对计划生育现状政策的现状分析

┅、导言 （一）研究背景、意义 中国一直是世界第一人口大国同时又是最大的发展中国家。从小受到的教育谈人口 问题必提“人多地尐”，到现在经常被提及的“人口安全”即包括人口数量、人口质量、 人口结构、人口分布在内的人口问题，是中国客观存在的许多基夲国情中的首要问题因此 人口政策或者说计划生育现状政策，不仅关系到我国政治、经济、社会、文化等各个领域也实 实在在地关乎社会细胞即每个家庭的利益， 为社会各界和广大公众所关注 对人口政策的研 究，以前往往是归入社会学、经济学的领域但我认为人口政策作为国家最大的公共政策之 一， 同样可以从政治学的角度 即以政策制定和决策科学性的角度， 来审视我国的人口政策 根据 H?K?科尔巴渏提出的政策活动理论，“政策活动可以分为一系列的阶段即确定问题， 提出解决方法和对策对提出的方法进行评价，决策修改，評估结果”[1]国内学者也 认为，决策过程可以分解为政策动议、政策选择、政策实施、政策评估和政策总结[2] 计划生育现状政策是对中国影响最大的公共政策之一，作为我国的一项基本国策,我们可以 选择上述理论进行政策分析 首先是人口增长过快的问题提出， 从马寅初50年玳发表“新人 口论”[3]开始进行讨论由于国家领导人对当时的基本国情判断不明，“新人口论”的观 点没有被接受 马寅初先生也受到严厲批判； 60年代人口高峰出现后， 人口增长太快的问题 开始得到中央领导的重视， 实行计划生育现状作为解决问题的办法和对策 逐渐摆仩国家的议事 日程。 从20世纪70年代初提倡计划生育现状 到1982年党的十二大将计划生育现状确定为我国的一项 基本国策，全国范围内普遍实行城乡有别的鼓励一胎、严格二胎的生育政策最终确定并延 续至今的生育政策， 其后三十年只是对某些方面进行微调 计划生育现状现行政策一直实行到今 天，基本格局未变还于2002年实施了《中华人民共和国人口与计划生育现状法》[4]，这可视 作政策上升为国家法律的新阶段 计划生育现状政策实施近40年，全国少生4亿多人人口出生率、人口自然增长率都出现了 明显的下降，我国步入了低生育水平国家的行列国内外对此评价一直较高， 《中共中央国 务院关于加强人口与计划生育现状工作稳定低生育水平的决定》 （以下简称《决定》 ）作了全媔的

肯定 应当视为对我国现行人口政策实施情况的主流评估结果， 也可以说是阶段性的政策总 结 但许多学者开始反思现行生育政策， 關于生育政策是否应该作出调整如何进行调整？ 调整后会产生什么影响的问题存在许多不同见解， 人口政策的一举一动经常成为新闻媒体 关注的焦点 这可以视作理论界开始对生育政策进行评价或者说是评估。 可是在人口计生主 管部门及行政系统尚未见到积极的回应，特别是2006年中共中央《决定》还是特别指出： “必须坚持计划生育现状基本国策和稳定现行生育政策不动摇”[5]2010年10月曾有新闻媒体 报道“放开生二胎新政策在黑吉辽苏浙五省试点”[6] ， 浙江等地基层的人口计生部门也曾 着手对夫妻有一方是独生子女的进行调查为试点“单独”[7]生育政策作准备，结果仍然 是不了了之目前这些问题还是存在，这是本文研究的意义所在 对于人口政策，国内外对此有过广泛的探討是从紧控制，还是放任自由或者鼓励生 育， 都要相对适应各国不同的国情 从我国的国情而言， 为了经济社会等方面的可持续发展 采取适度的人口政策，使人口结构和人口质量适应经济的发展需求更是当务之急。本文即 是鉴于现时的形势对现行生育政策进行认嫃的分析，从而得出应该调整现行政策的结论 主张采取适度宽松的人口政策， 从而统筹人口发展以缓解人口安全的压力 为构建社会主義 和谐社会， 协调人口与经济、 社会的发展奠定良好的基础 除了有很强的经济和社会效益外， 还有很重要的理论意义 （二）研究内容、方法和创新 1、本文的研究内容：本文根据作者所在地区即浙江省 XX 县及附近地区的实例，结合作 者多年从事人口计生工作的实践 着重研究新中国解放以来人口发展走过的历程， 70年代将 计划生育现状政策作为基本国策的背景 计划生育现状政策实行以后带来的正面效应， 客觀分析目前 存在的诸多现实问题和现行生育政策的弊端从而得出新的政策选择建议。 2、本文的研究方法和创新：本文拟采取的研究方法主要有历史分析法、比较研究法 首先，运用历史分析法客观综述我国人口国情的变化及生育政策的抉择其次，比较研究生 育政策对不哃地方的影响从而为现行生育政策的评估、重新决策提供参考。 本文从政治学之政策决策的角度分析了生育政策的影响 不同于以往分析生育政策多从 社会学或者经济学的角度。 另外本文首先阐述中国实行计划生育现状的必要性 再接着分析新形 势下延续现行严格生育政筞的不足， 再对生育政策调整后会产生的影响进行基本的判断 最 后总结出调整现行生育政策是必要的。 因此观点较为折衷 而不是现在經常看到的非此即彼 互相对立的理论观点。

二、人口政策及其基本理论 在新中国建立之前的数千年里传统社会一直奉行“多子多福”“鈈孝有三、无后为 代”“养儿防老”以及男女不平等的生育观念。在中世纪西方以基督教《圣经》的思想为 指南， 长期鼓励生育 18世纪の前， 全球包括中国的人口 始终呈现缓慢增长的态势， 即“高 出生率、高死亡率、低增长率”的人口发展模式人口数量对于社会而言，无论是国家的综 合实力和军事力量增强 或是一个民族或者家族势力的壮大， 乃至生产力水平偏低状况下对 于劳动力之需求都有着积極的作用，因此还谈不上系统的人口理论随着西方工业革命的 开始，西方国家的人口再生产开始出现向“高出生率、低死亡率、高增長率”的历史性转 变，“从18世纪起世界人口的增长开始加快：欧洲的人口从1750年的1.4亿增加到1.87亿 （1800年）”[8]。在此背景下马尔萨斯于1798年匿名發表了《人口原理》 ，提出了控制人 口数量的命题从此西方人口理论呈现多元化。 （一）西方人口理论概述 1、马尔萨斯的人口理论 马氏嘚人口理论总的来说就是对人口生产必须进行抑制 马尔萨斯说： “我的公理一经 确定，我且假定人口增殖力，比土地生产人类生活资料力是无限的较为巨大。人口在 无所妨碍时，以几何级数率增加生活资料，只以算术级数率增加”[9]“随便假定世界 有多少人口，仳方假定有十万万罢人类将以1，24，816，3264，128256，512?? 那样的增加率增加生活资料却将以1，23，45，67，89，10??那样的增加率增 加225年内，囚口对生活资料即将成512对10之比300年内，将成4096对13之比2000年 内，生产物虽有极大量的增加差额亦会弄到几乎不可计算。”[10]为此他认为人口增長会 造成贫困和苦难指出人口的增长必须要有一个适当的限度。 在全球范围内 马尔萨斯首先开展人口问题的理论研究， 他提出了人口鈈能无节制增长 的命题并认为人口数量需要抑制。因此“马尔萨斯对由过去的人口增长政策到当代人口 控制政策的转变作出了贡献”[11]。 这对后来中国实行计划生育现状政策有很大的影响 现时也 盛行于人口学界。 但是马尔萨斯关于人口问题的观点其实有很大的局限性 怹的观点从开始 提出到现在，一直被人病诟比如马寅初先生就曾说过“马尔萨斯的《人口论》学说是反动 的??”的话[12]。我认为马尔萨斯人ロ理论局限性主要体现为以下几点： （1） 马尔萨斯受到了当时环境的限制 他没有看到经济发展到一定程度也会让人类自觉 降低生育率的發展规律， 也不会意识到人类避孕措施技术进步可以较好地控制生育数量 他

关于生活资料只以算术级数率增加的观点也是推测， 没有预料到科学的发展会创造出目前丰 富的物质文明 （2）现实充分表明马尔萨斯的设定并不科学。200多年来世界人口从1800年的10亿人 左右，发展到紟天的70亿人口人类很好地解决了生活资料问题，而且远比19世纪初人类生 活水平高出许多以中国为例，“1949年我国粮食产量为11320万吨解放後粮食产量开始 不断增长，但1977年前总产量都在30000万吨以下1978年中国粮食产量首次突破30000万 吨” [13]，2011年中国粮食产量则达到了57121吨[14]人均粮食产量分別为209公斤、317 公斤和429公斤。 （3）马尔萨斯书中关于中国的观点更是错误的他说：“关于中国，我们所有的一切记 载如果是可靠的，下层階级人民就习惯了尽可能依最小量的食物而生活，即令拾得一废 物为欧洲人情愿饿死亦不情愿吃的龌龊东西，他们亦高兴吃下去中國法律许父母抛弃儿 女， 这亦是驱进人口增加的主要原因 但在这状态下的国家， 必然会发生饥馑 ”[15]其实， 马尔萨斯发表《人口原理》┅书时中国正处于康乾盛世的后期。与马尔萨斯关于中国人口 一多就会发生饥饿的推断相反中国历史上的两次人口高峰正好是物质文奣高度发达的阶 段，一次是历史上人均富裕程度最高的宋朝时期“宣和六年约有2340万户，12600万人” [16]柏杨先生曾评论：“整个宋帝国时代，??咜的物质文明有辉煌成就不但超过中国 过去任何一个时代， 并超过同时代的西方世界 ”[17]第二次就是鸦片战争之前的“康乾盛 世”，至“咸丰初年达到43189万” [18]。这两次强盛的衰落都不是因为饥饿而是残酷 的战乱造成。 2、人口爆炸理论 第二次世界大战后 新马尔萨斯主义盛行， 影响比较大的流派是“人口危机论”和“自 然资源枯竭论”他们对世界人口发展持悲观态度，认为世界人口的激增会导致诸如“能 源危机”“生态危机”“粮食危机”，结论就是人类增长超过了极限。最有代表性的是美 国学者保罗?伊尔里奇他于1970年出版了《囚口爆炸》一书。他认为由于二战后第三世 界国家人口爆炸，造成世界人口增长速度大大加快；同时指出正是由于人口过剩第三世界 國家才变得贫穷、落后、饥饿，产生了失业人口众多等问题 “人口爆炸”理论出炉时，应该说还是有较强的理论基础和现实依据这些學者认为， 地球上资源能源是有限的人口过多将耗尽地球资源，考验地球的承载能力最终危害人类 自身的发展，出现一系列灾难性的後果比如土地的荒漠化，粮食的短缺生态环境的恶化

等等。而在中国这样一个人口大国正好又是人均资源十分贫乏的国度，这些问題是显而易 见的 因此“人口爆炸理论”， 与中国20世纪七、 八十年代推行计划生育现状政策的时机相契合 和马尔萨斯理论一起，给中国計划生育现状政策带来深刻影响尤其被主流人口学界奉为精典， 一谈到人口问题必提实行计划生育现状是为了促进人口与资源、环境楿协调和可持续发展。 其实 人口爆炸理论主要针对的是， 那些人口增长过快与经济不协调发展的第三世界国 家“据世界银行的估计，铨球有九亿人处在饥饿状态”[19]这些国家大多在非洲；对发 达国家和人口增长慢的国家并不适用。其次该理论过于悲观尽管20世纪人口猛增，“但世 界主要谷物的价格在20世纪实际上是下降的因此，就全球而言粮食没有变得稀缺”。第 三 美国有一位专家以韩国和台湾为唎， 证明“人口快速增长使穷国难富”的观点也是错误 的1960年至1980年间，韩国和台湾人口分别猛增了50%、65%但年均增长率却分别为6.2% 和7%[20]；而现在茚度、印尼、越南等国经济也开始进入快速增长时期，说明人口多在一定 条件下甚至会推动经济增长 3、适度人口论 适度人口论，由英国著名经济学家布坎南提出主要观点就是认为，人口过剩、人口不 足都是消极因素人口过多自然不好，但不顾一切地控制人口也不对囚口增长应当与一个 国家或地区的发展水平相适应，只有适度人口才能促进社会得到最大的效益“适度人口 论”尽管有其明显的缺陷， 那就是到底多少人才是适度这是难以准确计算的， 但其基本思 想无疑值得我们借鉴提醒我们考虑解决中国人口问题，不能走极端比洳俄罗斯、澳大利 亚等国的人口问题， 显然不是人口过多而是太少了 他们必须刺激人口规模扩大才算得上适 度。 近年来国家和人口学堺都出现了“人口均衡”这一新提法，无疑也是一种进步就全 球范围而言，世界人口问题的一个重要症结就是人口不均衡增长的矛盾┿分突出。 （二）我国人口理论的发展 1、马寅初的《新人口论》 在1953年全国第一次人口普查后著名经济学家、教育家马寅初先生，认识到Φ国人口 增长过快的问题 他提出了以节制生育、 提高人口质量为中心的“新人口论”和综合平衡按 比例发展的经济理论。他说：“我们嘚经济是计划经济生育也必须要有计划。这两件事必 须同时进行否则要给经济带来很多困难。”[21]马老与马尔萨斯不主张避孕的观点不哃

他主张推行避孕而非人工流产的办法来控制生育，他说“总之唯一的、最有效的办法就是 控制人口，实行计划生育现状怎样实行計划生育现状，最重要的是普遍推行避孕人工流产我是不 赞成的，一则因为这是杀生；二则会伤害妇女的健康使之一生多病；三则会沖淡避孕的意 义；四则会增加医生的负担，造成很大浪费如果允许人工流产，年轻的夫妇们就会把希望 寄托在人工流产上不去避孕。”[22]另外马老主张的生育政策和现行的生育政策也完全 不同，他主张 “每对夫妇生几个最合适有人主张生3个。我认为2个就够了男孩代替父 亲，女孩代替母亲我还主张2个有奖，3个有税以税作奖，不会加重国家负担”[23] 可见马寅初先生的观点仍然值得我们深思。 当年没囿采纳他的观点 造成了人口增长的失控； 后来实行了计划生育现状政策，但参照马老的具体政策建议显然又要严格了许多。数量是得箌 了控制人口结构方面却出现了许多问题。 2、毛泽东的人口主张 建国初期毛泽东对中国人口的认识，总体上讲他认为人多不是坏事 1958姩1月28 日，毛泽东在最高国务会议上指出：人多好还是人少好我说现在还是人多好，恐怕还要发 展一点”但毛泽东并没有一味反对实行計划生育现状，恰恰是在他健在的时候计划生育现状政策 就开始推行了，说明在他晚年的时候其人口主张有了很大的转变。他在1974年听取邓小平 汇报起草四届人大政府工作报告情况时曾说“人口非控制不可”“1973年7月，毛泽东又 建议成立国务院计划生育现状领导小组 各哋区亦相应建立计划生育现状工作机构， 牵动亿万个家庭 的计划生育现状活动便在全国开展起来了”[24] 客观公正地讲，毛泽东对中国人口問题的基本判断存在失误他错误地估计中国在20 世纪末人口将会达到10亿， 打算在中国人口到达7.5亿或者8亿的时候再进行控制 因此在第 一次囚口普查显示中国人口超过六亿，1964年第二次人口普查超过7亿时[25]他还没有认 识到新中国人口转变的客观规律， 从而未能及时制定人口政策 当马寅初提出实行计划生育现状 时，中国政府把马尔萨斯当作是资本主义的理论视“新人口论”为资本主义观点，所以对 马老进行了嚴厉的批判 以致20世纪六十年代出现了人口出生高峰， 六十年代末中国总人口 就到达了8亿尽管70年代推行了计划生育现状政策，但到1980年Φ国总人口就已经达到了10 个亿。 3、严格控制人口的政策出台 从20世纪70年代初到21世纪初由于中国人口规模巨大，国内专家基本上是秉持马尔 薩斯和“人口爆炸学说”的观点 在1980年前后提出了“生一个孩子正好”的口号， 即主张

严格控制人口增长的思想占据了绝对上风并反映茬人口政策上的严格和政策实施的严厉。 本文在下文将阐述在此不再赘述。 4、现阶段对人口政策的争论 我国已经进入了低生育水平国家荇列 随着我国经济社会的不断发展， 对于人口政策又 有了新一轮的讨论 人口计生系统的许多官员， 还有部分专家学者鉴于我国人口总量仍然庞 大人均资源紧缺，继续主张严格控制人口以适应资源环境的承载力才能实现中国人口总 量的零增长。 比如熊传东就主张“现荇生育政策不能动摇”[26] 石述思也在博客中发表了 《全面放开二胎后患无穷》的文章等等。最能代表人口计生系统政界观点的是原国家囚口 计生委副主任赵白鸽曾在2010年广州的一次会议上， 高调宣布在“十二五”期间“必须坚持 稳定现行政策不动摇”[27] 与上述观点形成对立嘚是一部分专家学者， 坚决主张彻底放开计划生育现状政策 特别是以 易富贤和何亚福为代表。易富贤著有《大国空巢――走入歧途的中國计划生育现状》一书提出 “不停止计划生育现状更待何时？”其观点是根本否定计划生育现状政策的[28] 何亚福先生是“自 主生育”的倡导者，他发表了许多文章反对实行计划生育现状政策如在《生育权是公民的基本 权利》一文中提出“生育权是属于公民的”[29]。 更多的專家学者 考虑我国现在人口结构出现了许多矛盾， 主张逐步放开现行生育政策 当年参与计划生育现状政策的制订者，著名人口经济学镓田雪原建议“夫妇一方为独生子女者 允许生育两个孩子，农村现在可以实施城镇可从‘十二五’开始实施”[30]；清华大学国 情研究中惢主任胡鞍钢发表了《一对夫妇一个孩子时代该结束了》的文章；中国人民大学校 长纪宝成更是在两会上提交了《关于认真研究完善我国囚口政策的建议》 ，建言“放开二胎 刻不容缓”[31]；人口学者顾宝昌教授也主张政策放开 概述上述人口理论方面的观点， 是为了明晰现行政策制订和评估的理论依据 以便我们 持有理智的态度。因为各种理论毕竟是理论它们都产生于一定的历史阶段和客观环境，经 过实践嘚检验后已经清楚地表明人口主张的提出，皆有其存在的合理性和科学性但也都 带有客观环境和历史背景制约下的局限性， 所以我们絕对不能置人口理论于不顾 但也不能 片面地对某种理论产生迷信，一定要结合客观实际进行思考和分析 三、结合浙江省 XX 县看解放以来囚口及政策的变动 （一）人口变化的阶段性特征明显

1、恢复性高增长时期（1950―1958年） 随着社会的安定，经济的恢复与发展人民生活的改善，大量解放前因战争和贫困未结 婚的育龄人群纷纷结婚生儿育女，人口出生率维持在较高水平九年间年均出生率为 22.57?，形成了1953―1958年的第┅次生育高潮；医疗卫生事业的加强诸如危害人类健 康的流行病天花、血吸虫病等的消灭，使死亡率迅速下降人口净增长较快，其时囚口自然 增长率平均为17.30?毛泽东主席于1949年发表了《唯心历史观的破产》[34]一文，指出 “中国人口众多是一件极大的好事再增加多少倍人口吔完全有办法，这办法就是生产” 同时期全国也出现了1953年至1958年间我国第一个人口出生高峰，全国总人口由1949年的 5.4亿增长至1958年的6.6亿夫妻总囷生育率超过了6.0。 2、灾变性低增长时期（1959―1961年） 浙江省 XX 县1959―1961年人口出生率有所下降 年均出生率为17.77?， 而死亡率大大 升高 其中1960年高达10.54?， 为曆年统计数的最高值 人口自然增长从“波峰”跌入“波 谷”，人口自然增长率年平均9.83?全国也同样如此，被称作“三年自然灾害”1960 年嘚人口自然增长率，则是共和国历史上唯一的一次负增长 3、盲目增长时期（1962―1973年） 由于国民经济得到恢复，人民生活好转而计划生育現状政策尚未执行，人口增长处于失控 状态全县出现了持续达12年之久的第二次生育高潮。期间平均出生率为31.41?每年年 均出生约1.4万人；人ロ自然增长率高达25.38?，全县净增人口约13万人而全国也同样出 现了持续过快的人口增长， “1962―1969年是中国人口增长最快的一个时期 人口的自嘫增 长率一直保持在25?以上，?这8年的年平均增长人口达到了2000多万”[35] 4、控制减速增长时期（1974―1980年） 20世纪70年代初开始进行计划生育现状方针、 政策的宣传， 1973年全面开展计划生育现状工作 全县推行“晚、稀、少”的生育政策，在城乡育龄人群中开始落实节育措施使人口出生率 囷自增率明显降低。 （见附表）

5、惯性增长进入低生育水平時期（1981年至今） 20世纪80年代初推行“只生一个好”政策 1985年浙江省准许“农村夫妇第一胎生育女 儿可以再生育一个子女”等特殊情况， 即调整为执行“一个半”的生育政策至今[36] 人口 出生率、自然增长率逐渐下降并趋向在低生育水平上稳定，但受惯性影响人口继续增长， 全縣20世纪80―90年代年均出生0.74万人 2000年以来年均出生约5000人， 目前育龄夫妇总 和生育率[37]只有1.2左右XX 县属于全国提前进入低生育水平的地区，放眼全國来看也 实现了低生育水平的稳定，育龄夫妇总和生育率已多年低于1.8目前全国是1.65。 （二）计划生育现状政策的出台及变化 《中华人民囲和国人口和计划生育现状法》第十八条“国家稳定现行生育政策鼓励公民晚 婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规萣条件的可以要求安排生育第二 个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”[38]这是 国家对现行生育政策的规定.具体生育政策则是由各省制订，各省（自治区、直辖市）虽有 区别但简而言之是“一个半”政策，即一般夫妇只能生一个洏诸如农村夫妇第一胎是女 儿、夫妻双方是独生子女、第一孩是非遗传的病残儿童等特殊情况，才能经批准生育二孩 这个政策在1985年前后基本固定下来， 如浙江省1985年制订的 《浙江省计划生育现状条例》 [39] 而此前经历了七十年代“晚稀少”政策和八十年代初“只生一个好“政筞的演变。 面对人口问题的巨大压力 中国政府选择计划生育现状政策迫不得已。 20世纪是中国人口迅 速增长的世纪1900年中国总人口接近4亿，到2000年中国大陆总人口达到12.65亿100年 间增加了8亿多人，是原来的3倍多其中建国以前，因战乱和医疗卫生条件落后人口增长 缓慢，1949年新中國成立时人口总量是5.4亿；新中国成立后，人口死亡率出现了大幅度 的下降出生人口激增，1973年人口总量达到8.9亿人口净增长3.5亿。总而言の在新中 国成立后，人口再生产模式经历了两次根本性地转变

第一次人口转变是指解放后至20世纪70年代， 中国人口由“高出生、 高死亡、 低增长” 转向“高出生、 低死亡、 高增长”的历程 欧美发达国家大致出现于工业革命以后的19世纪， 而广大亚非拉国家则出现在“二战”以后中东、非洲等国现在仍在延续。第二次人口转变 是指人口再生产类型转向“低出生、低死亡、低增长”的低生育水平阶段中国僅花了20 多年时间就于20世纪90年代完成了这一转变， 相比发达经济国家的转变时间更短促 显然是 强有力推行计划生育现状政策的影响。总的來看目前人口变化世界各国不平衡，非洲等国家基 本处于第一阶段所以主张对人口进行控制；而欧洲日本俄罗斯等国，愈来愈关注过低生育 率的负面效应开始采取鼓励生育的政策。 从全球范围看 从欧洲开始再到其它国家， 各国已经先后了经历了由死亡率下降而引发 囚口快速增长的第一次转变 从现在发展的趋势而言， 以生育率下降导致低增长甚至负增长 的第二次转变 也逐渐在世界各国扩散开来， 歐洲和日、 俄等国 即使采取鼓励生育的政策， 生育率仍然持续低迷甚至继续下降印度、东南亚国家没有强力推行计划生育现状政策，泹是也 开始了它们的第二次人口转变过程 所以“随着生育率下降在全世界的扩散和蔓延， 人口转 变越来越被认同为一个反映人口变动规律性的普遍现象”[40] 就浙江省 XX 县人口转变的四个阶段，也可以看出生育政策的影响 1、20世纪70年代开始实行“晚、稀、少”政策 “从七十年玳初开始，中国政府越来越深刻地认识到人口增长过快对经济、社会发展不 利决定在全国城乡大力推行计划生育现状，并将人口发展计劃纳入国民经济与社会发展规 划”[41]1973年7月国务院成立了计划生育现状工作机构。1978年10月中共中央批转《国务院 计划生育现状领导小组第一次會议的报告》 明确先前口号式“晚、稀、少”政策的内涵：晚婚 年龄，乡村提倡女23周岁、男25周岁结婚城市略高于乡村；提倡一对夫妇苼育子女数最好 一个、最多两个；生育间隔3年以上。以“晚婚晚育、少生子女、延长间隔”为主要内容 开始实行控制人口快速增长的生育政策， 在全国城乡得到了很好的落实 并一直执行到1980 年。 XX 县在1972年前的十多年里自然增长率一直高于20?,为减缓人口规模膨胀的速度， 积极響应中央的号召成立了计划生育现状机构并配备工作人员，走进田间地头向群众宣传避 孕节育知识和计划生育现状的方针， 并提供免費的计划生育现状药具和技术服务 1973年和1974年自 然增长率就分别下降到15.93?和10.63?， 至1980年间的七年里 年均自然增长率为8.94?， 约少生了4万人人口增长奣显趋缓。需要强调的是七十年代生育率下降的背景，政府只

是推动并没有以强有力的行政措施来强制推行关键是大力宣传和推广避孕节育技术的作 用， 一方面是群众生育观念比如“多子多福”的观念开始转变 （但男女有别的观念还根深蒂 固） 另一方面在此前，育龄群众缺乏避孕措施和人流的条件生育处于放任状态，七十年 代医疗服务符合了育龄群众克制非意愿生育的需求 同一时期， 全国的生育沝平都呈现出大 幅度的下降 2、一胎化政策导致人口增长出现波动 十一届三中全会后，国家进入改革开放时期提出到20世纪末实现现代化嘚目标，一切 工作以经济建设为中心 邓小平同志的“三步走”战略， 提出了“人均国内生产总值” [42] 这一概念 受到人口危机理论的影响， 人口专家和国家领导人普遍都把人口数量视作巨大的 压力 因此中央同时也提出了到20世纪末将人口总量控制在12亿以内的目标[43]， 从而决定 叻当时的总体思路就是人口越少越好。严格控制人口增长成为制订新时期生育政策的指 导思想。以陈慕华、宋健为代表提出了主张實行独生子女政策的建议。1980年9月25日 中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体党员、共青团员的公开信》 ，“只生一个 好”的口號标语遍布全国城乡各处 1982年党的十二大上， 又确定将计划生育现状作为我国的一 项基本国策 从实践来看，由“晚、稀、少”改为独生孓女政策的效果并不理想。由于生育政策与 群众的生育意愿差距太大 特别是广大农村地区群众抵触情绪强烈， 而且那时基层的计生工 莋网络还不健全生育率反而出现了反弹。浙江 XX 县1981、1982年的自然增长率为9.07? 和10.37?比1980年的6.56?分别增长了2.51?和3.81?。 3、现行生育政策实现了低生育水平 由于┅胎化独生子女政策无法在农村切实有效地执行因此1985年前后在全国范围内， 生育政策普遍进行了调整并且以各省、自治区、直辖市制訂地方性法规的形式固定下来， 除了京津沪偏严和少数民族地区偏松以外绝大部分省市的生育政策，可以简单地概括为 “一胎半”政策 此时的生育政策主要内容，包括三个方面：一是继续鼓励晚婚晚育在城镇甚至强制推 行晚婚晚育政策。二是“开小口堵大口”即城鎮普遍只允许生一胎，极个别特殊情况才允 许生二胎； 在农村则“普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子 某些群众确有实际困难要求生二 胎嘚，经过审批可以有计划地安排不论哪一种情况都不能生三胎”[44]。三是允许生二胎 的对象要有生育间隔期普遍为四至五年。

为了保证計划生育现状政策得到贯彻 从而达到严格控制人口增长的目标， 生育政策在基层 强有力地得到推行 首先是自上而下的约束性制度得以確立， 即地方政府“党政一把手亲自 抓负总责”、 “计生目标管理责任制”和“一票否决制”等 从省级政府一直到行政村 （居） 和各企倳业单位，每一级都有计生考核的具体目标其次是避孕节育方法、意外妊娠补救措 施的大力推行， 计生系统形象地概括为“一环二扎三引产” 这些措施在实际推行中非常严 厉，对抑制人口数量增长十分有效加上持续而广泛的宣传，使“多子多福”“传宗接代” 的传统觀念向“晚婚晚育”“少生优生”“男女平等”逐渐转变。 严格执行计划生育现状政策后20世纪80年代生育率还略有波动，至20世纪90年代则基本 得到了控制自然增长率明显降低。据 XX 县统计资料显示1985―1990年浙江省 XX 县的年 均自然增长率为7.73?，20世纪九十年代的年均自然增长率则为6.20?僦全国而言，虽然 没下降那么快但也十分明显，“1998年的自然增长率下降到9.14?第一次降到10?以 下。”[45] 4、进入新世纪后低生育水平保持稳定 进叺新世纪现行生育政策在全国范围内基本没变，2002年实施的《中华人民共和国人 口与计划生育现状法》就作出了“国家稳定现行生育政策”的规定但是各省、自治区、直辖市 还是在某些方面作了一些微小的调整。 一是对晚婚晚育不再作硬性要求 二是许多省份取消 了间隔期的规定，如浙江省2002年公布的《浙江省人口与计划生育现状条例》第二十三条规定： “符合本条例第十九条第一款规定条件的夫妻再生育┅个子女的 生育间隔期必须在四年以 上[46]”，在2007年修订时则“删去第二十三条” [47]意味着符合生育二胎条件的夫妻 再生育第二个子女时，鈈再需要间隔4年而是自由安排三是全国各省市都允许夫妻双方均 为独生子女的可生育二胎，浙江在1985年就作此规定上海市是在2003年才在《仩海市人口 与计划生育现状条例》[48]第二十五条中放宽此条件，最后实施此项政策的是人口大省河南省 [49]时间是2011年11月。尽管如此现行生育政策仍然可以概括为“一个半”，从严偏紧 的基调没有改变 （三）人口现状 1、人口增长趋缓成效明显 2010年第六次人口普查显示中国大陆地區总人口共为人，“同第五次全国 人口普查的人相比十年共增加人，增长5.84%年平均增长率为 0.57%”。[50]而第五次人口普查显示1990至2000年间，“十姩零四个月共增加了13215

万人增长11.66%。平均每年增加1279万人年平均增长率为1.07%。”[51]另据人口专家 推算近几年的妇女总和生育率在1.65左右，比2000年推算的1.8又下降了0.15 “六普”表明，我国的人口数量呈现这几个特点：一是中国人口继续呈现增长态势人 口规模将继续扩大，预计2030年左右将達到15亿的峰值二是增长惯性明显减弱，前十年每 年净增1279万人而现在下降至年均739万，生育水平呈现稳中有降的趋势三是人口自然 增长率下降， “人口自然增长率从1999年的8.77?下降至2009年的5.05?”[52] 四是全国 不平衡。如 XX 县地处长三角地区这些地方的生育水平下降更快，据当地统计部門抽样调 查数据XX 县2010年妇女总和生育率为1.31，而其所属的湖州市仅1.2[53]但常住人口年 均增长却远高于全国，如湖州市年均增长是0.98%[54]浙江省是1.53%[55]，仩海是3.24% 都高于全国的0.57%，显然是受大量流入的外来常住人口影响如上海“外省市来沪常住人 口平均每年增加551208人，年平均增长率为9.99%”[56] 2、囚口结构状况发生明显变化 （1）老龄化程度加深 现在通行的老龄化标准是60周岁以上人口或65周岁以上人口占总人口的比重在10%或7% 以上。据“六普”显示“我国60岁及以上老年人口为1.78亿老龄化程度达到13.26%”。而 长三角地区老龄化程度更甚 如浙江 XX 县是16%， 浙江省是13.89% 这还是常住人口的數据， 如果统计户籍人口将更高 这也反映了我国老龄化的一个特征， 那就是先进发达地区户籍人 口老龄化程度要普遍高于全国平均水平 （2）少儿人口比重下降 人口普查资料显示， 2000年全国0-14周岁的少儿人口为28979万人 占总人口的22.89%； 而现在进一步缩减为人，只占总人口的16.60%少年兒童人口数量和比重都在下 降。下降的原因是人口持续的低生育水平出生人口数量减少。 （3）15―59周岁的劳动力人口充沛 全国人口中15-59岁囚口为人，占70.14%；比任何时期此年龄段的人口都要 多目前正处于顶峰期，就全国而言劳动力资源供给是最为丰富的时期。但随着少儿人逐 渐减少今后劳动力人口将很快从峰值降落。 （4）出生人口性别比异常 出生人口性别比异常已成为我国人口安全面临的一个重要问题按照自然规律，男女出

生人口性别比应在103―107之间但全国出生人口性别比现已达到118.06。XX 县的出生人 口性别比尚一直保持在正常范围但出生囚口性别比在全国多数地区均不同程度地出现异 常，如在浙江省湖州地区是105，类似湖州保持正常的地市只有少数几个人口规模偏小 的哋区；如在温州、台州这样的人口大市，出生性别比均偏高个别地区还高得离谱。 3、流动人口规模庞大及城市化水平提高 最近两次普查資料显示2000年全国流动人口为1.44亿，而2010年达到了2.61亿两者 相比增长了81.03%。人口流向主要是长三角、珠三角和京津冀地区人口流出地区主要是Φ 西部地区，尤其是川渝鄂皖豫贵等省 人口分布变化还有一个明显的转变， 那就是城镇人口第一次超过了农村人口 2011年“城镇 人口为69079万囚，占总人口比重首次超过50%达到51.3%。”[57] 4、婚育观念发生明显转变 经过多年倡导计划生育现状的宣传教育 以及随着经济社会发展水平提高嘚影响， 育龄群众 逐步建立起科学、文明、进步和少生、优生、优育的婚育观念如 AA 县还有近万对符合二 孩生育政策的农民夫妇，放弃了②孩生育指标上海等多地的生育意愿调查，也充分表明了 群众生育观念的转变 四、对现行生育政策的分析与思考 （一）现行政策的历史作用 1、避免中国人口数量过快增长 我国的人口出生率、自然增长率分别从1950年的37?、20?下降到2000年的16?、9?; 十年后又分别下降到2011年的11.93?、4.79?，计划生育现狀的成绩相当骄人以 XX 县的数据 来分析亦是如此，假设以1972年的自然增长率20.35?来计算2010年的户籍人口将会达到 86.7万，而现在实际为62.3万人中国的計划生育现状还使世界70亿人口日的到来推迟了四年。 国家人口计生委原主任李斌在接受央视采访时曾评价说：“新中国成立60年来，我国鼡一 代人的时间实现了发达国家用四代人完成的人口再生产类型转变步入低生育水平国家行 列，创造了世界人口发展史上的奇迹”[58] 2、嶊动经济发展并提高大众生活水平 现行生育政策产生的背景， 就是在20世纪末基本实现现代化的宏伟目标下提出的 应该讲是 很好地完成了這一任务。据测算如果不实行计划生育现状，2010年全国人均 GDP 不会突破4000

美元；耕地、粮食、森林、水资源、能源等人均占有量比目前降低1/5。生育率的下降还 作出了一个巨大贡献 那就是使中国人口年龄结构进入负担系数低谷区域， 为经济社会发展 创造了40年的“人口红利期”于学军研究员指出：“这一时期，我国总人口中劳动力比重 处在最高峰人口负担系数达到了最低点，人口处在最有活力的时期是最囿利于经济社会 发展的大好时机” [59]。 中国少生4亿人既节约了资源、保护了环境，减少了社会支出又缓解了现有人口衣、 食、住、行、僦业、教育、医疗等方面的压力，而且极大地减轻了家庭的负担为提高群众 的生活、文化水平创造了有利条件。我国人均期望寿命从1949年嘚35岁提高到目前的73岁 达到中等发达国家水平；人民生活实现由贫困到温饱再到总体小康的历史性飞跃。 3、有助于男女平等基本国策的实現 在现行生育政策下 大大减少妇女早婚早育和多育现象的发生， 使妇女可以接受更加充 分的教育20世纪90年代前女孩辍学的现象，在全国絕大多数地区已基本消失，大学校园 里女生数量不断增加目前几乎和男生数相等；少生孩子，降低了育龄妇女生育孩子带来的 风险囚口计生部门推行的计划生育现状优质服务，又有效改善了妇女的生殖健康状况；通过避 孕节育措施的推广为广大妇女赢得了就业机会囷工作岗位，无论是政治、社会地位还是 家庭、经济地位，都有极大地促进作用“男女平等”这项国策逐渐变成现实。 4、优生带来优育的积极影响 低生育率为教育事业的发展特别是教育普及和教育投资提供了良好机遇，以浙江 XX 县2000年和2010年人口普查为例6岁以上人口中，尛学以下文化程度从50.78%下降到 39.03%而高中以上学历从9.86%提高到19.38%。根据浙江省“六普”公报与10年前相比 “每10万人中具有大学程度的由3189人上升为9330人”。 幼儿人口减少 使得入学机会增加， 特别是提高了进入高中和大学的入学率；家庭可以集中有限资金加大教育投资，注重孩子 的文囮素质培养； 同时政府教育资金投入又便于集中优质资源加快发展 为孩子们提供更好 的教育条件。 （二）计划生育现状政策的深层效应 1、出生性别比严重失衡 出生性别比是指出生婴儿中男性与女性之比通常以每出生100个女婴对应的出生男婴 来表示。 由于溺弃女婴是中国传統生育行为的一大特征[60] 一些专家就此将出生性别比失

衡归因于中国的传统文化，但这种观点明显站不住脚 一是群众性别偏好的倾向已經有了很大的转变， 许多生育意愿调查表明 绝大多数有二 孩生育意愿的育龄群众， 希望生一男一女而不是一味的偏重男孩 这是因为随著客观环境的 转变和社会保障水平的提高， “养儿防老”观念已显陈旧； 二是数据充分表明性别比严重失 衡 恰恰是在20世纪80年代后实施“┅孩半”政策才出现的。 中国人口学会秘书长解振明说： “从1980年代中期开始 中国的出生性别比开始偏离正常水平??中国已成为出生性别比偏 高时间最长、 偏高程度最严重的国家。 ”[61]现行政策允许农村夫妇第一胎是女儿的可以生 育二胎 虽有政策出台背景下历史环境的客观合悝性， 但十分明显对现在的社会导向起到了 消极作用 特别是性别比失衡反应在二胎生育领域更为严重， 虽然不能完全撇开群众性别偏 好洇素的影响但无疑现行生育政策是更为直接的原因。 性别比失衡 导致大龄男配小龄女或大龄女性配小龄男性的现象， 引发“光棍”人員的 急剧增多离婚、再婚等现象了也趋于频繁，社会不稳定因素增加中共中央《决定》指出： “出生人口性别比过高、持续时间过长，必然影响社会稳定关系到广大人民群众的切身利 益。”但人口计生系统开展了多年的“关爱女孩”行动高喊严厉打击“两非”[62]行为， 以遏制出生性别比偏高问题但收效甚微，也说明现在所采取的措施是治标不治本关键的 解决办法还是生育政策需要调整。 2、老龄化加剧形成巨大挑战 中国是在1999年进入老龄社会的 现在已经是世界上老年人最多的国家， 我国老年人口 （60岁及以上）1.78亿占全球老年人口总量1/5还要多。与发达国家的老龄化特征比较 我们可谓是“未富先老”。 从现在开始 随着20世纪50年代第一次生育高峰期出生人口进入 老龄化，人口老龄化程度将进一步加剧据研究，“未来半个世纪老年人口数量和老龄化 水平同步快速推进，到2050年老年人口总量将达到4.4亿比現在再增加1.5倍，而人口老龄 化快速进展达到31.1%。”“我们必须承受1950年代、1962―1974年和1980年代三次生育 高峰出生队列步入老龄化的惯性冲击” [63]并將一直将延续到21世纪80年代。 这就意味着我国人口总抚养比[（少儿+老人）/劳动人口]，将随着老年抚养比（老人 /劳动人口）的迅速提高而大幅度攀升并最终超过50%（意味着每100名劳动人口将承担50 名少儿及老年人的抚养） 。由于人口老龄化的趋势不可逆转将对今后的社会形成巨夶的冲 击。根据世界人口第二次转变的规律老龄化是其重要特征之一，比如日本现在的老龄化问 题就较为突出但现行生育政策延续下詓，将继续深化老龄化程度也是毫无疑问的。日本

这样一个弹丸之国典型的资源小国人口大国，曾经在全球率先制订限制人口增长的政策 但为了应对老龄化问题，日本现在已转而实施奖励生育的政策我想这也值得我们反思。我 们既已经面临老龄化的压力 看到了老齡化的发展趋向， 不能等到老龄化成为中国切肤之痛 的时候再修订政策，明显缓不济急；应该防患于未然转变过紧偏严的控制生育政筞，尽 快主动应对以缓解老龄化问题 3、少儿人口锐减威胁人口安全。 由于总和生育率低于更替水平少儿人口一直呈下降趋势。胡鞍钢指出：“我国少儿人 口首先出现了绝对数大幅度下降趋势已经出现了严重的‘少子化’。在1995年前后我国 0-14岁少儿人口绝对数达到了最高峰大约为3.34亿人，而后便持续下降2008年的时候减 少到2.52亿人，比1995年减少了24.6%占总人口比例的19.0%。”“少儿人口并不是减少越 多、越快就越好而昰应该保持在一定规模上。”[64] 少子化的最大影响就是对“人口红利”的挑战 所谓人口红利， 是指一个国家的劳动年 龄人口占总人口比重較大抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件整个国家的 经济成高储蓄、高投资和高增长的局面。30多年来中国依靠全球首屈一指的廉价劳动力大 军，创造了令人瞩目的经济奇迹劳动力供给充足、储蓄率高是我国经济社会高速发展的最 主要动力，使我国成为卋界工厂和世界经济增长的引擎目前正处于劳动力的峰值，而后总 量将开始下降预计2030年或下降到67.42%，这意味着中国人口红利的获利期即將结束取 而代之的是老年人口负担呈累进式加重趋势的人口负债期。 目前对于中国是否面临“刘易斯 拐点” 各种观点争论不休， 我认為当前的“民工荒”还谈不上全国范围内“刘易斯拐点” 的到来但现行生育政策持续下去，即使再放开生育政策按照韩、日的发展和囼湾地区的 经验来看， 生育率仍然会持续低迷 特别是我国经济社会处于发展前沿的大中城市及沿海地 区更会如此，“人口红利”将很快會消失 少子人口的另外一个问题， 就是独生子女家庭承担社会风险的能力非常脆弱 这是容易 被忽略的问题， 大家更多谈到独生子女的敎育问题及“80后”“90后”青少年的个性发展问 题等而从基层的实践看，独生子女家庭的变故往往是致命的影响远比其他问题更大。比 洳浙江省 XX 县从2004年实施计划生育现状公益金政策对未婚独生子女亡故的给予补助，已经 有71例独生子女意外死亡； 而根据2000年第五次人口普查嘚数据 中国农村地区曾经有过一 个孩子但现在无后的家庭已有57万之多， 这些家庭纵论经济条件再好 精神的残缺却是难以 弥补的。今后夶多家庭的“四二一”结构风险也显而易见据一则统计显示，每1000个出生

婴儿中约有12.1人在55岁之前死亡。假设一旦发生灾难及战争等情况独生子女为主的家 庭承受力和兵士战斗力也可想而知， 正如亨廷顿所说： “一个集团人口的扩张?给人口增长 较少人集团造成了军事压力 ?俄罗斯人与其南面的穆斯林之间的断层线战争， 也是由于人 口增长的差异造成的”[65]，可见独生子女政策还关乎今后的社会和国家安铨。 4、低生育率制约城镇化的进程 现代化社会的一个特征就是城市化 城市化需要集聚人口， 同时城市化又能以较小的空 间消化更多的人ロ 两个人口数量和土地面积都相同的国家， 如果处于不同的经济社会发展 阶段人口总量的压力和消化能力是不可比拟的；同理，对一個国家或地区而言处于发展 的不同阶段，人口的容量也是绝对不相同的以浙江省义乌市为例，其现有户籍人口74万 改革开放前对义乌這样一个资源贫瘠的农业县而言， 自然难以养活这么多人； 但74万人口总 量肯定不足于支撑义乌现在的商品经济发展和城市化的步伐因此義乌现在实有人口数 131.9万人。放眼浙江全省能够进入全国百强县（市）前20位的全部是人口大县（市） 。 为了充分说明这一点再以环杭州灣城市群的发展规划为例，浙江省政府所发布的《环 杭州湾地区城市群空间发展战略规划》 [66]设想 至2020年使环杭州湾地区形成杭州、 宁波、 嘉兴、绍兴、湖州、舟山六大都市区，从人口集聚的角度讲届时杭州、宁波将成为人口规 模分别为500万和350万左右的特大城市，绍兴、舟山、湖州、嘉兴成为人口规模分别为200 万、100万、150万、200万左右的大城市另外还有一些中小城市。该规划发布时环杭州 湾现有土地面积仅为4.54万岼方公里，人口为2303万至2020年仅六大城市，不包括中小城 市和农村地区在内人口就将达到1500万，而从现行生育政策来看这些人口的集聚显嘫不 可能实现，两者之间存在着明显的矛盾 （三）稳定或调整现行生育政策的对比思考 1、稳定现行生育政策的可能趋势 人口问题始终是淛约我国全面协调可持续发展的重大问题， 人口问题作为我国基本国情 的特征短时间内不会改变，中国的国情决定仍然需要实行计划苼育现状。2010年中国 GDP 总量排世界第二但人均 GDP 排名仅列世界的第95位；中国人口密度为132人 /k