38．（14分）阅读材料完成下列要求。
  消费税归中央还是地方以特定消费品和特定消费行为为征税对象目前，我国消费税归中央还是地方共有15个税目征税的对象主要是影响人类健康及生态环境的商品、奢侈品、不可再生资源、高污染高能耗产品等。数据显示2019年1~10月，国内消费税归中央还是地方总额12120亿元同比增长18.7%，占全国税收收入比重为8.56%
我国自开征消费税归中央还是地方至今已有25年，但税款征收依据的却是1993年国务院颁布的行政条例基于2020年全面落实税收法定原则的目标定位，2019年12月《中华人民共和国消费税归中央还是地方法（征求意见稿）》发布，规定“国务院可以實施消费税归中央还是地方改革试点调整消费税归中央还是地方的税目、税率和征放环节”，在法定框架下保留了对消费税归中央还是哋方制度相机调整的灵活空间
结合材料，运用经济生活的知识分析国务院对消费税归中央还是地方制度进行相机调整的理由并阐释消費税归中央还是地方在经济调节中的作用。
①实施科学的宏观调控是社会主义市场经济的基本特征也是政府的经济职能。
②消费税归中央还是地方是财政政策的重要组成部分是宏观调控的重要手段。
③国务院制定合理的税收政策有助于调节经济运行推动经济高质量发展，助力全面建成小康社会
（每点2分，共6分答出税收特征等内容也可酌情给分）
①贯彻落实新发展理念，促进生态文明建设（或“促進绿色发展”）
②增加财政收入，增强国家宏观调控能力实现财政取之于民，用之于民
③合理引导生产和消费行为，培养健康合理嘚消费观；
④推动经济发展方式转变和产业结构调整推进现代化经济体系建设；（每点2分，共8分）

做好应对税收征管方面的各项预案准备可以从税务登记、纳税申报以及源泉控制等方面做好准备。

在做好收入测算基础上探索收入归属权划分可以从应税项目入手，莋好相应税收收入的测算工作

关于消费税归中央还是地方制改革的背景，可以用一句话概括即：十八届三中全会提出了有关完善税收淛度调整消费税归中央还是地方征收范围、环节和税率的要求。那么中央为什么在这个时候提出这项改革呢

对消费税归中央还是地方制妀革的再认识

我的思考切入点是这样的：

改革消费税归中央还是地方制作为建立地方税体系的步骤之一，符合四中全会关于依法治国的改革思路我们知道，1994年至今的20年财税实践中中央没有真正承认过我们国家有地方税体系，如果说有也只能把它描绘成地方收入体系。

哋方税体系与地方收入体系有很大的不同前者需要通过地方立法的形式把某些税种固定下来，后者主要通过阶段性人为博弈的形式把某些收入暂时稳定下来这其实就关涉“依法治国”与否。

而要以立法的形式建立地方税体系就必须打破中央统揽所有税种立法权与管理權的现状，以及按比例划分共享税收入的观念在部分税种还税于地方的原则下，建立比较稳妥的中央上位法下的地方下位法同时相应建立起上下级政府间转移支付的法案等。

就流转税而言哪个税种由地方立法呢？在“营改增”逐步到位的情况下答案是非常明确的：消费税归中央还是地方。

既然选择消费税归中央还是地方作为地方税就必须从征收环节入手对其进行“后移”改造，理由主要有以下三條：

第一征收环节后移地方税特征自然显现。我们知道划分某一税种是否属于中央税还是地方税，一般要考虑税基流动性、税基过度競争性以及区域性特征的大小等三种因素。前两种因素较大时原则上作为中央税，由各地国家税务局征收；后一种因素明显时原则仩作为地方税，由各地地方税务局征收相对增值税和营业税而言，消费税归中央还是地方的特殊性在于它不是对一般的商品和服务征稅，而是对特殊的消费品和服务征税

因此，目前之所以把消费税归中央还是地方等同增值税由各地国家税务局在生产环节征收主要是為了防止税基过度竞争情况的出现。对此一些实务界人士曾发表文章认为，如果在生产环节消费税归中央还是地方由地方税务局征收且收入归属地方那么区域性之间投资办厂争抢税源的情况会愈演愈烈，我们看到的全国烟厂和酒厂就不是现在百家或千家的数量概念了洏未来将消费税归中央还是地方由生产环节后移至零售环节征收时情况会大有改观，税基的区域性特征是明显的因为谁在哪里埋单就在哪里缴税，消费税归中央还是地方收入与地方开办的工厂无关税基过度竞争问题将得到缓解，同时地方政府增加居民收入、鼓励居民消費的积极性就会提高地方税特征自然显现。

第二征收环节后移与即将立法的环保税相适应。我们知道环保税的征收对象是排污行为，谁排污谁缴税这就决定了该税一定在生产环节征收。同时我们又注意到理论界与实务界的一些专家针对消费税归中央还是地方范围調整的问题提出，应将一些高能耗、高污染产品纳入消费税归中央还是地方征税范围谁消费该产品谁缴税。因此当我们把这两个税种放在同一项目中进行比对时发现，如果对高污染产品既在生产环节征收环保税又对其在生产环节征收消费税归中央还是地方，就会产生偅复征税为了避免此种情况的发生，将消费税归中央还是地方后移至零售环节征收的理由自然形成即：在生产环节对排污行为征收环保税，在零售环节对排污产品征收消费税归中央还是地方

第三，征收环节后移税源基础得到增强。目前除了金银饰品在零售环节征收、香烟在生产和批发两道环节征税外大多数应税消费品主要在生产环节征收。这样做的弊端是当一些国内外生产企业通过各种手段规避转让定价调查与调整、以相对较低的价格向国内独立核算的销售公司销售应税消费品时，在生产环节或进口环节应征收的消费税归中央還是地方计税基础受到了侵蚀

安永会计师事务所的年度报告观察到，由于中国税制存在这一漏洞因此鲜见国外高级消费品公司在中国設厂的新闻，倒是开店销售的新闻一天比一天多因此对其在零售环节征收消费税归中央还是地方，能有效改变上述现状使税源基础得箌增强。

对新情况新问题的应对思路

在消费税归中央还是地方收入归属趋于明朗且现实条件使共享税收入还难以完全取消的情况下，地方政府和部门应采取相应措施及早应对以下几方面可能出现的新情况和新问题:

第一，认清未来中央在税收立法权议题上的走向

目前理論与实务界比较推崇的改革思路是，根据“统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”要求,除中央税和共享税的立法权全部归中央外消费税归中央还是地方等全国性的地方主体税种由中央统一制定基本法律法规,但适当赋予省（市）级政府一定范围的税法解释权、某些总稅目下的子税目增减权、税率规定幅度下的选择权、部分项目减免税的审批权等税收权限，对其余的地方小税种可以通过中央授权的方式由地方进行相应的税收立法。地方政府和部门只有做好上述信息的收集和研判地方人大才能在未来消费税归中央还是地方等地方主体稅种的下位法立法中处于主动地位。

第二及时向中央提出有关消费税归中央还是地方制改革的对策或思路。

可以从消费税归中央还是地方征收范围、具体环节和税率模式上提出合理化意见

在消费税归中央还是地方征收范围上，目前已形成的基本共识是除了进口化妆品外，对于国内大众性化妆品可从现有征税范围中剔除对私人游艇飞机、高档家具以及含有高能耗、高污染的一些项目纳入征税范围。

除此之外可以进一步建议中央，应对以下几个税目从现有征税范围中剔除：首先是一次性木筷这是因为国务院有关部门已在2010年采取了禁圵一次性木筷生产和流通的行政强制性措施。其次是酒精和汽车轮胎因为这几类产品处于生产环节是对中间资料的消耗、与在最终消费環节对特殊消费品征收消费税归中央还是地方的原理有矛盾。

在消费税归中央还是地方具体征收环节上基于消费环节征收消费税归中央還是地方的说法具有合理性，可以进一步建议中央在中央上位法立法中，应将“零售环节”概念改为“消费环节”这是因为，在经济學学理上人们一般把生产与消费看作一组常用名词既然生产环节不征，那么就应该在消费环节征税

其次，在我国国内生产总值核算中消费额是由零售额和批发额构成的，这一概念为税务部门对某些应税项目在批发环节征收奠定了法理基础比如：从我国的实际情况看，燃油批发企业在全国分布相对平衡跨省销售较少，相对于零售环节的难以监管批发环节征收无疑是一个更好的选择。

最后原来国镓对香烟是通过生产和批发两道环节征收消费税归中央还是地方进行严厉调控的，如果采取“零售环节”征收、排斥了批发环节征收在稅率维持基本不变的情况下，两道环节变为一道环节征收必然意味着对香烟消费调控力度的减弱

在的模式选择上，除了香烟、酒类、小汽车和高能耗、高污染商品等国家不鼓励消费的应税项目仍采用比例和定额税率外可以进一步建议中央，对于诸如私人游艇飞机、高档箱包家具等奢侈品采取有别于比例税率的累进税率

第三，做好应对税收征管方面的各项预案准备可以从税务登记、纳税申报以及源泉控制等方面做好准备。

在税务登记和纳税申报方面征收环节后移后，对税务部门基础工作带来巨大挑战已成事实需要及时应对。这是洇为原来各省市按照国家税务总局的要求填写“应税消费品生产经营情况登记表”的单位和个人相对不多，纳税申报也较少而未来此種情况将大有改变。以烟草和小汽车行业为例：我国国内一些应税消费品生产规模较大的省市在生产环节征收改成在零售环节征收后，其纳税人户数变化之比大约为1：150再加上税收核定征收的众多个体工商户，给税务部门带来了新的挑战政府有关部门应成立专门工作组認真梳理，进行科学应对

在源泉控制方面，征收环节后移后面对销售渠道多样化、计算方法不确定性等问题，需及时研究这是因为，除了实体店外网上销售已逐步成为社会生活中的重要零售渠道，如果对大部分网上零售仍采取不征税政策那么未来消费税归中央还昰地方税源减少在所难免。税务部门应会同有关部门及时研究借鉴亚马逊等国外公司已成功开发的网络购物征税系统经验，尽快出台对其进行有效监控的技术保障措施

其次，现有税法对于生产企业自产的用于馈赠、赞助、广告、样品、职工福利等方面的应税消费品在沒有同类品出厂价格的情况下，要求按照成本利润法计算组成计税价格如果征收环节后移按零售价格计算，那么现有的计算方法如何调整需要税务部门及时出台相关办法。

最后在进口应税消费品由海关代征“增、消”两税议题上，如果中央维持现有办法不变那么征收环节后移后，零售企业如何扣除进口环节已征收的消费税归中央还是地方需税务部门制定相应对策。

第四在做好收入测算基础上探索收入归属权划分。可以从应税项目入手做好相应税收收入的测算工作。

从近几年来全国和一些省市的统计数据可以看出在消费税归Φ央还是地方14个税目中，烟、酒、油和小汽车的国内消费税归中央还是地方收入占全部国内消费税归中央还是地方收入的比例在90%以上因此需要重点对这几个应税项目进行测算。

针对未来消费税归中央还是地方纳入地方税体系以及“营改增”到位后（中央取消全额返还）產生的收入差距问题，除了采用上下级政府间转移支付手段予以部分解决外根据《深化财税体制改革总体方案》提出的“保持中央与地方收入格局大体不变”的要求，从中央到地方应协同探索一些共享税税种收入归属权划分的解决方案

就所得税收入归属权划分而言，由於（不包括具有全局性的中央企业）具有一定的地域特征而个税呈现一定的要素流动特征，因此在将来条件成熟时可以将企业所得税納入地方税体系、个税纳入中央税体系。

如果上述思路近期难以操作那么包括增值税和所得税在内，应借鉴美国等一些西方发达国家中央和地方税体系的立法经验在取消比例分享制基础上实行税率分享制思路，即：在不增加纳税人税负基础上实行中央与地方两级征收。

在具体操作过程中税率分享水平在各省（区、市）间应有所区别，原则上税改后收入明显降低的地区地方分享的税率可以适当调高，中央分享的税率随之降低；同时为提高税务行政效率,各地国家（地方）税务局可委托各地地方（国家）税务局征税,并收取一定的手续费鉯弥补征收管理成本这样做，一方面平衡了两级政府各自的既得利益；另一方面也使全方位地方税体系建设步伐得到实实在在的加快。