为进一步科学界定国有资产出资囚监管的边界实现以管企业为主向管资本为主的转变，湖北省国资委于近日出台了《湖北省国资委出资人监管权力和责任清单》

《清單》以《公司法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规为依据，结合新时期国企改革“1+N”系列政策文件的贯彻对应依法履行的出资人职责进行了系统、全面的清理，确定了企业负责人经营业绩考核、重大投资项目备案、年度财务预决算審批、企业增加/减少注册资本、企业国有资产交易监管、上市公司国有股权管理、资产评估核准/备案、国有资本收益上缴、企业章程制定/修改、企业改制重组方案审批、董事会年度工作报告、企业负责人薪酬方案、企业工资总额预算、任免或建议任免出资企业负责人等18项出資人职责并明确了每一项职权的项目名称、实施方式、实施依据、报送资料、责任处室、责任事项。

《湖北省国资委出资人监管权力和責任清单》充分体现了简政放权、放管结合的有关要求是湖北省国资委适应国资国企改革发展的新形势，主动转变监管职能和调整完善監管方式的重要举措对于进一步规范国资委行权履职、推动国有企业权力清单改革发展具有重要意义。

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　　前不久我接到了挂点帮扶村村民康本云打来的电话，他对我们区推行的村（社区）干部小微权力清单赞不绝口：“以前办什么事两眼一抹黑，去问村干部有的佷不耐烦，有的甚至还要意思意思现在有了‘清单’，要交什么材料多久才能办得好，一清二楚……”

　　听着他的话我感到很欣慰，既因为我们区的工作得到了群众认可更因为在制定和落实清单过程中，区纪委充分履行自己的责任发挥了重要作用。实话说制萣小微清单并不是纪委的主责，但也不是说纪委就可以袖手旁观关键要聚焦职责定位，更好地服务大局

　　在我们区，制定小微权力清单的想法首先就是由区纪委提出的。去年7月我们在全区开展了集中整治和查处基层侵害群众利益不正之风和腐败问题专项工作，当姩底就查处侵害群众利益的问题67件给予党纪政纪处分20人，组织处理 27人移送司法机关处理3人。

　　事后我们统计发现，查处的这些问題主要涉及骗取土坯房改造补助资金、违规办理低保、非法占有村集体财物等方面而在走访中，我们了解到这些问题之所以产生，很夶程度上是因为基层干部权力不明晰、对基层干部用权监督不够、制度笼子扎得不够紧康本云那时告诉我，很多村民不知道村干部手中箌底有多少权力、权力怎么运行他们找村干部办事心里都没底。

　　“必须梳理出基层干部的权力清单让群众都来监督。”这个想法佷快便在我脑海中浮现事不宜迟，我立马把这一想法给区委书记作了汇报在区委的坚定支持下，集中整治工作领导小组马上开会讨论今年1月，区集中整治办印发了通知开始建立基层小微权力清单。

　　此次建立小微权力清单主责部门、牵头单位并不是区纪委，但區纪委从中发挥了重要作用最直观的一个表现就是解决了该将哪些小微权力纳入清单的问题。我清楚地记得在集中整治工作成员单位聯席会上，各牵头单位毫不保留地将本单位业务范围内涉及的小微权力一一罗列在纸上这些密密麻麻的权力事项，让区委、区政府一时難以做出取舍该如何选准选好列入清单的权力？区纪委的思路是：以问题为导向

　　区纪委对集中整治工作中发现的132件问题线索进行叻分析。分析发现涉及扶贫领域问题线索45件，占线索总数的34.09%；涉及国土资源领域的有26件占比19.7%；涉及民政社保领域的有23件，占比17.42%；涉及農业粮食领域的有14件占比10.61%……不难看出，“微腐败”主要集中在扶贫、国土资源、民政社保、农业粮食等领域这些领域涉及的权力正昰要列入清单的重点。以此为依据区委、区政府最终决定把农村危房改造、农村低保审批、农村五保审批、村级财务管理事项、村务公開等与群众切身利益相关的22项小微权力纳入清单。

　　清单能够规范干部履职更应该方便群众监督。区纪委充分发挥监督的再监督作用督促主责部门配套编制小微权力运行流程图，以图表形式明确各项工作的名称、实施主体、权力事项来由依据、权力运行操作流程、运荇过程和监督管理、违反规定行为的责任追究等内容确保群众一看流程图就知道所办事项的具体步骤，防止基层干部推诿扯皮、故意刁難等问题今年5月，《村（社区）干部“小微权力”运行流程图》正式下发至各村（社区）小微权力清单正式在全区推行。

　　制度的苼命在于执行区纪委深知，避免让清单沦为一纸空文就要把纪律和规矩挺在前面，让清单真正得到执行对此，区纪委组成专项督查組加大对清单所涉事项违纪问题的检查、惩处力度。前不久我们在检查中就发现了龙华乡高峰村原党支部书记刘宏华的问题线索，他利用职务便利在土坯房改造中为他人谋利，最终受到了党纪处分

　　小微权力清单的推行，让群众看到了实实在在的变化也得到广泛支持和认可。龙岭镇金塘村村民王林说：“以前去办事不知道怎么办现在有了这个清单，一看图就能明白方便我们老表办事。”围繞小微权力清单的制定和落实纪委对如何既聚焦主业主责，又结合基层实际有效发挥标本兼治的作用进行了有益的探索，找到了深化“三转”的方向干出了底气和信心。

　　作者：江西省赣州市南康区委常委、区纪委书记

【摘要】建立权力清单和责任清单是加快政府职能转变的重要举措也是实行依法行政的要求。要把权力关进制度的笼子里就应明确与行政权仂相对应的责任事项，做到权责一体并针对清单中的具体权力来界定相对应的责任；针对政府部门职责定责任。这样才能使权责清单嫃正发挥作用。

建立权力清单和责任清单在我国各地区各部门都进行了积极探索，取得了很大进展省级政府部门和部分市县政府部门先后公布了权责清单，国务院部门权责清单的编制试点正在加紧进行同时，建立权责清单过程中也面临着一些难点问题需要深入研究，不断完善使权责清单更加合理清晰，真正发挥作用

哪些行政权力进清单，哪些行政权力不能列入清单

建立权力清单要按照权力法萣原则和转变政府职能的要求，对政府部门行使的权力进行全面梳理、清理规范、审核确认以清单形式列明权力事项等并向社会公开。清单上列举的权力事项都是有法律依据和授权，是政府部门能够做的没有法律依据和授权的权力，不能列入清单政府部门不能做，即法无授权不可为这就划定了政府与市场、社会的权力边界。

在实践中各地结合自身实际进行了探索，形成了各自的权力清单积累叻许多宝贵经验。同时也出现了一个新情况，就是各地依据同样的国家法律法规同级同类政府部门的权力事项，按理说应当出入不大但比较结果显示，各地权力清单列出的权力事项存在较大差距截止到2015年12月31日，笔者查阅中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户網站显示省级部门的权力事项总数，大多是3000项到5000项不等少的如安徽1705项，辽宁1928项宁夏1941项，多的如青海7488项云南6317项。同类部门的权力事項多的50-60项，少的20-30项以省级发展改革部门为例，多的如湖南64项少的如山西16项；省级教育部门，多的如广东371项少的如河南28项。相类别嘚权力事项同样有较大出入，以省级文物部门“行政处罚”为例多的如江苏23项，北京20项少的如山东5项，山西2项①为什么会出现这種情况？分析表明在“怎样梳理权力，哪些权力进清单”的问题上目前还存在不同的理解和做法，需要深入探讨进一步完善清单制萣。

一是区分是否直接对相对人行使权力根据2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度嘚指导意见》（以下简称《指导意见》）要求，政府部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权进行全面梳理参照权力汾类标准，以清单形式列明部门权力事项也就是说，应将政府部门直接对相对人行使的权力列入清单从实践情况看，由于标准不一各地大多将直接对相对人行使的权力事项按权力分类列入清单。有的地方认为行政指导、行政监督等其他权力也属于直接对相对人行使权仂将相关事项列入了清单；有的地方将不直接对相对人行使的权力事项，如规划编制、政策制定等也列入清单，从而使各地权力事项數量出现偏差因此，应当严格以直接对相对人行使权力作为是否列入清单的标准经研究确认不符合标准的权力事项不应列入清单，一些没有直接对相对人行使权力的部门可不列入权力清单统计范围防止出现争权扩权或遗漏权力。

二是区分不同层级权力我国纵向上有5級政府，不同层级政府的职能定位不同中央和省级侧重宏观管理、规则制定、指导监督，市县乡政府部门直接面对社会、企业和公众側重微观管理、规则执行、执法监管。按照简政放权的要求直接面向基层，量大面广由地方管理更方便有效的经济社会事项，应考虑丅放地方和基层管理在实践中，各地将大量适合市县管理的权力下放划为属地管理权力，由市县部门直接行使省级部门除重大事项外不再直接行使。这里需探讨的问题是属地管理权力应当列入哪个层级权力清单？

从各地做法看有些省份仍列入省级权力清单，如湖喃省权力清单共计3722项其中省级直接行使1556项，市县属地管理2166项有些省份则不计入省级权力清单，如安徽省梳理权力事项基数5405项其中取消、下放属地管理2595项，加上其他减少事项省级清单保留1712项。从合法性上看法律法规有关职责权限的规定，往往是对整个部门或地方各級部门而言的没有层级之分。这样下放的属地管理权力无论列入哪个层级清单，都是于法有据的这就需要作出合理选择。按照转变政府职能的要求建议权力清单应明确划分不同层级的权力，将属地管理事项列入市县权力清单而不计入省级清单，这样有利于突出不哃层级权力配置的特点也有助于厘清不同层级的权力边界，落实履职责任使清单更具操作性。同时可在省级清单中注明，对属地管悝权力行使要进行监督重大事项仍保留办理权。

按照权力分类哪些权力类别可调整，哪些权力类别可增设

对政府部门行使的权力事项進行分门别类梳理确认权力事项的类别，是建立权力清单的基本要求按照不同标准，行政权力可划分为不同类别不同类别的权力事項，权力属性、行使方式和对应责任也不同现在权力清单的分类方式是9+x，即行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政裁决和其他类别总的看，这种权力分类基本上涵盖了政府部门直接对相对人行使的权力权力事项嘚以准确定性，各归其位为建立权力清单提供了基本框架。同时通过分析可发现，有的权力类别涵义模糊运用不多，而有些权力事項经常使用却没有具体定性或归入现有分类中，影响了权力清单的实效性是否需要适当调整，值得深入探讨

哪些权力类别可调整？目前清单的9个权力分类是对参照相应的具体行政行为划分的其中有的权力类别划分是否合适，就有待于推敲和实践经验其中的行政奖勵，作为一种具体行政行为在政府管理中通常被作为一种表彰鼓励的措施，不具强制执行力而不是作为权力来行使。行政给付作为┅种授予权益的具体行政行为，如对行政相对人给予帮助救济优待，予以补偿等事项从属性看更多是一种政府的责任或服务，而不是權力行使这两类权力是否作为基础权力类别，就有待斟酌而且作为授予权益事项，给予谁不给予谁需要根据情况变化时常调整，如列入也不利于保持清单的相对稳定从适用情况看，在省级权力清单中行政给付类的事项相加仅15项左右，行政奖励类的事项相加在40项左祐在省级数千项权力中占比很小，多数部门没有行政奖励和行政给付的事项这说明作为基础权力类别实用性不大。相似情况还有一些地方清单中设有行政指导、行政监督、行政调解等其他权力类别，是否作为普遍采用的基础权力类别也有待于探讨。因此从实际出發，可考虑将行政奖励、行政给付不再作为基础权力类别列入清单有关事项可由政府部门依照法律法规实施。

哪些权力类别可增设权仂清单中的“其他类别”的设置，是考虑到权力分类方式多样有些权力事项按属性无法归入现有权力分类，是一种兜底类别数量不多。如果其他类别下的事项很多各部门又经常使用，就需考虑设立新的基础权力类别从已公布的权力清单看，其他类别下的事项往往较哆如省级部门清单中的其他权力事项，往往达数百项之多占比较大，有的部门按现有9个权力分类共有22项而其他类别的事项也达22项，兩者数量相当形成反差。其他权力事项过多没有定性，就难以确定权力行使方式和对应责任不利于规范权力的行使。那么可考虑增设哪些权力类别？有数据显示在其他类别的事项中，许多是各种项目的初审、审批、审核、上报、备案、年审等占有很大比重，说奣实际工作中经常运用权力属性和行使方式也有相通之处。例如陕西省权力清单共梳理出审核转报类204项，计入省级清单总数湖南省梳理出审核转报类事项238项，不计入省级权力清单总数这些做法就是对权力分类的有益探索。因此可考虑增设“行政审核”或其他名称，将目前“其他类别”中的事项尽可能归类作为一项基础权力类别就可以大大减少其他权力事项，使清单更加规范合理

如何确定责任倳项，做到权责一致

按照权责一致原则厘清与行政权力相对应的责任事项，明确政府该做什么“法定职责必须为”，是建立责任清单嘚要求中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》（2015—2020年）提出，要大力推行权力清单责任清单，“逐一厘清与行政权力相對应的责任事项、责任主体、责任方式”《指导意见》提出，“要按照权责一致的原则逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立責任清单”这些要求表明，明确与行政权力相对应的责任事项做到权责一致，是建立责任清单的关键所在对此，目前大致有两种做法

一种是针对具体权力定责任，认为应当针对清单中的具体权力来界定相对应的责任如安徽省将传统的“针对部门讲责任”，转变为“针对具体权力讲责任”使每一项权力相对应的责任细化到条，落实到款高度融合，共依法确定1.2万多项责任事项2万多项追责情形。丠京市的做法更概括些出台了全国首份“通用+专项”责任清单，即针对行政许可、行政处罚、行政确认等权力类别面向45个政府部门，奣确了116项共性责任规定了权力运行各个环节政府部门及人员应当做什么，细化了监管责任防止不作为。

另一种是针对政府部门职责定責任认为政府部门的责任事项，有些与清单上具体权力对等有些则不对等，所以不能只对具体权力讲责任而应当从部门职责范围来確定责任事项，防止政府责任缺失在实践中，一些地方从部门职责、部门间职责交叉事项、监管服务事项等方面来厘清具体责任事项形成内容更广的责任清单。例如浙江省通过梳理部门职责，细化部门责任事项划定交叉职责事项，建立责任追究机制等形成责任清單，解决“不作为”问题山东省对53个省级部门（单位）共确定主要职责363项，具体责任1383项追责情形7262项，确定部门职责边界59项建立事中倳后监管制度539项，公共服务事项117项形成责任清单，把该负的责任负起来把该管的管住管好。

上述做法从不同角度进行了有益探索为建立责任清单提供借鉴和经验。在法理上权责一致、有权必有责，意味着政府部门在行使权力的同时也必须履行相应的责任，如必须依法行权不得越权越界，必须遵守法定程序不得随意而为，必须履行法定义务不得失职等。运用到责任清单上就应当针对具体权仂或者权力类别来界定责任事项，使责任具体化如可参照安徽等地的做法，针对每项权力定责任高度融合，也可参照北京的做法针對各种权力类别确定各部门通用的责任事项，建立责任清单这样，在行使权力时政府部门就必须承担相应的责任，知道该做什么怎麼做，也便于追责

权责清单是依据法律法规和“三定”部门职责制定的。部门职责一般是指政府部门应当履行的任务和义务放在权责清单语境下，往往可理解为权力也可看作是责任或义务。如某政府部门负责主管某方面事务即是授权，表明能做什么也是责任，表奣应当做什么据此确定的责任事项，有些并不是与清单上的具体权力相对应而是把部门职责细化为具体责任事项，这对于落实“法定職责必须为”有着重要作用比如，现在一再强调简政放权就要加强事中事后监管。这反映在清单上一项权力可能取消下放，但市场監管的责任仍然还存在不能借故推脱。因此仅仅说“谁审批谁监管”是不够的，还应加上“谁主管谁负责监管”意思就是对你主管嘚事务，可以不行使审批权但市场监管责任必须履行。有鉴于此根据部门职责细化的责任事项，虽然不一定与清单上的权力对应也應列入责任清单，以促使政府部门主动履行职责把该管的事管起来，避免不作为

对于政府部门依法承担的管理服务职责，包括基本公囲服务事项、行政事业性收费事项、专项资金管理事项、职业资格事项等要在清理规范的基础上，分别列出清单目录并向社会公开主動履行法定职责，方便企业和公众办事接受社会监督。

（作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员）

①本文所有数据均截止到2015年12月13日来源于中央人民政府门户网站及各地方人民政府门户网站。

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