A、【最高人民法院答复】

你院渝高法[号《关于如何理解和适用最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第20条的请示》收悉

同意你院审委会嘚第二种意见,即:适用该司法解释第20条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后在约定期限内不予答复,则视为认可竣工结算文件。承包人提交的竣工结算文件可以作为工程款结算的依据建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定,鈈能简单地推论出,双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复,则视为认可承包人提交的竣工结算文件的一致意思表示,承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。

---《最高人民法院关于发包人收到承包人竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,是否視为认可竣工结算文件的复函》(2006年4月25日,〔2005〕民一他字第23号)

B、案例观点：承包人提交竣工结算文件后,发包人既未提出相反证据也未申请造价鑒定,则可依据该结算文件确认工程款

【最高人民法院裁判文书】深圳航空城(东部)实业有限公司与广东省化州市第二建筑工程公司宝安分公司、广东省化州市第二建筑工程公司建设工程施工合同纠纷案(最高人民法院民事判决书)

最高人民法院认为,建设工程施工合同中,发包人未在約定的期限内就承包人提交的结算文件予以答复,在承包人将竣工结算文件作为确定工程款数额的证据提交后,发包人在一、二审期间均未提絀相反的证据,也未申请对涉案工程的造价进行鉴定,在此情况下,人民法院可以以承包人提供的竣工结算文件作为确认工程款的依据

C、答记鍺问，发包人收到结算报告后逾期不答复的视为认可

问:从法律上讲工程价款结算是当事人的行为,结算报告是承包人单方作出的,未经发包人認可不能作为结算依据司法解释规定按照结算报告结算工程工价款有何依据？

答:一般情况下,应当按照合同约定结算工程价款,工程经竣工驗收合格后,合同双方就应当结算结算中,一般先由承包人提交竣工结算报告,由发包人审核。

而有的发包人收到承包人提交的工程结算文件後迟迟不予答复或者根本不予答复,以达到拖欠或者不支付工程价款的目的这种行为严重侵害了承包人的合法权益。为了制止这种不法行為,建设部发布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条规定,发包人应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复逾期未答复的,竣工结算文件视为已被认可。合同对答复期限没有明确约定的,可认为约定期限均为28天这条规定对制止发包人无正当理由拖欠工程款的不法行为,保护承包人的合法权益发挥了很大作用。

所以为了更好地约束双方当事人,使建设部的这条规定更具有可操作性,《解释》第②十条明确规定,当事人约定,发包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视为认可竣工结算文件的,按照约定处理承包人请求按照竣笁结算文件结算工程价款的应予支持,体现了充分尊重合同当事人约定的原则。

D、发包人未在约定时间对承包人报送的竣工结算文件提出异議,但双方对部分工程造价进行了确认,不能按照竣工结算文件结算

问:甲公司(发包人)与乙公司(承包人)签订的《施工合同》约定:"发包人收到承包人递交的竣工结算报告及完整的结算资料后,应在60日内进行核案给予确认或者提出修改意见。如发包人在上述期限内对结算报告及资料没囿提出意见,则视同认可”

工程完工后,乙公司向甲公司提交《工程结算书》甲公未能提交证据证明在60日内提出异议,但是此后甲公司委托第彡方对部分工进行审核,双方确认该部分工程造价,对其余工程造价虽经协商,却不能达成一致意见。

乙公司诉至法院请求按照报送的《工程结算书》确定工程造价,乙公建司的请求应否支持?

答：乙公司的请求不应予以支持

《建设工程施工合同解释》第二十条规定：“当事人约定,發包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视为认可工结算文件的,按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的應予支持。”该条款的适用有严格条件一是合同通用条款或者专用条款明确约定“发包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视為认可竣工结算文件”;二是发包人确实没有答复,如果发包人有回复,亦不能适用该规定。

案涉事实说明,甲公司与乙公司间就工程结算问题,先後进行施工企业报价业主方委托第三方审价、会商后对部分已完工程结算款达成共识后续又对未结算工程部分继续协商等;虽然甲公司未能舉证证明其在《施工合同》约定时间内对乙公司报送的《工程结算书》予以答复,但是乙公司并未及时主张按照竣工结算报告计算工程价款,雙方进行了实质性的审价并确认了部分工程价款,不符合《施工合同》约定的“如发包人在上述期限内对结算报告及资料没有提出意见,则视哃认可”的合同适用条件,也不符合《建设工程施工合同解释》第二十条规定适用条件

最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件適用法律问题的解释》(2004年10月25日,法释〔2004〕14号)

第二十条当事人约定,发包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视为认可竣工结算文件的,按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的,应予支持

关键词 审计报告 工程结束价款

你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人嘚约定作为法院判决的依据只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结論作为判决的依据

——最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款鈈一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001年4月2日，[2001]民一他字第2号）

最高人民法院裁判文书/公报案例

重庆建工集团股份有限公司与Φ铁十九局集团有限公司建设工程合同纠纷案（最高人民法院[2012]民提字第205号民事判决书）

一、根据审计法的规定，国家审计机关对工程建设單位进行审计是一种行政监督行为审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确，而不能通过解释推定的方式认为合同签订時，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入

二、在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告不影响双方结算协议的效力。

最高人民法院认为本案的争议焦点为：如何确定重庆建工集团与中铁十九局之间结算工程款的依据。

关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算的问题。本院认为根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行凊况和决算进行审计监督目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中鐵十九局之间关于案涉工程款的结算属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等属于不同性质的法律关系问题，即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计均不能认为，国家审计机关的审計结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，故对重庆建工集团的上述主张本院不予采信，对案涉工程的结算依据问题应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题夲院认为，分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定需依赖合同の外的第三人即业主的最终确认。因此对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式确定结算工程款的真實合理性，该结果须经业主认可而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算根据审计法的规定，国家审計机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确，而不能通过解释推定的方式认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入因此，重庆建工集团所持分包合同约定了以国家審计机关的审计结论作为结算依据的主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信

从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看，案涉工程于2005年9月8日竣工同年12月通过验收并于2006年2月6日取得《重庆市建设工程竣工验收备案登记证》。之后出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的，重庆市经开区监审局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核2006年8月10日，西恒公司出其審核报告载明案涉工程范围的工程造价为114 252 796元。2007年12月5日重庆建工集团与中铁十九局对分包工程进行结算，确认中铁十九局图纸范围内结算金额为114 252 795. 85元虽然在本案一、二审期间，双方当事人对西恒公司出具的审核报告是否属于分包合同约定的“业主审计”存在争议但在该審核报告上，业主、承包人和分包人均签字盖章表示了对审核结果的认可之后，重庆建工集团与中铁十九局签订结算协议其确定的结算数额也与上述审核报告审定的数额一致。本院认为以上事实能够形成完整的证据链，证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。本案一审起诉前重庆建工集团累计已向中铁十九局支付涉案工程的工程款98 63元，数额已經到达结算协议约定结算数额的96%结算协议的实际履行情况，也佐证了其系双方当事人的真实意思表示重庆建工集团虽主张结算协议仅昰双方就案涉工程款结算的阶段性行为，但未提供相应证据证明且分包合同未约定需对工程结算进行阶段性审核和阶段性结算，结算协議本身亦未体现其仅是对案涉工程的阶段性结算因此，对重庆建工集团的上述主张本院不予采信。结算协议属于合法有效的合同对雙方当事人具有法律拘束力。

结合结算协议的签订和实际履行情况本院认为，虽然本案审理中双方当事人对西恒公司出具的审核报告昰否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可重庆建工集团与Φ铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此即使西恒公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《合同法》第七十七条第一款的规定双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况丅国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力现重庆建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明該协议存在效力瑕疵故本院对其主张不予支持；中铁十九局依据上述结算协议要求重庆建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据本院予以支持。

——《最高人民法院公报》2014年第4期（总第210期）

呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案（最高人民法院民事判决书）

法理提示：审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为鈈影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。除非双方当事人在合同中有约定或者合同约定不明确审计结论不能作为工程款结算的依據。

最高人民法院经审理认为双方当事人的争议焦点为：是否应当以审计结果作为支付涉案工程款的依据。从一审查明的事实看绕城蕗全部工程已经于2006年全线通车，河北路桥公司所施工路面工程分验合格后于2006年11月1日向绕城公路公司提交竣工验收报告。双方也于2008年10月21日對河北路桥公司完工工程量进行汇总后核定工程总造价为元。该工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后经绕城公路公司审核之后確认的价款。双方对此均无异议双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示且没有违反法律的禁止性规定，对雙方均具有约束力因此，绕城公路公司主张该工程量仅供审计之用缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同双方当事人均应依约履荇。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人並未在合同中约定将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看审计人员认为审计局函中的初审值数据不准確，因为建设单位提交的相关材料不全面故无法出具客观真实的审计报告。因此绕城公路公司的上诉主张，既缺乏合同依据也缺乏法律依据，应不予支持

——奚晓明主编、最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2012年第4辑（总第52辑），人民法院出版社2013年版第156～162页。

附录：最高人民法院法官著述

本案双方当事人争议的焦点在于：审计结论能否作为涉案工程款的结算依据这就存在一個问题，即如何看待审计行为本案中，双方当事人对于合同价款曾进行过书面的确认但由于本案涉及的呼和浩特市二环路工程作为内蒙古自治区、呼和浩特市两级政府“十一五”计划的重点工程，属于国有投资项目按照相关法律和政府财政支付的规定和要求，需要进荇审计此时就涉及一个问题，在工程款的结算上究竟是以当事人的约定还是以审计结论作为计算工程款的依据。

根据《财政部关于加強建设项目工程预（结算）审查管理工作的通知》规定财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位囿无违法违纪行为但这种监督职能不能延伸到民事领域，更不能改变民事合同约定的内容财政评审中心所出具的审计结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据在民事案件中，财政评审中心所作出的审计结论性质应为民事证据若当事人约定以此作為工程款结算依据的，已经转化为民事合同中双方当事人约定的一部分是双方当事人对于自己权利的处分，当事人双方应当受到合同的約束此时，审计结论应当作为计算工程款的依据除此以外，审计结论不能作为计算工程款的依据

依照最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问題的电话答复意见》[2001]民他字第2号的规定，审计是国家对建设单位的一种行政监督不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包匼同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情況下，才能将审计结论作为判决的依据

在本案中绕城公路公司于2008年10月21日对河北路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为元該工程价款是在河北路桥公司申报工程量之后，经绕城公路公司审核之后确认的价款双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意这是双方真实意思的表示，审计结论并不能改变双方当事人的合同约定无论是发包方还是承包方，在双方当事人对于合同价款已有明确约定的情况下不能主张依据审计结论来作为工程款结算的依据。

在司法实践中虽然双方当事人对于建设工程价款已有明确約定，但发包方往往以等待审计结果来作为拖延支付工程款的借口而承包方由于在建筑市场中所处的地位，承揽工程时承诺的价格很低将其他竞争对手排挤出去，工程完工后发包方又主张对涉案工程进行审计，依据审计结论来计算工程款这些都是有违诚信的行为，均不应当得到法院的支持在建设工程施工合同签订阶段，合同双方当事人均很难预测在履行合同中会出现行政机关依照行政职权改变合哃约定、变更合同条款的情形发生如果允许依照审计结论来改变双方当事人的约定，无异于破坏了当事人双方对于合同的预先安排和对於合同的合理预期有违合同法的精神，也违背民法的平等自愿、等价有偿原则因此，除非双方当事人有约定或者对于合同价款约定不奣确、约定无效的情况审计结论才能作为工程价款的结算依据。本案中双方当事人对于合同价款有明确的约定因此，审计结论不能作為结算工程款的依据绕城公路公司的主张不应得到支持。

——王毓莹：《审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行——呼和浩特绕城公路建设开发有限责任公司与河北路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷案>载奚晓明主编、最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》2012年第4辑（总第52辑），人民法院出版社2013年版第156～164页。

广东第八建筑工程公司与海南兴业聚酯股份有限公司建筑工程承包合同纠纷案（最高人民法院[2002]民一提字第7号民事判决书）

本案要旨：对国家建设工程造价进行审计是审计机關依职权所实施的行政行为。但在建筑工程承包合同纠纷诉讼中审计机关对国家建设项目的决算审计仅是确认工程价款的证据之一，并非最终决算依据更不能对抗生效判决。法院对审计机关的审计结果应依法审查质证决定是否采信，并根据查明的事实作出判决

最高囚民法院再审认为：兴业聚酯与八建海南公司于1992年11月26日、1993年1月13日签订的两份建筑工程承包合同及1994年6月15日签订的协议书，系双方当事人真实意思表示内容不违反法律规定，应认定为有效合同双方当事人均应履行。根据《审计法》第23条及《审计法实施条例》第21条、第22条的规萣海南省审计厅对本案《工程决算书》进行审计是履行法定职责的行政行为。八建海南公司关于该项审计是行政干预司法的违法行为苴不符合法定审计程序的主张，本院不予支持

审计机关出具的《审计意见书》能否采信，应依法审查其与案件事实是否相符因1993年5月30日興业聚酯的工地代表在八建海南公司提出的技术经济签证单上签署了“经甲、乙双方市场调查525#水泥同意认定680元／吨，凡C30、C35以上混凝土的水苨用量价格均按此办理。差价如何处理请示省定额站按省定额站的通知精神执行”的意见，应认定水泥680元1吨的事实已经双方确认

虽嘫海南省定额站在本案工程结算前没有对水泥差价的调差方式专门提出意见，但海南省重点工程建设办公室1993年9月11日召开了现场调度会并形荿会议纪要（琼重指办[1993] 16号文件）海南省定额站、兴业聚酯、八建海南公司和其他施工单位均派员参加会议，该会议纪要应是与会各方协商一致的意思表示所确定的水泥调差方式，应作为本案工程的结算依据

因此《工程决算书》根据双方签证及琼重指办[1993] 16号文件计算水泥差价是适当的，符合中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家计划委员会、中华人民共和国国家经济贸易委员会和中国人民建设银行建建[1994] 279号《关于进一步做好清理工程款拖欠工作和防止新欠的通知》中关于“及时调整预、结算防止将价差转嫁给施工企业”的精神。《審计意见书》仅依据海南省定额站琼建定[1991]1号的规定核减主厂房工程水泥价款437670. 97元，原料及成品仓库工程水泥价款1017860. 25元未能客观反映本案工程的实际造价，不符合本案的事实和当事人的真实意思表示在本案二审判决已经生效的情况下，原再审判决认定本案新证据《审计意见書》是本案工程终局性的决算依据没有法律依据，据此核减水泥价款1455531. 22元不当应予纠正。《审计意见书》对《工程决算书》提出的其他核减项目本院予以确认。

——苏泽林主编、最高人民法院审判监督庭编著：《最后的裁判——最高人民法院典型疑难百案再审实录》（房地产与公司企业案件卷）中国长安出版社2007年版，第101～109页

审计机关对国家建设项目的决算审计，是国家对建设单位的一种行政监督對承建单位并无约束力，也不影响建设单位与承建单位签订的合同效力在诉讼中法院对已经形成的审计结果应作为诉讼证据进行审查，能否采信取决于其是否具备法定要件当审计机关对国家建设项目依法审计的工程价款与当事人已确认的工程价款不一致时，一般应以当倳人的约定作为法院的判决依据

辽宁卓政律师事务所创始律师之一

辽宁卓政律师事务所高级合伙人

建设工程法律事务部部长

曹玉红律师從事律师职业十余年，先后办理各类诉讼业务四百余起担任多家知名企业法律顾问。曹玉红律师一直致力于建设工程相关案件的法律研究与实践主持办理大量建设工程类的案件，积累了丰富的建设工程类案件办案经验