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41 2008.20 LOOK INTO理论探讨 成本快速上升背景下农业 补贴政策的问题与建议 ——安徽、江苏农业生产成本与补贴情况的调查 国家发改委宏观经济研究院课题组 近年两省农业生产成本上升情况及原因 安徽、江苏两省近年来，农业生产成本上升速度 明显加快。2006 ～ 2008 年，安徽巢湖市中籼稻和油 菜籽生产成本年均分别上升了 24.0％和 10.8％，其中 2008 年比上年同期上升了 54.4％和 37.0％；江苏泰兴市 2003 ～ 2008 年水稻、小麦、油菜籽生产的物质与服务费 用和劳动力成本年均上升 10％左右，其中 2008 年比上年 同期分分别上涨 24.8％、12.2％和 13.3％。 造成农业生产成本上升的因素是多方面的，主要为： 一是农资费用出现较大幅度增加。主要来自两个方 面，一是农资价格大幅度上涨。以安徽省南陵县为例， 2008 年 6 月份当地市场销售的 12 种主要农业生产资料 中，同比涨幅 20% 以上的有 9 种 ； 涨幅 50% 以上的有 6 种， 其中磷肥和钾肥涨幅超过 1 倍。二是化肥、农药使用量 增加。我国农业增产高度依赖化肥、农药，是典型的“石 油农业” 。据安徽省测算，2008 年春季作物平均亩投入化 肥、农药总费用约 300 元，比上年同期增加 86 元，增幅 高达 40.2%。 二是机械作业等服务费用逐年提高。2007 年以来 , 国内柴油价格从 2002 年的 2450 元 / 吨上涨到了 5960 元 / 吨，涨幅超过了 143%。随着燃油价格的提高，农机作 业服务的价格也水涨船高。2003 年～ 2008 年南陵县机械 作业费从 40 元／亩提高到 75 元／亩，累计增长 75％。 2007 年，泰兴市水稻、小麦亩均机械作业费分别为 85 元， 比 2003 年增加了 35 元。 三是劳动力成本普遍上升。由于大量农村青壮劳动 力外出务工经商，农业雇工价格年年见涨。2008 年安徽 省农业平均雇工费用为 35 元 / 工，比 2007 年的 28 元 / 工 增长了20%。 江苏省因雇工费用提高， 2008年粳稻、 中籼稻、 棉花生产的人工成本分别比上年增长了 19%、26%、8.6%。 四是土地成本呈现明显增加的态势。随着国家实施 农业补贴和最低保护价政策，农户对土地的收益预期提 高，自然抬高了土地转租价格。2007 年江苏省亩均土地 租用成本比 2004 年提高了 80 ～ 90 元，2008 年又比上年 平均增加 10 元左右。 成本上升背景下农补政策存在的突出问题 为应对成本上升，保护种粮收益，调动农民生产积 极性，2003 年以来，国家实施了一系列对种粮农民的补 贴政策， 并逐年扩大补贴种类， 不断提高补贴规模和标准。 调研中各方面都反映，农业补贴政策在一定程度上弥补 了生产成本的上升，对稳定粮食生产、保障农产品供给、 增加农民收入起到了积极的作用。但由于农业补贴与农 业生产成本上升挂钩并不紧密，政策效应减弱，且在运 行过程中也存在不少问题。突出表现为： （一）补贴政策对农业生产成本上升考虑不足，目标 指向不明确。从近几年情况和未来趋势看， 在石油、 煤炭、 土地、水资源、劳动力等价格不断上升的背景下，农业 生产成本上升将不是一种短期现象，而是新时期农业发 展的一个阶段性特征。然而， 目前的补贴政策缺乏前瞻性、 长期性和系统性的整体设计，特别是对农业生产成本上 升瞄准不够。在众多的农业补贴政策中，与生产成本直 接挂钩的农资综合直补不能应对成本上升，其增长没有 与生产成本上涨同步，其他补贴也与成本上升挂钩不紧 密。补贴项目的制定基本上以短期的市场供求为出发点， 即市场缺什么补什么。如前几年粮食供给偏紧就补粮食， 2007 年猪肉短缺就补生猪生产，食用油价大幅度上涨就 42 2008.20 LOOK INTO理论探讨 补油料生产。即使如此，由于操作方法的欠妥，部分补 贴政策的运行结果与政策目标有明显偏差。如粮食直补 的目标意在鼓励粮食生产，但在执行中却不与粮食种植 面积挂钩。地方干部不明白粮食直补到底是为了增加粮 食生产，还是为了增加农民收入？ （二）补贴规模小，难以弥补农业生产成本上升对农 民种粮收益的侵蚀。据调查了解，2007 年安徽、江苏两 省农民种粮获得的各项补贴合计 80 元／亩左右，仅占当 年农业生产成本增加额的 47％。由于两省人均耕地面积 小，农民人均拿到的农业补贴资金只有 60 元左右，在农 民收入中仅占 1% ～ 2%，江苏南部地区只占 0.2%。为此， 农民称农业补贴是“毛毛雨” 。 （三）补贴种类多，操作方式五花八门。近年来，国 家先后实施了一系列农业补贴项目，共计 4 项 9 大类 20 多种补贴。据安徽无为县乡镇干部的反映，该县仅通过 “一卡通”直接发放到农民手中的补贴项目共有 23 项目， 很多农民搞不清楚自己获得了哪些补贴，甚至拿到钱却 不知道是什么补贴，补贴政策起不到应有的效果。而且， 不同补贴的操作方式五花八门， 给农民造成混乱。一是 “补 贴标准不统一” ，如粮食直补有的按计税面积补，有的按 承包面积补，有的则按实际种植面积补；二是“补贴范 围不统一” ，有的实行普惠制，有的是特惠制，农民意见 很大；三是“补贴发放方式不统一” 。安徽省同样是良种 补贴，小麦、棉花是将资金补给企业，然后企业再以优 惠价销售农民种子的形式发放，水稻、油菜则是按实播 面积直接向农民发放补贴资金。 （四）补贴发放工作量大，运行成本高。由于不同补 贴项目由不同部门执行，即使是同一个部门内部也由不 同司局管理，补贴各发各的。而每项补贴发放都要两个 程序：一是从上到下逐级层层发文件下达，县、乡、村 三级干部全体动员，至少经过 5 个层级；二是从下到上 逐级申报、统计核实、登记造册。由此，导致基层工作 量大， 行政成本高， 干部怨言多， 存在明显的不经济现象。 无为县无城镇周店村村干部反映，该村每个干部一年用 于发放补贴的工作量至少 1 个月，用于发放补贴的交通 费、报表打印复印费、核查费等支出在 5000 元左右，户 均成本 5 元。而该村一年收入才 3 万元（包括干部工资） ， 年办公经费 1.5 万元，补贴的行政成本约占办公经费的 30%。泰兴市发放油菜补贴，获得最少的一户只有 2.5 元， 但同样需要“打卡” ，仅工作成本就超过 2.5 元。 （五）补贴存在短期政策长期化和泛化的倾向。一 些针对供给短缺农产品而实施补贴（如油菜补贴、生猪 补贴等） ，应该是短期性、临时性、应急性的补贴，但目 前这些补贴仍没有要取消的迹象。这种短期补贴政策长 期化的倾向，可能会带来新一轮的产品过剩和价格下跌， 不利于该产品的稳定发展。此外，我们在调查中发现， 部分养鸡户、养鱼户、养桑蚕户，看到养猪、养奶牛享 受补贴，也希望国家给予这些行业补贴。如果满足他们 的要求，农业补贴就存在泛化的倾向。同时，这也反映 出农民对政府补贴的依赖越来越重。 （六）对化肥等农资生产企业的补贴，并没有起到有 效抑制农资价格上涨的作用。近几年来，为了缓解石油、 煤炭等能源价格上涨对农资价格上涨的压力，国家对化 肥生产企业实行电价、运费等优惠政策，希望通过补贴 鼓励企业生产、保证市场供应、让利于农民。但我们了 解到的实际情况是，由于国际化肥市场的价格大大高于 国内，化肥生产企业一边享受国家的优惠政策，一边以 相对较低的价格出口。同时通过设立自己的销售公司在 国内市场顺价销售产品， “一头吃补贴，一头吃市场”赚 取高额利润。这样，使国家的专项补贴没有起到应有的 作用。 完善农业补贴政策的几点建议 一般来讲，解决农业生产成本上升问题，一是可以 通过农产品价格上涨来平衡，二是可以通过补贴政策得 以补偿， 或者两者兼而有之， 否则农业经营收益就会下降。 两省的调研情况表明，农业补贴金额远不足以弥补成本 增加额的一半，而近两年国内粮食价格又因国家宏观调 控涨幅有限，远跟不上农业生产成本的上升幅度。因此， 近两年来农民种粮比较收益明显下降，从而影响了农民 种粮积极性，也对农业种植结构和生产方式产生了一定 的影响。所以， 需要进一步调整和完善现行农业补贴政策， 同时适当提高粮食市场价格。 43 2008.20 LOOK INTO理论探讨 （一）突出农业生产成本上升在补贴政策设计中的地 位，加强政策的针对性 基于农业生产成本上升将是一个长期的趋势，农业 补贴政策的目标应该是保障种粮农民的收益，改变目前 缺什么补什么这种治标不治本的做法。要把成本上升作 为一个常规变量纳入补贴政策的目标之中，使补贴数量 增长与成本变化联动起来。在国内粮食价格保持稳定的 情况下，国家对农业的补贴应基本上能够弥补生产成本 的上涨，确保农民从事农业生产的受益不因成本上升而 减少。为此，建议将补贴项目划分两种不同类型的补贴： 应急性补贴与经常性补贴。应急性补贴主要是针对某种 重要农产品供给短缺，并对国计民生产生重要影响时实 施的一种临时性补贴，随着该种农产品供求关系的改善， 这种补贴将逐步减少或撤销。经常性补贴主要是针对农 产品生产成本上涨或销售价格下跌以及农业产业发生转 型等情况下，为促进粮食等基础农产品持续增长，保证 农民获得合理的生产受益而实施的补贴。经常性补贴要 和农业生产成本上升、价格水平挂起钩来，保持稳定性 和延续性，使之成为应对成本上涨的一个重要因素。 （二）合理整合农业补贴项目，提高补贴标准 根据农业生产和农产品供求情况，国家不断出台各 种农业补贴政策，用心良苦，但却给地方和农民造成农 业补贴一年一个样、 缺乏前瞻性、 系统性的错觉。为此， 建议今后不宜再增加新的补贴项目，对于一些相同或相 似的补贴品种和项目能合并则合并，并尽可能统一同类 补贴项目（如水稻、小麦、棉花良种补贴等）的依据和 标准。在此基础上，根据国家财力增长情况，不断提高 补贴规模，以确保农业生产需要和农民从事农业生产收 益的逐年提高。鉴于对化肥等农资生产企业的补贴失 灵、 指导价格失效的现象， 建议把对化肥生产企业的“暗 补”转变为对农民的“明补” ，归并到农资综合直补中。 同时，完善化肥储备制度，增加国家对化肥市场的调控 能力。 （三）减少补贴发放次数，增加对基层配套工作经费 的补助 按照直接受益和简单便捷的原则，简化补贴的操作 程序，减少基层政府发放补贴的工作量，降低发放补贴 的运行成本。对相似的补贴项目（如小麦、水稻、油菜、 棉花良种补贴等）和同一品种的补贴（早、 中、 晚稻补贴） ， 可进行适当合并、 整合， 实行全年一次性一并发放。同时， 为保证补贴发放工作的顺利进行，考虑到县（市）以下 的基层政府部门在人力、交通、宣传、办公等方面的支 出很大，而很多以农业为主的县市级财政基本上属于“吃 饭”财政，财政压力比较大，建议要把补贴发放过程中 的运行成本纳入国家财政预算中，对地方发放补贴所发 生的行政费用给予适当的配套工作经费支持。 （四）补贴政策应与农业规模经营、发展现代农业相 结合 我国农业的发展方向是现代农业，从远期来看，农 业向规模化发展、向现代农业转变是不可避免的。农业 补贴设计在政策导向上应顺应并有利于推动这种转变。 农业补贴政策应具有鼓励种粮大户承包土地，同时推动 那些已经离开土地的人把土地转让出来的作用。这就要 求农业补贴政策要对种粮大户的需求给与合理的考虑， 对现代农业生产方式的推广应用给与适当的补贴，如对 达到一定规模种粮大户按实际面积给与一定的补贴、对 农民使用先进的生产耕种方式给与补贴，等等。 （五）扩大地方在补贴资金使用上的决策权 考虑到我国农业生产条件和方式的多样性，农业补 贴对不同的地方应该采取不同的办法， 不能一刀切。为此， 建议中央把补贴资金的使用权更多地留给地方，让地方 根据各地条件制定补贴的具体使用方向，增加地方的能 动性和灵活性。为避免一些地区把资金挪作他用，中央 可以确定补贴资金的使用范围和监督资金使用效果，而 具体的使用方式和分配地区则由地方政府根据本地实际 情况进行决策。 （六）适当提高粮食价格，保护农民种粮收益 在国内外粮食价格存在较大差距和国家财政补贴尚 不足以补偿快速上升的农业生产成本的背景下，适当提 高国内粮食价格不失为应对成本上升的一种办法。有人 可能担心，这将使趋于下降的 CPI 水平回升，不利于控制 通货膨胀。我们认为，在目前的收益水平下，农民种粮 积极性已经开始下降，如果不能有效改变这种状况，鼓 励粮食生产、增加粮食供给的愿望就会落空，从而给明 年的粮价上涨埋下更大的隐患。两种选择，允许粮食价 格在合理范围内上涨是更好的选择。为此建议：一是适 当提高粮食最低收购价，以此带动抬高市场价格；二是控 制好国家所掌握的粮食在市场拍卖的节奏和数量，避免过 渡抛压抑制粮食价格上升。假设粮食价格上升 0.1 元 / 斤， 以去年的粮食产量 10300 亿斤计算，就相当于增加收入 1030 亿元，折合每亩增收 65 元。这个增收加上国家增加 的部分补贴，基本上可以填平成本上升造成的损失。□ （课题组成员：王为农、方松海、黄汉权、蓝海涛、 姜长云、钟钰、马建蕾、赵淑芳）