，我已有专门对这方面所表达的一套看法，最简单地说，只能是在法治化的轨道上，在全面依法治国这种大政方针指导之下，通过是否违背法规来判断：如果说不违法、不违规的，那么应该认为不存在无序问题，如果有了违法违规，那么就是存在着无序问题的。所谓红绿灯，就是应该以法律为准绳，以法规体系来作判断标准，否则就要打乱仗了，公说公有理，婆说婆有理，什么叫有序，什么叫无序？法治化的国家，全面依法治国，只能以法律规范为标准，而这又隐含着它有一个大前提，就是我们的这些法，不仅要使全社会“有法可依”，还要“有良法可依”，这就要求结合着经济社会转轨，有一个动态的法规体系的发展建设与完善过程。再往后，第五个我们要讨论的问题，是在再分配和引导三次分配等视角上来看，必然涉及我们的宏观调控、政府更好发挥作用，那么这里面起抬低抑高扩中调节作用的，我认为财税政策是要唱主角的，货币政策基本上没有区别对待来促进共同富裕这方面的针对性，它本身没有这种功能。我最后要讲的一个认识，就是结合着总书记所说的“不断持续推动”来看，共同富裕往前推虽然有中央的时间表，但是在理论上说，“基本实现共同富裕”以后，仍然还要继续推进共同富裕。从历史长河来看，所谓共同富裕，将是一个无限趋近于所谓“橄榄型社会”的过程，这个橄榄中间的部分，要越来越让它成熟稳定，两边的头要小下来。当然，也有一种观点，是认为我们也可以把它理解和表述为是趋近一个所谓“宝塔型”（不是“金字塔型”），因为会有社会政策的托底（如低保的应保尽保），那么最下面这个托好底的底线，将是一条平的线，中间的部分是为主的，上面那个尖要比较小，像是一个中国古代的宝塔--用这种比喻也未尝不可，但是这个比喻跟“橄榄型社会”这个中央所用的术语，不应该认为有什么多大的冲突，我们心目中应知道，所谓这个“橄榄型”也就是个比喻，比喻并不能在十分精确的意义上去运用。这样的一个无限趋近共同富裕“橄榄型”或“宝塔型”社会结构的过程，实际上是一个人类社会需要不断于动态中追求的永远没有完结的过程。这些看法请各位批评指正，谢谢！文章来源：贾康学术平台}

如何从财政视角看共同富裕
李超
共同富裕是当下市场关注重点。8月17日中财委第十次会议强调高质量发展中促进共同富裕，叠加K12教育、双减、数据安全等前期政策催化，基于对政策不确定性担忧，市场情绪与资产价格波动出现较大变化，如何认识并理解当下政策意图是市场关注的重点问题，特别是在共同富裕政策下的财税政策、产业政策、区域政策。此前，我们已经推出了若干篇报告，从收入分配、浙江先行、财税体制、消费潜力、投资方向等角度对共同富裕进行细分，旨在对这一问题进行全面剖析。
本文从财政视角探讨共同富裕之路，我们认为，财政政策服务于共同富裕目标的重点落在二次分配，财税体制改革关键在增加财产性征税，调节存量财富差距，进一步健全社保体系、提高社保标准以承担重要的托底作用，保障低收入、残障等弱势群体，同时完善转移支付力度并加大对薄弱领域、低层级政府的财力支持，促进公共服务及设施均等化，提升居民获得感、幸福感和安全感，多措并举促进共同富裕。
财政在共同富裕的重点是二次分配
财政在共同富裕的重点是二次分配。从财政角度来看习近平主席在中央财经委员会第十次会议中有关共同富裕的表态，我们认为有以下几个要点:首先，中财委会议基本明确以初次、二次、三次分配为主体的收入分配制度将是推进共同富裕的基础安排；其二，初次分配注重效率，再分配注重公平，财政政策在再分配领域扮演重要作用；其三，财政发挥再分配作用，目标是扩大中等收入人群、形成橄榄型收入分配结构，其关键在于促进机会平等、畅通向上通道。
初次分配较难实现公平，必须再分配手段调节。再分配主要是指政府通过财税政策手段调节不同主体之间的收入，与初次分配注重效率不同的是，再分配注重公平。结合国际经验来看，不论在何种经济体内，初次分配难以实现公平分配，必须通过再分配手段调节。我们曾于前期报告《海外国家如何缩小贫富差距》中指出：挪威、瑞典、丹麦、芬兰、冰岛五大北欧国家是全球贫富差距控制当之无愧的领头羊，基尼系数均位于0.3以下，属于低贫富差距国家。发达国家中，日本、德国贫富差距同样较为健康，基尼系数均为0.32，离低贫富差距的标准较近。上述国家缩小贫富差距的主要手段是二次分配。二次分配前，芬兰、德国等国家的基尼系数均位于0.5附近，远超国际公认0.4的“红线”。经过税收和转移支付分配后基尼系数方才回落至0.3以下，二次分配对基尼系数的影响幅度最多可达0.2以上。
完善现代财税体制，发挥财政再分配作用。财政发挥再分配作用的核心在于发挥财税体系的调节作用，高质量发展道路下促进共同富裕，财税体制重点关注以下方面，1）按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，逐步推进消费税、增值税等税项立法，完善税收体系，更好地调节收入分配。2）增加财产税调节家庭财富差距，积极稳妥推进房地产税立法，借鉴国际经验适时推进遗产税、资本利得税的研究、试点和立法。3）完善财税体制，加强税收征管和稽查，规范逃税、非法逃税行为，清理规范不合理收入，整顿收入分配秩序，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。4）通过财税体制，支持发挥慈善、捐赠等第三次分配的作用。
税收方面的重点是增加财产性征税
促进共同富裕，再分配要求税收手段既调增量也调存量。促进共同富裕，形成橄榄型收入分配格局，财税手段需要双管齐下，既调增量又调存量，一方面发挥所得税、增值税、消费税等税种对收入分配的调节作用，另一方面积极通过财产税调节存量财富差距，历史经验表明，单纯的收入分配调节可能无法实现收入结构的优化。
税收手段重点关注增加财产性征税。改革开放以来，中国经济快速发展的背后形成也带动居民财富的快速增长，当前财富的差距是长期收入分配失衡和资产价格重估造成的，一定程度上也体现了单纯调节收入分配可能无法扭转贫富差距的事实，我们认为从促进共同富裕的长期视角来看，核心是增加财产性征税促进财富差距的收敛，重点推进房地产税落地，结合国际经验，适时推进遗产税、资本利得税的研究、探讨、试点和立法。同时继续优化税收体系，优化收入分配机制，推进消费税、增值税等立法，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重。
存量财富方面，借鉴国际经验，房地产税、资本利得税、遗产税等财产税是重要的调节方式，考虑我国居民财富以房地产为主要构成，既能为地方政府增加税源，又符合房地产长效机制的管控思路，房地产税的落地可以促进存量财富差距的缩小，全面推进需要立法先行，立法前可在已有房地产“空转”基础的城市进行扩大试点。
房地产是我国居民资产（存量财富）的核心构成。根据我们测算，截至2020年末，我国居民资产负债表总资产规模552万亿元，是2007年规模的5.87倍。从结构上来看，居民资产可分为金融资产与实物资产，前值包括通货、存款、债券、股票、基金、银行理财、信托产品、黄金、住房公积金、社会保险基金及保险准备金等；后者包括城镇住房、农村住房、家用汽车及农村固定资产。截至2020年，居民资产占比最大的几项依次是城镇住房、通货及存款、农村住房、保险准备金、银行理财、股票、家用汽车等，占比分别为42.8%、18%、13.3%、4.8%、4.1%、3.9%和3%，可以看到，住房资产是我国居民资产的核心构成，同时居民住宅价值会随着房价走高相应提升，因此，房地产财富效应成为我国居民资产差距不断拉大的重要致因。
推行房地产税有助于调节房地产供需错配，促进存量贫富差距收敛。新型城镇化背景下实施大国大城战略，促进生产要素向超大、特大城市集聚，带动经济、产业、社会等领域的发展，与之匹配的是高收入人群持续增加，高收入人群比例增多推升房地产需求，主要是首套刚需及改善性需求，但现有房地产政策较难有效调节，单纯的需求限制性政策本质上只是推迟需求，供给端供地、新房等又难以快速放量，我们认为推行房地产税有助于调节房地产供需错配，对于核心城市的楼市而言，相比扩大增量，盘活存量对扩大供给可能更为重要，推进房地产税征收可以有效推动多套房持有者卖出房子，从而扩大房地产供给，房地产税采取的累进制使得多套房持有者的应交税费显著上升，有助于稳定房价并促进居民存量资产差距的收敛。
房地产税全面落地需要立法先行，扩大试点是可选之举。十八届三中全会进一步明确“税收法定”原则后，全面推行房地产税则必须以立法形式推进，2021年房地产税并未进入全国人大常委会的审议名单且不在预备项目中，预计房地产税的全面推行仍需要时间。全面推行存疑，但扩大试点是可选之举，5月四部门座谈商讨房地产税推进情况，考虑21世纪第一个十年中，我国已在深圳、北京等数十个城市进行了房地产税“空转”试点，这些“空转”城市开征房地产税并不存在技术障碍，我们认为，在上海、重庆的经验上，进一步扩大核心城市试点的方式可能更有利于积累政策经验，从而更有利于房地产税立法的落地，尤其是在我国“因城施策”的房地产调控机制下，长期供给能力不足、供给压力较大的城市推进房地产税的概率会较高。
作为重要的财税制度改革，我们预计房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯型累进税率。在兼顾收入分配和调控房价的角色下，上述举措充分发挥房产税差别税率的作用，对购买第二套房以上的购房者可以适当提高房产税率，一方面可以增加购房者继续购买二套房以上的成本，抑制投机性需求；另外一方面，施行这种累进式的税率制度也可以充分发挥其收入再分配的作用。在这种情况下，仅能买得起一套房的中产阶级只需要交少部分税，而愿意并且有能力购买二套房以上的富人需要交更多的税，差别税率起到了调节收入分配、缩小贫富差距的作用。
调节收入分配重点关注：健全直接税体系，加强税收征管与稽查。我国居民收入差距背后存在着收入结构差距，高收入人群的收入结构以财产性、经营性收入为主，而低收入人群收入则以工资性收入为主，转移性收入作为重要的保障和补充，扩大中等收入人群比例并形成橄榄型分配特征，需要从两方面入手：
其一，健全直接税体系。为有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用，夯实社会治理基础，十四五规划标提出“健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入的比重”。我国居民收入差距背后存在着收入结构差距，高收入人群的收入结构以财产性、经营性收入为主，而低收入人群收入则以工资性收入为主，转移性收入作为重要的保障和补充，调节收入差距核心关注与工资性收入最相关的所得税。2019年个人所得税立法推行，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，与民生相关的专项附加扣除及累进制税率的调整，对于调节收入结构、增加中低收入人群的实际获得感有积极作用。
其二，消费税征管结构变化，发挥调节分配作用。我国当前消费税全面立法还没推行，现行《消费税暂行条例》对香烟、酒、高档化妆品等征收消费税，我们认为，随着居民消费行为的变化，居民消费结构及消费税的征收也将发生相应变化，日常的大众消费品范围调整可能导致该品类消费税调降或取消，如洗护类化妆品逐步从可选消费变成必选消费，可选消费品中奢侈品消费也可能拓宽范畴并调升税率，发挥消费税的针对性调节作用，日本、美国等发达经济体在这方面有成熟的国际经验可供参考。
其三，加强税收征管与稽查。根据中财办第十次会议表示，促进共同富裕需要合理调节高收入、取缔非法收入；我们认为加强税收的征管和稽查有重要作用，可以运用新技术、新手段等方式完善居民综合所得收入的范畴，规范逃税、非法避税等行为，保证应税综合收入所得都有效缴税，清理规范不合理收入、取缔非法收入，整顿收入分配秩序，进而促进共同富裕目标的实现
财政可适当拓宽财产税范畴，增加对收入及财富差距的调节方式。结合国际经验来看，财产税是调节居民收入、财富差距的重要方式，美国、英国、日本、芬兰、丹麦等国家在财产税、资本利得税等领域有较强的征收力度，在遗产税方面也征收重税，打破巨额财富的隔代传递、平衡贫富差距。从我国角度来看，现阶段我国房地产税还未全面立法推进，且我国并不存在遗产税和资本利得税，考虑房地产财富效益的扩大、收入不平衡的长期积累和调整隔代财富促进共同富裕，我们认为可以适当拓宽财产税范畴，考虑引入遗产税和资本利得税，对居民收入及财富差距进行调整。
第三次分配是再分配的重要补充。中财委第十次会议提及了第三次分配，成为市场关注热点之一，我们认为第三次分配是对再分配的有益补充，财税体制可进一步采取措施，支持个人或企业通过慈善、自愿捐助等第三次分配方式，促进共同富裕。
社保重点是提高标准起到托底作用
我国已建立世界规模最大的社会保障体系，疫情期间作用突出。截至2020年十三五规划完成之时，我国已经建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，城镇棚户区住房改造开工超过2300万套；持续完善的社保体系，有效地促进了人民生活水平的显著提高，促进了教育、医疗、就业、居住等民生领域的质量提升。
此外，疫情期间，我国社会保障体系发挥了重要的社会托底作用，其一，阶段性减免中小微企业和个体工商户养老、工伤、失业保险费占三项社保费全部减免额的近90%，截至2020年底，全国10万户重点税源企业销售收入税费负担率（企业缴纳的税收和社保费等支出占销售收入比重）预计同比下降8%，全国新办涉税市场主体1144万户，同比增长10.1%，高于前两年水平，减税降费政策对于保市场主体进而实现六稳、六保有重要作用。其二，2020年一般公共预算在社会保障和就业领域支出32581亿元，同比增长10.9%，显著高于预算内基建、教育等领域支出，重点用于落实“三保”。
我国社保体系值得肯定的同时，也存在着有待进一步改进的问题。其一，社保体系的覆盖范围仍需要进一步提升，特别是灵活就业等领域，需进一步提升参保率；其二，社保体系需要进一步统筹管理；其三，各个区域之间社会保障的质量存在一定差异，在完善社保体系的同时也需要进一步完善社会救助体系。
十四五规划提出要建立“更加健全的社会保障体系，以推动共同富裕目标的实现。”十四五规划要求民生福祉达到新水平，特别强调“多层次社会保障体系更加健全”，具体细化的目标要求实现更加充分更高质量就业，基本养老保险参保率提高到95%，卫生健康体系更加完善，人均预期寿命提高1岁，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进；通过促进这些“小目标”的实现促进全体人民向共同富裕迈出坚实步伐。
除了税收、转移支付等手段外，社会保障体系也是再分配的重要调节工具。我们认为，社保体系的增质扩围有重要意义，完善社保体系促进再分配也有助于共同富裕目标的实现。共同富裕作为重要的长期目标，不断完善社会保障体系，有助于提升居民实际的获得感、幸福感和安全感，健全收入分配机制，提升中低收入人群收入水平，促进社会公平和社会稳定，分散并对冲中低收入人群可能受到的潜在风险。
十四五规划多措并举，搭建多层次社会保障体系，社保提质扩围，促进共同富裕。我们认为重点关注以下几个方面：
1）实现基本养老保险全国统筹，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖。截至2021年3月底，我国基本养老保险参保人数达10.07亿人，基本养老保险参保率超过90%，我们认为，进一步提升参保率有助于更大范围地保障中低收入人群的基本权益，促进社会公平。
2）完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。我们认为，我国在2014年建立了统一的城乡居民基本养老保险，在保障城乡老年居民基本生活、调节收入分配等方面发挥了积极作用，进一步完善其合理调节机制、提高居民基本养老金重点在于，完善待遇确定机制，结合经济发展、民生需求、物价因素等逐步提升养老金标准，地方基础养老金部分，地方政府可以根据自身财力和当地实际情况进行调节，可适当增加对65岁及以上参保城乡老年居民、长期缴费或超过最低缴费年限的基本养老金。激励符合条件的城乡居民早参保、多缴费，增加个人账户资金积累，优化养老保险待遇结构，提高待遇水平。
3）发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。我们认为，完善养老金第二支柱并不断推进第三支柱有助于缓解第一支柱压力，通过市场化手段满足居民的养老需求，促进收入代际风险的分散和转移。
4）推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖，实现省级统筹，扩大失业、工商保险覆盖范围有助于提升中低收入人群的风险抵御能力。
5）优化社会救助。优化社会救助是健全并完善社保体系的重要方面，十四五规划要求：1、进一步以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类的社会救助体系，构建综合救助格局。2、健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、就业、受灾人员等专项救助制度，完善救助标准和救助对象动态调整机制。3、健全临时救助政策措施并加强城乡救助体系统筹。我们认为，优化社会救助体系对于改善中低收入人群的生活质量和收入水平有重要意义，增强低收入人群的风险应对能力，减少因病致贫、因灾致贫等风险对居民的冲击。
社会保障体系的扩围增质提效，需要多措并举夯实社保资金。社会保障体系的逐步完善需要相应的财力支持，比如在健全基本养老体系的同时要促进基本养老保险基金长期平衡，因此在社会保障体系扩围提质增效的同时，需要多措并举夯实社保资金，我们认为重点推进两个方面：
1）进一步完善划转国有资本充实社保基金制度，促进社会保障战略储备基金的优化做强有一定积极影响。考虑人口老龄化和社保事权财力的不平衡，2017年国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，规定了划转范围、划转对象和划转比例等重要问题，明确划转比例统一为企业国有股权的10%。2019年9月颁发《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》要求中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。2021年2月国资委表示中央企业率先完成向社保基金划转国有股权任务，截至2020年底向社保基金划转国有资本1.21万亿元。我们认为，进一步完善划转国有资本充实社保基金，对补充资金缺口有重要意义，下一步推进地方国企划转任务的落实，并适当考虑提升划转比例，均可以对社保资金形成更强支持。
2）探索农村集体建设用地入市资金补充社保。我国财政秉持以收定支的财政纪律，事权财权不平衡体现在在收支缺口（流量），流量的缺口需要存量资产予以填补，从土地、国有股权、国有资产等国有资产角度出发进行调节，可以通过投资收益、股权转让、使用权出售等方式获得收入弥补缺口。当前来看我国面临人口老龄化的长期挑战，仅依靠国有股权划转、一般公共预算资金填充社保基金不能根本上解决问题，仍需更多资金填充，一方面可以积极促进社保基金优化做强，增加投资收益的留存，另一方面则可以适时推进农村集体建设用地入市资金补充社保，村集体建设用地的价格较低、供给充足，既有利于服务于房地产长效机制，也可以满足社保基金的资金补充需求。
加大转移支付，财力向薄弱领域倾斜
发挥再分配职能促进共同富裕，除了税收、社保等财政手段外，转移支付也是重要领域。在高质量发展背景下促进共同富裕，我们认为需加大转移支付力度，提升均衡性转移支付水平，运用好专项转移支付，发挥常态化财政直达机制作用，综合改善地方财力不足困境，并通过财力向薄弱领域倾斜，缓解我国发展不均衡、不充分的问题，为共同富奠定基础。
优化转移支付机制，增强地方政府财力。通过转移支付机制来弥合发展不均衡也是重要的财政机制。十四五规划要求进一步优化转移支付机制，加大对财力薄弱地区的支持力度，完善地区间支出成本差异体系，增强基层公共服务保障能力。我们认为，为促进共同富裕，重点可以从两方面入手，其一是加强对均衡性转移支付的投入，其二是运用好常态化的财政直达机制。
发挥均衡转移支付机制调节区域间发展不平衡问题。2015年2月2日，国发〔2014〕71 号文《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》颁布，建立了我国当前的转移支付体制，中央对地方转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付，一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府给予的补助。专项转移支付是中央为实现特定的宏观政策目标，以及对地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中。从均衡性转移支付机制的功能来看，也符合十四五规划要求的“加大对财力薄弱地区的支持力度，完善地区间支出成本差异体系，增强基层公共服务保障能力”。
财政困难系数越高的省份，更需要相对应的财力资金支持。各省市的均衡性转移支付是由财政困难系数计算得到的，财政困难系数是衡量一个区域收支不平衡程度的指标，可以用来反应地方财权事权的不匹配程度，一个地区的财政困难系数越高，则越需要均衡性转移支付填补财政收支缺口。2019年4月23日，财政部首次披露各省的财政困难系数，中西部地区的财政困难指数显著高于东部地区，青海、宁夏、西藏排名前列。
可进一步增加均衡性转移支付占比，并加强对财政薄弱的中西部地区的支持。根据2020年中央对地方分类转移支付决算，分项目看，一般性转移支付占比最大达83.5%，其中均衡性转移支付占比达到20.6%，共同财政事权转移支付占比达到38.6%，基本养老金转移支付达到9.5%，城乡居民基本医疗保险补助资金达到4.2%。此外，专项转移支付和特殊转移支付占比相对有限，分别达到9.3%和7.2%。从区域上看，我国一般公共预算转移支付对中西部地区的支持相对较高，根据2021年中央对地方一般公共预算转移支付预算来看，对四川、河南、湖南、河北、云南、湖北、安徽等地区的转移支付规模较高。
结合十四五规划要求的“优化转移支付机制、加大对财力薄弱地区的支持”，我们认为，为进一步弥合区域间发展不平衡的问题，可以进一步提升转移支付规模及均衡性转移支付占比，特别是对中西部地区加强财力支持，从而完善地区间支出差异成本体系，增强基层的公共服务保障能力。
特殊转移机制成为常态化财政直达机制，有效补充地方财力不足问题。2020年疫情冲击导致地方财政财力显著下滑，为应对疫情我国实施了特殊转移支付机制，鉴于其在落实三保、促进资金效率、疫情防护和巩固抗疫成果方面作用突出，今年进一步成为了常态化的财政直达机制。财政资金直达机制，就是将过去财政资金层层审批分配改为中央切块、省级细化、备案同意、快速直达，即“一竿子”分配到基层或者项目单位；财政直达机制的重要作用体现在三方面：
第一，直达资金由增量扩展至存量，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖。财政直达机制将部分一般性转移支付、中央对地方共同财政事权转移支付、专项转移支付纳入直达范围，由中央直接对底层及县市进行支持。2021年6月7日，刘昆部长在人大常委会上汇报下半年财政重点工作时，首次提出常态化实施财政直达机制，要求“2021年将27项转移支付整体纳入直达范围资金总量达到2.8万亿元，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，对冲部分阶段性政策的退坡影响”。
第二，财政直达机制的资金使用效率更高。由于我国采取中央-地方分级财政体制，转移支付落地资金中存在着交叉重叠、用途“碎片化”、低效浪费等问题，层层拨付也存在资金效率低、周转时间长等问题，财政直达机制采取“一竿子”插到底的方式，可以快速直达地方政府，提升财政资金效率。
第三，财政直达机制有全流程的资金使用监控，确保财政资金用在“刀刃上”。财政直达资金监控系统和基层实名台账制实现了对每一笔资金从源头到末端的全方位跟踪。根据427国常会，在解决了资金问题后，财政资金的使用效果很大程度上取决于基层政府的能力。
（作者为浙商证券首席经济学家）返回搜狐，查看更多
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