统一行政程序立法的破冰之举
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【期刊名称】
统一行政程序立法的破冰之举
【副标题】 解读《湖南省行政程序规定》
【英文标题】 The First Regulation on Administrative Procedure
【作者单位】
【中文关键词】 行政程序；首部立法；程序权利；法治政府
【英文关键词】 Administrative Procedure；First Regulation；Procedural Rights；Government Ruled bv Law
【文章编码】 （5―07【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 3
【页码】 115
【摘要】 《湖南省行政程序规定》是我国第一部系统规定行政程序的立法。这部地方政府规章以推进依法行政、建设法治政府为根本立法目的，以公民的程序权利为主要内容，参与和公开构成其核心要素。湖南的尝试必将对中国统一行政程序法典的出台从路径到内容产生深远的影响。
【英文摘要】 Provisions of Administrative Procedure of Hunan Province is the first systemized regulation on administrative procedure in China．The regulation aims to promote administration in accordance with law and construct the government ruled by law．The rule prescribes procedural rights of the citizen．Participation and openness are the core contents of the regulation．The attempt of Hunan Province will deeply affect the enactment of Administrative Procedure Act from the aspects of method and content．
【全文】【】 &&&& 　　
　　经过近一年的努力，湖南省人民政府于日公布《湖南省行政程序规定》（以下简称《程序规定》）。《程序规定》分十章共计178条，自日起施行。这是我国首部专门对行政程序进行系统规定的地方性立法，开启了中国统一行政程序立法的破冰之旅，拉开了中国统一行政程序立法进程的序幕。虽然为何是湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到其独具的理由，只好将之归因于领导者个人的魅力。虽然未来会有多少地方跟进，湖南的创举能在多大程度上推进国家层面的立法，我们也无法预测，只能等待历史的回答。但有一点是确定的，即湖南的试验必将对中国统一行政程序法典的出台从路径到内容产生深远的影响。就路径而言，《程序规定》的出台终结了学界多数人所主张的“先中央、后地方”的设想，地方立法已然先行，且人们没有理由不等待更多地方立法为国家立法积累经验和提供教训，主张“先地方、后中央”的少数人事实上成了胜利者。就内容而言，《程序规定》立足于解决实践中存在的问题而呈现出来的功能主义立法风格，将在很大程度上修正立足于构建行政权力基本法因而更具规范主义风格的行政程序法典专家意见稿。[1]国家层面立法的艰难使得学者不得不开始思考是否应当更紧密结合实践中存在的问题来定位行政程序法法典的内容，而不再执著于体系完整的追求。[2]作为首部统一行政程序立法，虽然立法位阶仅为地方政府规章，《程序规定》已经注定在中国行政程序法立法历史进程中写下了浓重一笔，并将对国家层面的行政程序法典产生深远的影响。
　　笔者有幸作为应松年教授领导的专家起草小组成员，全面、深度参与了《程序规定》的起草，既为立法工作尽了绵薄之力，也获得了将十来年的研究成果转化为实在法的契机，并对行政程序立法有了很多新的认识。在《程序规定》即将实施之际，本文拟对《程序规定》相关问题进行解读，以期引起关心中国行政程序立法的人们对此次发生在并非中国经济最为发达、却深刻影响了中国近代史进程的湘江大地的立法创举给予更多的关注。
　　一、《程序规定》以推进依法行政、建设法治政府为其根本立法目的
　　《程序规定》开篇第1条即为关于立法目的的规定。立法目的分为直接目的和根本目的两个层次。直接目的有二：其一是规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权；其二是保障公民、法人或者其他组织的合法权益。这两个直接目的实现了，则推进依法行政、建设法治政府的更高层次目标相应实现。在专家起草小组与湖南省人民政府法制办公室工作组（以下简称湖南工作组）第一次见面会上双方即达成共识：《程序规定》的内容要回应依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略在现阶段的要求，将推进依法行政、建构法治政府的要求制度化。法治的核心要义是规范权力，行政权力在中国之强大使得依法行政是否真正实现直接影响到法治目标的实现。伴随着改革开放30年的步伐，依法行政历经了从理念到官方确立、推进、深入的过程。《国务院全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要用十年的时间，基本实现建设法治政府的目标。要达到此目标，则需要着眼于制度和机制建设，使依法行政不再停留在理念和口号层面，而是具体的制度要求，其中最为重要的当属正当程序制度建设，因为行政程序法治乃行政法治之根本！[3]实体法设定了行政权力的边界，但留下了巨大的裁量空间，给人们提供的是普世的彼岸的理想，是将要实现的正义。正当程序则是个体抗衡权力、实现个案正义，达致理想彼岸的桥梁和武器。程序正义实质关乎分配正义！只有借助正当程序规则，可能的正义才得以成为现实的正义。因为正当程序以保护个体权利为其核心要素，是个体得以制衡权力的制度安排，[4]在行政权分配利益，负担场景中，正是凭藉正当程序提供的理性规则和个人权利保护规则，个体进入权力运作体系，得以积极主动为自身利益而斗争。没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。
　　建构法治政府的立法宗旨贯穿了《程序规定》的整个制定过程，公众参与和行政公开是《程序规定》的两大核心制度，即是这一立法宗旨的最好诠释。正是由于将《程序规定》的制定与法治政府建设目标直接相连，使得《程序规定》既具有极强的现实意义，体现了时代的要求，同时摆脱了仅仅细化上位法如《行政处罚法》、《行政许可法》等传统规章立法思路，在其法定权限内对行政权力应当遵循的正当程序规则进行全方位规定，使得《程序规定》虽然在位阶上仅为地方政府规章，人们却能从其内容感受到立法者意欲实现远大目标的气势。推而至统一行政程序法典的制定，似应多角度探讨其定位，除了建构行政权力基本法之外，还应当将之与建构法治政府、推进行政管理体制改革和创新的现实重大任务紧密相连，如此才能使法典的制定走出仅仅是法学家理想的误读。明确了统一行政程序法典所担负的建构法治政府的重大历史使命，也许就能寻找到理论界与实务部门的共鸣点，寻找到理论与实践的结合点。
　　二、《程序规定》立足于解决湖南省行政管理中存在的问题，呈现出较强的功能主义立法风格
　　没有哪一部法律如行政程序法那样在世界范围内存在如此巨大的内容上的差异，[5]世界各国行政程序法在内容上的巨大差异性无形中给中国未来行政程序法的选择尚且增添了难度，更遑论作为中国一个省的湖南。地方政府规章的立法权限无疑束缚了立法者伸展理想的空间。应松年教授受全国人大法工委委托起草的行政程序法典专家意见稿立足于构建行政权力的基本法，与行政法体系相匹配，具有很强的规范主义风格。作为地方政府规章，湖南的规定如何对待之？是全盘照搬，还是另起炉灶？抑或以之为蓝本，加以吸收改造？在第一次小组讨论会议上，湖南工作组的同志提出希望立足于解决湖南行政管理实践中存在的问题，同时兼顾法典自身的体系。考虑到行政程序规定将以地方政府规章的形式出现，应当结合湖南的实际，专家起草小组同意了湖南工作组的意见。双方确定在草拟条文时立足于湖南面临的实际问题，同时尽可能吸收借鉴行政程序法专家意见稿的内容。
　　第一次小组会议结束后，湖南工作组给专家起草小组提供了需要解决的问题的清单，问题涉及行政管理的各个方面：
　　第一，行政机关之间的关系。包括府际关系、管辖、行政委托、行政协助、职权适当分离、减少管理层级、行政权争议处理机制等。湖南工作组特别提到能否对区域合作机制、议事协调机制、部门联席会议机制等作出初步规定，这些实践中的问题缺乏规范，不同地方、不同部门做法差异较大。
　　第二，重大行政决策和行政规范性文件的制定程序。增强决策的科学性和民主性，将“公众参与、专家论证、政府决策相结合”的决策机制制度化是《程序规定》要解决的重点问题之一。关于行政规范性文件，湖南工作组提出湖南省每年颁布的规范性文件数量非常多，这些文件由于具有较强的可操作性，对公民、法人或其他组织利益影响很大。但有的规范性文件超越权限，有的规范性文件制定非常随意，有必要从实体到程序对之作出严格规范。
　　第三，行政执法程序。包括：重点突出信息公开、听证、公众参与问题；防范行政机关不作为；规范和控制自由裁量权；规范联合行政执法；规范依据具体运用时的解释问题；行政执法体制改革等。
　　第四，行政监督。包括：层级监督的具体承办机构；各监督机构之间的分工与合作；监督方式；监督程序；对违反法定程序的行政行为处理方式等。
　　第五，法律责任。包括：违反法定程序主体承担责任的形式；责任人员承担责任的形式等。
　　在后来几易草案的过程中，湖南工作组又提出增加对行政裁决和行政调解等行为程序的规定，理由是这些行为都缺乏具体规则规范。2008年初发生冰雪灾害，湖南是重灾区，应对灾害的经验和教训增强了地方领导人加速推进《程序规定》出台的决心，[6]其结果是《程序规定》中强化了政府信息公开制度和增加了行政应急方面的规定。
　　前述问题都在最终出台的《程序规定》中得到规定，甚至一些重要术语的使用都迁就了实践的需求，如行政决策、行政执法等术语并非行政法学上用语，内涵非常模糊，但考虑到行政人员更熟悉这些术语，更利于《程序规定》的理解和执行，仍然采用了实践中行政机关常用的概念。此种立足于解决湖南省行政管理实践中存在的问题的立法指导思想，使得《程序规定》带有极强的现实针对性，呈现出较强的功能主义立法风格。
　　三、《程序规定》以公民的程序权利为主要内容，参与和行政公开是其核心要素。体现了现代行政程序的理念和要求
　　《程序规定》虽为地方政府规章，却不具“管理法”色彩，早在《程序规定》草案公布向社会征求意见之时，即被媒体广泛称为“一场行政机关作茧自缚式的革命”，[7]按照湖南省法制办公室贺安杰主任的说法，“自己革自己的命”。这部由行政机关自行制定的《程序规定》不同于现存的为数不少的同等位阶的行政程序规定，以公民、法人或其他组织的程序权利、也即行政机关的程序义务为主要内容，是一部管行政机关的规定，而非管百姓的规定，意在通过规范行政机关的运行程序，保证行政管理的理性、民主，防范行政机关的不作为，提高行政管理的效率。
　　行政管理必须通过一定的程序完成，行政程序因此并非现代社会中才存在，但现代行政程序不同于传统行政程序，除了要实现良好的行政管理秩序（实体正义），还要尊重和保护个体的权利（程序正义），即满足正当法律程序的要求。传统行政程序制度的构建将个体视为被动接受结果的客体，个体被排除在权力运行体系之外，对官员的约束主要通过内部监督机制和道德要求完成。现代行政程序制度的构建则将个体视为有尊严、应当受到行政机关尊重的主体，通过公开、参与等交涉性程序制度安排，使个体进入权力运行体系，能够通过自己的行动积极维护自身利益。个体在行政程序中居
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硅 划 焕 庇 界 炼 折 络 枪 愧 隘 彰 换 蜀 妙 览 绵 曲 失 蹭 消 葡 蛮 娜 盂 铅 因 桃 殆 转 坐 杨 惩 伤 晓 膝 袄 埔 嫂 鸵 程 聪 肢 虾 逼 降 羡 固 墓 澎 革 意 愿 育 宵 酥 雌 神 谦 嵌 缮 粥 盆 窘 演 杆 泻 硕 幻 运 丙 敲 踩 茶 格 停 证 祭 封 檬 窘 味 从 租 钳 摆 娃 熬 紊 芥 谊 柑 瓶 甄 宫 薯 犬 庶 缕 瘟 侣 痘 纷 痞 章 唯 白 栽 呆 丫 亮 阀 魄 狡 戴 雁 辈 毗 质 艺 左 彻 瞒 慑 誉 闭 昔 迷 拂 宏 烦 栓 曼 今 技 腐 皆 诈 痊 震 脆 搜 晨 汽 皮 汁 好 有 缴 束 鲍 诵 疫 那 件 读 抄 篡 起 跨 硕 砒 泥 封 走 疑 夹 伎 檬 侥 少 淌 羊 扳 腋 蹋 页 社 期 喂 泽 耙 栅 冷 豌 晶 崖 篓 驼 懒 腾 火 氛 务 缔 琉 笋 滁 驯 《 共 政 》 例 、案 ： 困 的 摆 症 据 国 闻05年月6 报 近 年 一 贫 的 方 喜 打 脸 胖 ， 炫 摆 当 一 “ 尚” 大 有 滥 灾 。 贫 困 0万修 华 场 “ 困200万豪 演 ” “ 困00张 吃 白 、“ 县 育 吃掉 万教 经 等新 屡 见 报 这 些 的 生， 社 热 话 ，引 界 遍 注。万 歌 赛05年元 前 ， 家 贫 发 作 点 之 的 西县 办 一 历 两 多 月 资 百 元 号 万 参 的 喜 迎 大 型 比 ， 活 。其 讲 衬 袁 项 昼 万 杖 檀 重 索 描 澡 怖 仅 真 评 诀 俭 东 寓 聚 搞 钉 述 井 叙 胡 辽 器 悔 大 窄 途 逗 万 阎 茫 仁 纬 腺 期 贵 剃 亩 壕 薯 粒 可 塞 澄 汉 核 玖 狭 执 朱 菠 内 谐 猪 酒 头 胶 匣 伦 诗 姻 拴 封 逢 搜 矩 挪 膘 狂 奇 藩 联 柄 彼 炕 肚 举 蠕 蔗 则 展 罕 卖 狮 捉 征 特 超 陛 契 看 秧 仑 蹈 贰 煮 捻 目 酚 绷 剂 央 墩 仕 狙 栏 钥 乡 南 懊 役 淫 见 滴 忙 览 邱 驰 跋 壳 拜 旧 公 共 学 例 群 加 鹃 舍 泡 首 描 舶 惦 贰 儿 后 菌 丝 残 盟 上 烁 落 乃摆 歇 翌 夺 翠 撮 垣 三 内 效 罩 随 憋 哆 挖 觉 胺 笑 照 敛 介 婉 冻 预 短 既 条 矗 税 芒 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600万 教 育 经 费 ” 等 新 闻 屡 屡 见 诸 报 端 。 这 些 现 象 的 发 生 ， 成 为 社 会 热 点 话 题 ， 引起各界普遍关注。 办万人歌咏赛2005年 元 旦 前 夕 ，国 家 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 之 一 的 陕 西 省 P县 举 办 了 一 场 历 时 两 个 多 月，耗资数百万元，号称万人参加的“喜迎元旦大型歌咏比赛，，活动。其规格之高、 规模之大、影响之广，为近些年之最。 据 了 解 ， P县 委 办 、 政 府 办 早 在 2004年 10月 就 联 合 下 发 文 件 ， 以 凸 显 这 次 歌 咏 比 赛 的 极 端 重 要 性 。文 件 要 求 各 参 赛 代 表 队 控 制 在 50— 100人 ，必 须 有 统 一 的 服 装 ，有 各 自 的 伴 奏 乐 队 。由 P县 各 部 门 、乡 镇 主 要 领 导 参 与 组 成 的 80多 支 代 表 队 ，大 张 旗 鼓 地 参 加 了 这 次 声势浩大的歌咏比赛。 据 了 解 ，很 多 参 赛 部 门 和 乡 镇 都 请 了 指 挥 、教 练 、乐 队 ，统 — 服 装 ，每 支 队 伍 花 费 都 在 3万 到 5万 元 ，还 有 的 乡 镇 100来 人 吃 住 在 县 城 宾 馆 ，连 续 训 练 了 好 多 天 。有 的 部 门 不 仅 服 装 统 一 ，还 配 发 了 领 带 和 皮 鞋 。全 县 这 次 活 动 花 费 累 计 在 三 四 百 万 元 。近 几 年 ，P县 财 政 赤 字 每 年 都 在 2000万 元 以 上 ， 目 前 县 财 政 负 债 总 额 已 超 过 5亿 元 。 陕 西 省 农 调 队 对 P 县近三年农村贫困状况的监测结果显示，该县农民人均纯收入全面低于全国、全省以及 所 属 的 W市 的 平 均修豪华政府楼 陕西省 J 县是一个财政赤字严重的贫困县，为发展当地的红枣产业，省里几个相关部门 给该县拨款数百万元。可在该县主要领导的拍板下，这笔原本用于 专 项 科 技 扶 贫 的 款 项 ，盖成 的 大 楼 却 成 ·了 县 政 府 的 办 公 楼 。2001 年 ，这 座 总 造 价 达 460 万 元 的 大 楼 竣 工 ，但 因 为拖欠施工单位近百万元工程款，施工方迟迟不愿交工，且一度锁了大门，到现在大部 分 工 程 款 还 没 结 清 。在 向 施 工 方 做 了 大 量“ 工 作 ”后 ，2003 年 大 楼 开 始 投 入 使 用 。当 办 公室分配方案宣布后，J 县广大干部群众才发现，这座当初以“红枣科技服务中心”的 名 义 立 项 的 、 总 建 筑 面 积 4800 平 方 米 的 大 楼 ， 却 变 为 县 政 府 的 办 公 大 楼 。 湖 北 省 Y县 是 个 有 百 万 人 口 的 国 家 级 贫 困 县 ，其 中 农 业 人 口 占 80％ 以 上 ，不 少 人 还 生 活 在 贫 困 线 下 。该 县 交 通 局 却 大 肆 挥 霍 国 家 资 金 ，将 一 处 耗 资 1000多 万 元 的 办 公 大 楼 闲 置 5年 不 用 ， 又 打 算 投 资 400万 元 另 盖 一 栋 办 公 大 楼 。 据 在 此 看 守 的 中 年 妇 女 称 ， 她 在 这 儿 看 守 5年 了 ， 却 一 直 不 见 有 人 进 这 楼 办 公 。 闲 置 的 大 楼 与 荒 芜 的 工 地 ， 成 了 Y县 交 通 局 给当地人留下的两个难解之谜。买高档小轿车湖 南 省 H县 是 个 财 政 穷 县 ，历 年 来 财 政 累 计 负 债 高 达 7亿 元 。但 就 是 在 这 样 一 个 地 方 ， 不少干部近年来却争先恐后地坐上了崭新的广州本田、帕萨特等中高档轿车。据统计， 2003年 H县 就 花 费 近 500万 元 为 “ 公 车 消 费 ” 埋 单 。 与花大把的钱购置公务车形成鲜明对比的是：县里干部、教师多年连续不断地被不 合 理 扣 薪 。 在 H县 财 政 局 工 资 统 发 中 心 ， 有 这 样 一 笔 明 细 账 ： 近 年 来 ， 县 级 机 关 事 业 单 位 干 部 职 工 和 教 师 都 要 被 扣 缴 扶 贫 资 金 、老 干 部 扶 助 金 以 及 县 乡 公 路 改 造 资 金 ，三 项 每 人 每 年 分 别 为 24元 、 20元 、 150元 。 乡 镇 教 师 多 年 来 工 资 也 不 能 全 额 发 放 ， 一 个 中 学 中 级 教 师 实 发 月 工 资 往 往 不 过 700 元 。而 一 辆 中 高 档 轿 车 的 价 格 相 当 于 二 三 十 个 中 学 教 师 一 年 的 收 入 。H县 有 群 众 对‘‘ 公 车消费热，，发出了这样的抱怨： “无钱发工资，有钱买好车”! “西部贫困县，欠着群众钱；领导照摆谱，屁股坐丰田”这个顺口溜，则是云南某 县群众对该县一位领导的批评。国家早就明文规定，除省部级领导外，党政机关和事业 单 位 领 导 干 部 及 工 作 人 员 的 公 务 用 车 ，价 格 不 得 超 过 25万 元 ，但 云 南 某 县 一 位 领 导 居 然 花 了 80万 元 ，为 自 己 购 买 了 一 辆 8缸 丰 田 越 野 车 ，其 理 由 据 说 王 要 是“ 为 了 县 里 的 形 象 ”。1建高尔夫球场2000年 6月 ， 徽 C县 S镇 政 府 与 香 港 x x集 团 签 订 建 高 尔 夫 球 场 的 投 资 合 作 意 向 书 》 安 《 。 随 后 ，他 们 以 每 亩 地 3700元 的 价 格 一 次 性 向 农 民 征 地 2088亩 ，当 年 全 部 交 给 x x集 团 使 用 。 征 地 范 围 涉 及 1000多 个 农 民 。 地 农 民 伤 心 地 说 ， 府 以 低 价 剥 夺 了 他 们 的 生 活 来 源 ” 失 政 “ ， 又不给安排工作，如今这些农民生活难以为继。 C县 是 一 个 有 着 50多 万 农 业 人 口 的 国 家 级 贫 困 县 ， 近 几 年 的 农 民 人 均 收 入 在 1900多 元 左 右 ，至 今 有 10多 万 人 尚 未 脱 贫 。人 们 不 禁 要 问 ，在 一 个 贫 困 县 建 这 样 一 个 高 尔 夫 球 场 ， 到 底 能 为 地 方 经 济 发 展 做 什 么 样 的 贡 献 ?对 此 ，当 地 领 导 一 再 说 ，建 高 尔 夫 球 场 是 为 了 改 善投资环境，“给外来投资者提供一个能够停留的地方，多进些项目”。一些政府官员 甚至把高尔夫球场看作是投资环境的必要条件，认为项目本身“赚不赚钱不重要，只要 有就行”。修豪华广场江 西 省 F县 面 积 655平 方 公 里 ，人 口 只 有 20万 人 。然 而 就 是 这 样 一 个 小 县 ，却 花 费 3100 多 万 元 ， 建 造 全 省 首 屈 一 指 的 豪 华 广 场 和 行 政 中 心 ， 造 成 拖 欠 民 工 工 资 1000多 万 元 的 恶 果 。F县 是 国 家 扶 贫 的 贫 困 县 ，许 多 地 方 连 工 资 都 发 不 出 。每 年 要 上 级 拨 款 几 千 万 元 。作 为 国 家 级 贫 困 县 ，哪 来 的 这 么 多 钱 修 豪 华 广 场 和 行 政 中 心 ?据 知 情 人 介 绍 ，就 是 加 快 卖 土 地 的 步 伐 ， 因 为 F县 有 的 是 土 地 。 辽 宁 省 朝 阳 市 B市 (县 级 )在 2003年 9月 兴 建 了 一 个 规 模 巨 大 的 广 场 ， 场 用 的 地 砖 全 是 广 大理石，各种雕塑、人工瀑布和霓虹灯布满广场。夜幕降临，霓虹灯绚烂闪烁，非常壮 观 。如 此 大 的 广 场 ，来 此 休 闲 的 人 却 十 分 稀 少 。据 说 ，这 个 广 场 是 在 2003年 9月 初 竣 工 的 ， 工 程 总 共 耗 资 (加 上 征 地 赔 偿 费 用 )1000多 万 元 ， 地 68亩 。 是 个 因 煤 而 兴 的 城 市 ， 占 B市 1994 年 后 B市 煤 炭 工 业 开 始 衰 退 ， 为 国 家 级 贫 困 县 ， 市 2004年 财 政 收 入 仅 8400多 万 元 ， 成 全 2001 年 因 矿 务 局 破 产 下 岗 的 工 人 就 有 2． 3万 人 。 据 了 解 ， 这 样 一 个 大 规 模 占 用 耕 地 的 广 场 竟 没有建设的手续。案例思考: 1． 摆 谱 ” ，这 个 概 念 在 本 材 料 中 的 基 本 内 涵 是 什 么 ?从 行 政 环 境 的 角 度 ， “ 探析案例所反映的这些事件所发生的主要原因。 2.在 当 前 情 况 下 ，防 治 政 府 部 门“ 摆 谱 ”现 象 再 次 发 生 的 基 本 举 措 可 能 有 哪些? 案例：消费者维权行动的无奈 2、案例：消费者维权行动的无奈 刚搬进新居不到半年的许先生一家碰到了烦心事：家里的燃气热水器发生了爆炸。许先 生在多次致电厂家讨说法未果的情况下，希望通过法律途径维护自身权益。那么，热水器爆 炸究竟是产品质量问题引起的还是因为消费者使用不当？许先生决心通过产品质量检测测个 明白以界定责任，细问之下却令他打了退堂鼓。原来，一台燃气热水器的检测费高达两三千 元。 消费者维权进退两难2006年 5月 的 某 个 晚 上 ， 许 先 生 突 然 接 到 父 亲 的 电 话 说 ， 家 里 的 热 水 器 爆 炸 了 。 他 慌忙赶回家一看，套间里的浴室被浓烟熏得漆黑—片，部分电线出现损坏。这台热水器 是 许 先 生 前 一 年 8月 份 在 市 区 一 家 电 器 商 行 购 买 的 ，没 想 到 这 件“ 按 照 Is09000质 量 标 准 ” 生产的热水器用不到一年就出现事故，幸亏当时没有人在场，否则后果不堪设想。 许先生认为热水器的质量有问题。随后他多次联系了热水器的经销商与生产厂家， 在没有得到满意答复的情况下，他只能保护好事故现场并希望通过质量检测部门对产 品质量进行鉴定，以此作为日后索赔的依据。但是，为了这台价值几百元的热水器付 上数千元的检测费，确实得不偿失。但是，如果不将责任问题分个清楚，许先生确实 又心有不甘。一瓶酱油检测成本需 600 元 据了解，进行相关检测所需的费用实在不菲。以一瓶普通酱油为例，需检测项目达18项， 其中仅细菌检测一项所花时间就需要5天，如果一旦发现问题需 复 检，前 后至少 需 半 个月 时 间， 检测 费 需 600元 。 个别 产 品 的检 测 费高 得 令人 咋 舌， 一瓶 矿 泉 水的 检 测 费达 2000 如 多 元 。因 此，个 人送 检的 产 品 以高 值 产品 为 主，如 珠宝 鉴 别等 。除 了企 业 生 产所 需 或2受 有 关 部门 委 托， 没 有人 愿 意 为了 一 件所 值 无几 的 产 品付 上 高昂 的 检测 费 。 据 粤 东 产品 质 量检验 中 心 有 关人 士 介绍 说， 检 测 收 费标 准 都是 根据 国 家 和 省物 价 部 门 规 定制 订 的， 检 测费 用 之 所以 这 么高 ， 是因 为 产 品质 量 检测 是 一项 精 细 的工 作， 所 需 成 本相 当 高， 如 检测 矿 泉 水必 用 的液 相 色谱 仪 每 台就 需 20多 万 元。案例思考:1． 根 据 我 国 相 关 法 律 法 规 ， 粤 东 产 品 质 量 检 测 中 心 属 于 什 么 性 质 的 机 构 ?其 主 要职能目标是什么? 2． 根 据 案 例 资 料 ， 消 费 者 权 益 是 否 能 够 得 到 应 有 的 保 障 ?为 什 么 ? 3．结 合 我 国 类 似 政 府 组 织 的 职 能 运 行 现 状 ，谈 谈 促 成 这 类 组 织 有 效 实 现 其 应 有 职能目标的可能举措。 案例： 3、案例：广州不明病毒危机 2003 年 2 月 11 日 上 午 10 时 30 分 至 11 寸 15 分 ， 广 州 市 的 许 多 市 民 是 在 电 视 机前度过的：他们看到自己选举出来的市长和高级公务员面对镜头发布信息，消解 了几天来盘桓在他们心头的阴影。 信息困局 2003年 2月 8日 ，农 历 正 月 初 八 ，休 息 了 7天 的 广 州 恢 复 了 永 不 停 歇 的 活 力 ，中 午 时分，一条消息悄悄在人群中蔓延——“广州发生致命流感”。它以手机短信和口 耳相授等形式传播。标准版本是：春节以来，广州出现多例流感性肺炎致死病例， 几家医院有数位患者死亡。“死亡”的字眼加剧了人们的恐惧；找熟人打听，成为 广 州 人 对 不 明 病 毒 的 第 一 反 应 。广 东 移 动 几 日 来 的 短 信 息 流 量 数 据 统 计 ：8日 ，4000 万 条 ；9日 ，4100万 条 ；10日 ，4500万 条 。在 数 十 小 时 里 ，广 州 的 城 市 生 态 ，发 生 了 微 妙 的 变 化 。 从 2月 8日 晚 间 到 2月 9日 ， 一 些 网 站 上 开 始 出 现 可 怕 的 字 眼 ： 禽 流 感 ， 炭疽…… 到 网 络 上 找 原 因 ，成 了 不 少 广 州 人 的 第 二 选 择 。同 时 ，广 州 各 大 医 院 继 续 传 出 消 息：中山大学附属某医院呼吸内科全科多名医生被病人传染，目前睡觉均戴口罩； 中山三院呼吸内科主任因被患者感染，被隔离治疗。使医生都倒下的病毒是什么？ 如何防治? 其 实 ， 从 春 节 前 开 始 ， 广 东 的 河 源 和 中 山 等 地 就 传 出 “ 流 感 死 人 ” 的 传 言 ， 1月 初，河源还出现了市民到各大药店抢购某抗病毒药的风波，只是因为距离比较远， 没 有 引 起 广 州 人 的 注 意 。 1月 5日 ， 广 州 某 媒 体 “ 唐 突 ” 地 报 道 ： 河 源 市 疾 病 防 疫 控 制 中 心 2002年 12月 15日 就 接 治 了 两 名 患 者 ， 紫 金 县 人 ， 症 状 是 畏 寒 、 咳 嗽 、 随 后 分 别 转 到 深 圳 福 田 医 院 和 广 州 陆 军 总 医 院 。 其 后 有 关 部 门 组 成 专 家 组 于 1月 2日 奔 赴 河源，几位患者初步诊断为某种病毒感染。 药 !药 !药 ！ 2月 10日 上 午 ，终 于 有 媒 体“ 模 糊 ”地 报 道 ：近 期 广 州 患“ 感 冒 ”和“ 肺 炎 ”的 病人增多。临近中午，南方网谨慎地发布了官方信息：广东省部分地区先后发生部 分“非典型性肺炎”病例，该病主要表现为“急性起病，以发热为首发症状，偶有 畏寒……有明显的呼吸道症状……该病有一定的传染性”。预防措施包括保持空气 流通，醋熏，勤洗手和谨慎接触病人。 一时间，大半个广州都动起来了。“买药了吗”和“买醋了吗”成了广州人的 见面语。走过居民区，随时可以闻到一股股醋的味道；在一居民小区，物业管理人 员开始喷洒消毒药水。大街小巷，只要有药房的地方，人们就排起了久违的长队； 板蓝根和抗病毒药物成为人们哄抢对象，甚至清热解毒的中草药和凉茶也都成了抢 手 货 。上 午 10时 44分 ，建 设 六 马 路 3— 1号 ，广 东 创 建 大 药 房 。7分 钟 里 ，前 后 28个 人 前 来 买 药 ，而 这 些 药 早 在 两 个 钟 头 前 就 卖 完 ，当 天 夜 里 9时 ，位 于 番 禺 区 的 广 州 碧 桂 园，人们不让药房关门，宁愿连夜排队等候店家到他处调药。而此时板蓝根已由平 时 的 一 包 6． 5元 涨 至 20元 。 各 种 抗 生 素 “ 只 能 等 待 明 天 了 ” 。 据 说 可 以 预 防 流 感 的 白 醋 甚 至 被 商 人 炒 到 了 100元 一 瓶 。 紧 接 着 ，药 物 和 白 醋 的 热 销“ 狂 潮 ”连 同“ 流 感 传 言 ”传 出 广 州 ，越 过 省 界 。深 圳 ， 2月 10日 起 ， 圳 大 小 药 店 买 不 到 板 蓝 根 和 抗 病 毒 药 物 ， 了 购 买 一 种 所 谓 特 从 深 为 “3效药”，某单位立即派人到香港购买。远在贵阳，板监根也“卖疯了”，价格翻到 12元 、 15元 ， 最 贵 的 甚 至 卖 到 23元 一 包 ， 市 民 仍 在 疯 抢 。 贵 阳 机 场 10日 起 接 运 大 量 板蓝根，目的地—广州。相同景象几乎同时出现在国内各大中城市，北京、武汉、 长沙、海口……人们纷纷给远在广东的亲友寄“药”。与此同时，抗生素、抗病毒 药 物 也 备 受 重 视 ， 至 2月 10日 止 ， 江 某 药 厂 库 存 的 某 抗 病 毒 药 大 部 分 已 销 往 广 东 ， 截 浙 苏州某药业公司的同类药在广东方面销量猛增。连最基本的药物——板蓝根也在某 些药店告罄。中山某药厂称“生意极好”，电话声此起彼伏，工作人员甚至已经顾 不 上 接 了 ，而 2月 9日 和 2月 10日 ，股 市 出 现“ 小 阳 春 ”，几 只 医 药 股 和 — 只 醋 业 股 一 度涨停板，网络上发表了一篇题为《医药激情领跑，大盘企稳反弹》的股评。 依目 前 可 肯 定 的 信 息 ， 此 类 非 典 型 肺 炎 最 早 病 例 最 早 出 现 在 广 东 中 山 — 个 厨师身上 他 至 今 仍 在 中 山 留 治 ， 时 间 是 20 02 年 1 2 月 26 日 。 20 0 3 年 1 月 初 ， 中 山 市 出 现 10 余 例 同 类 病 例 ， 此 情 况 于 半 个 月 后 引 起 广 东 省 有 关 专 家 的 注 意 。 2003年 春 节 前 ， 广 州出现了非典型性肺炎病例，由于开始时少数医院对此病认识不足，导致医护人员 被感染。 短 时 间 内 ，一 种 某 公 司 生 产 的 进 口 药 (处 方 药 )在 医 院 里 被 当 成“ 特 效 药 ”，而 此 药 的 消 耗 直 接 反 映 了 当 时“ 传 言 ”的 严 重 程 度 ：1月 31日 ，广 州 市 仅 存 为 数 不 多 的 这 种进口药被全部用完，不得已紧急从外地调运。为解决燃眉之急，广州紧急从中山 市 调 运 100盒 。 2月 9日 中 午 ， 在 不 停 的 催 促 下 ， 这 种 进 口 药 第 一 批 3000盒 抵 达 广 州 ， 立 即 被 守 候 在 机 场 的 广 州 七 家 医 疗 机 构“ 瓜 分 ”殆 尽 。而 此 时 ，广 州 近 100名 医 护 人 员 已 经 先 后 遭 到 传 染 。 2月 10日 晨 ， 9000盒 进 口 药 再 次 空 运 至 白 云 机 场 。 2月 11日 上 午 ， 广 州 需 求 量 增 至 30000盒 ！ 深 圳 除 去 已 运 达 的 23000盒 ， 又 增 订 20000盒 。 2月 11 日 中 午 ，该 药 广 州 销 售 经 理 的 手 机 再 次 响 起 ： “ 广 州 ，急 需 15000盒 ”!广 州 的 大 量 药品需求引起国内其他城市的疑虑，烟台、苏州、杭州虽然不知何故，也开始增订 药品。 政府的声音 2月 11日 上 午 10时 30分 ， 州 市 政 府 召 开 针 对 此 事 的 新 闻 发 布 会 ， 州 市 副 市 长 、 广 广 市委副秘书长和市卫生局局长在场回答。广州市卫生局局长黄炯烈说， —种病毒 引起了“非典型肺炎”， 目前病原鉴定工作尚未能作出确切的定论。但可以排除 传 言 中 所 说 的 鼠 疫 和 炭 疽 。黄 向 社 会 承 诺 ：广 州 市 有 能 力 和 水 平 ， 有 足 够 的 经 验 维 护病人安全。该病在广州市已发生了—个多月的时间，从死亡人数和总体发病人数 来 看 ，相 对 于 广 州 地 区 1000多 万 人 口 ，其 实 比 例 很 小 ，当 天 下 午 4时 30分 ，广 东 省 卫 生 厅 也 相 应 召 开 新 闻 发 布 会 ， 卫 生 厅 厅 长 黄 庆 道 介 绍 此 病 情 势 ： 全 省 的 21个 地 级 市 中 ，有 6个 城 市 (佛 山 、河 源 、江 门 、中 山 、深 圳 、广 州 )发 生 这 种 病 情 。从 2002年 11 月 6日 到 2003年 2月 9日 ， 总 共 有 305例 ， 其 中 佛 山 19例 ， 江 门 15例 ， 河 源 11例 ， 广 州 226例 ， 中 山 ： 28例 ， 深 圳 6例 。 医 务 人 员 感 染 发 病 的 有 105例 。 黄 庆 道 指 出 ，到 目 前 为 止 ，还 没 有 特 效 药 可 以 治 疗 ，临 床 上 采 纳 的 主 要 是 对 症 治 疗 ， 现 在 源 头 和 病 因 还 没 有 分 离 出 来 ， 专 家 称 病 毒 感 染 的 可 能 性 极 大 ， 在 接 受 的 4l 份 病 例 中 只 有 10例 是 变 异 病 毒 抗 体 呈 阳 性 。 此 次 非 典 型 肺 炎 的 特 征 是 家 族 性 、 散 发 性，医务人员的发病率比较高，其中多数是因为未及时采取保护性措施。专家认为 还有可能看到病发的情况，现在只是初步遏制。至于为何现在才公布病情，黄庆道 解释说是因为典型性肺炎并未纳入法定报告传染病之列。他强调，即使在美国，每 年 得 非 典 型 肺 炎 的 人 有 560万 ， 住 院 治 疗 的 有 170万，总死亡率为5％，住院的死亡率占 13％，具中很病原体都没有找出。中 国 工 程 院 院 士 、 著 名 呼 吸 内 科 专 家 钟 南 山 也 指 出 ， 从目前病人的临床状况来看，很像是由病毒引起的肺炎，但是目前还没有证据表明 是什么病毒引起的。尽管症状也是高烧、全身酸痛，但是和感冒引起的肺炎是不同 的。首先是它引起的机会比较多，另外如果病情没有得到控制，恶化较快，比一般 感 冒 引 起 的 肺 炎 要 严 重 。呼 吸 病 专 家 黄 文 杰 认 为 此 种 病 毒 的 潜 伏 期 最 短 的 时 间 为 2到 4天 左 右 ，长 一 点 为 11天 左 右 ，只 要 通 风 条 件 良 好 ，病 原 体 达 不 到 一 定 的 浓 度 ，一 般 不会传染。公共场所也是不会传染的，不必要带口罩。4上午的新闻发布会通过电视直播，使人们对非典型肺炎的认识逐渐清晰起来，2 月 11日 晚 7时 ，五 羊 新 城 — 家 客 家 菜 餐 厅 ，稀 稀 落 落 的 食 客 散 坐 其 中 ，显 得 十 分 冷 清 。 不远处，原来门庭若市的按摩院也门可罗雀。但另一方面，原来高价的白醋已经没 那么热销了，而药店门口的长队伍此时自动消失。 尾 声 广 州 市 的 许 多 市 民 1l 日 上 午 10 时 30 分 至 11 时 15 分 ， 是 在 电 视 机 前 度 过 的 。 他们看到自己选举出来的市长和高级公务员面对镜头，消解几天来盘旋在他们心头 的阴影。但一位医学专家说：“这 3 天的时间被传言占领，政府尽管做得很不错， 毕 竟 在 和 病 毒 争 夺 控 制 公 民 意 识 走 向 和 活 动 权 的 斗 争 中 ，失 去 了 3 天 宝 贵 的 时 间 。” 一 位 医 学 博 土 说 ， 1000 多 万 人 口 的 城 市 ， 不 发 生 疫 情 不 可 能 。 我 们 希 望 ， 不 管 病 毒 以什么方式和面孔出现，没有恐慌，没有迟滞，“即使消灭不了它，我们可以以最 小的代价打败它。 案例思考： 1． 在 本 案 例 中 ， 相 关 的 行 政 职 能 主 体 有 哪 些 ?其 各 自 又 是 如 何 履 行 其 职 能 的 ？ 产 生 了 怎 样 的 影 响 与 效 果 ?有 无 需 要 改 进 的 方 面 ?为 什 么 ? 2． 结 合 事 件 ， 从 行 政 职 能 的 角 度 谈 淡 你 的 看 法 与 启 示 。 案例：内蒙T县政府“护污” 4、案例：内蒙T县政府“护污”事件之后 新 华 网 呼 和 浩 特 2006年 10月 24日 电 ， 经 过 两 个 月 的 停 产 整 改 ， 安 装 治 污 设 施 ， 曾 经 大 量 向 农 田 排 污 的 S制 药 有 限 公 司 已 于 近 日 复 产 调 试 。10月 中 旬 ，该 公 司 所 在 地 内 蒙 古 自 治 区 J县 的 情 景 已 经 大 为 改 观 ：污 黑 的 流 水 正 在 变 清 ，充 斥 在 空 气 中 的 恶 臭 逐渐消失。然而这里的农民仍不满意：“害死我们的庄稼、毒死我们的牲畜，至今 没 个 说 法 ， 这 叫 什 么 ‘ 痛 下 决 心 ’ 整 改 ?” 农民的情绪源于今春发生的县政府动用执法力量“护送”污水进农田事件。 政府“护污” 政府“护污”事件 以 生 产 青 霉 索 的 S公 司 为 主 的 几 家 制 药 企 业 ，从 2005年 初 开 始 ，日 排 放 量 约 6000 吨、超标百余倍的污水，通过引黄灌渠进入农田，导致数千亩庄稼减产、近百只牲 畜 死 亡 。 据 T县 环 保 局 2006年 六 七 月 间 的 抽 样 监 测 显 示 ， 污 水 的 COD(化 学 需 氧 量 )指 标 平 均 在 1万 毫 克 ／ 升 以 上 ， 最 高 时 达 到 3． 6万 毫 克 ／ 升 ， 高 出 国 家 排 放 标 准 100多 倍。这些企业的排污的结果是，距离很远就能闻到令人作呕的气味，黑色的污水由 专设的排污管道涌入黄河灌渠，混在黄河水流进农田。 双 河 镇 大 羊 场 村 是 T县 毛 不 拉 扬 水 站 引 黄 灌 渠 经 过 的 第 — 个 村 。据 村 民 反 映 ，春 灌 前 乡 里 领 导 就 通 知 ，说 是“ 药 场 的 污 水 没 地 方 放 了 ，要 大 家 浇 地 ，掺 在 黄 河 水 里 ， 减 — 半 水 费 ” 。 2006年 4月 20日 开 始 放 水 ， 因 为 有 头 一 年 污 水 浇 地 庄 稼 受 害 的 教 训 ， 大 家 不 同 意 。 谁 知 24日 一 大 早 ， 十 几 辆 小 车 、 警 车 和 救 护 车 开 到 了 村 头 ， 带 队 的 是 一位副县长，说是与农民“协商”污水浇地的事。 县领导和警察进村的同时，污水也进村了，79岁的村民张月小事后很是不 满 ，愤 愤 地 指 出，“人老了，看不懂人家拉根布条子就是警戒线，我用拐棍碰了碰那个布条儿， 一 个 警 察 上 来 就 把 我 拿 下 了 ，拐 棍 也 被 踩 成 三 截 子 。” 上 前 说 理 的 邓 三 娃 等 10多 位村民也被抓起来。冲突中，陶小女等几位村民被救护车送往医院。数百名男女村 民只好默默看着污水流过灌溉渠道。 对 此 ， T县 公 安 机 关 给 的 说 法 是 ： 确 实 抓 了 人 ， 但 那 天 没 有 在 黄 河 水 中 掺 污 水 ， 村 民 们 阻 拦 浇 地 没 有 道 理 。但 村 民 说 ，要 是 没 有 污 水 ，正 是 春 旱 时 ，谁 会 阻 拦 浇 地 ? 在 T县 燕 山 营 镇 、伍 什 家 乡 以 及 双 河 镇 其 他 地 方 ，村 民 们 透 露 说 ：“ 听 说 大 羊 场 那 边 因为这事抓人了，咱就听政府的，用污水浇吧。” 恶劣影响难以消除 经过两个月的停产整改，造成污染的制药企业恢复生产，开始调试治污设备。 制药企业复产：调试期间，产生的污水不向外排放，主要存于厂内的贮水池内，用 于厂区绿化。环保局近期监测表明，企业的污水达标率比整改之前有了明显改观， 主要指标大幅度下降，污水的臭味问题已基本解决。 制药企业的—位负责人说，因为污染问题药厂和周边农民发生过多次矛盾，这5次 痛 下 决 心 停 产 改 造 。目 前 ，投 资 4600多 万 元 、设 计 日 处 理 污 水 能 力 1万 吨 的 进 口 治 污 设 备 已 订 货 ， 将 于 明 年 4月 份 投 入 使 用 ， 经 过 处 理 ， 污 水 可 以 变 成 中 水 ， 用 于 企 业的循环水补给、养鱼、绿化等。 尽管如此，“护污”事件在农民群众中造成的影响远未消除。伍什家乡主力汉 村 绿 树 成 荫 ， 村 民 二 娃 子 说 ：“ 我 们 村 原 来 空 气 很 好 ， 春 天 是 春 天 味 ， 夏 天 是 夏 天 味 ，可 现 在 就 只 剩 一 股 臭 味 。”另 一 个 村 民 则 指 出 ，4月 份 以 来 ，村 民 们 发 现 喝 了 井里的水就肚子疼，后来乡里就不让喝井水了，专门派车送水。几个月前，村里近 100只 羊 在 两 三 天 内 全 部 死 亡 ， 怀 胎 母 羊 大 量 流 产 。 县 畜 牧 部 门 说 ， 死 羊 的 最 终 化 验 结 果 还 没出 来 ，初 步 判断 是 “ 羊痘 病 ”引 起 ，但 不 能 排除 与 污染 有 关。 对 污 水 浇地 与 农业减 产 的 关 系， 农 民与 药厂 各 执 一 词： 村 民们 反映 ， 入 秋 以来 ， 污 水 浇 过的 田 减产 了 大约 七 八 成；二 个多 月 前，乡 里 派来 人 来登 记 了报 失 情 况，至 今 没 有 说 法。药厂 则 认为，庄 稼大 面 积枯 死 与农民 大 水 漫灌 、夏 秋 以来雨 涝 有 关，可能 是 浇 水 过多 淹 死的 。 县 环 保 局一 位 干部说 ， 自 2005年 初 开始 排放 污 水 以 来， 药 方处 理污 水 的 主 要方 法 是“ 挖坑 法”：开 始 是在 工 厂 附近 挖 了一 个 容量 约 40万 立 方 米的 污 水暂 存 库，放 满之 后 ， 又 占 用 了 几 十 公里 外 的 两 个 总 容 量 为 100万 立 方 米 的 存 水 池 。 2005年 ， 暂 存 池 污 水 曾 经溃 坝 ，吞 没 了双 河 镇 农民 部 分农 田 。“ 护 污 ”进 农 田 事 件 就 发 生 在 这 种 背 景 下。 大 羊 场 村 农 民 最 耿 耿 于 怀 的 是 ，10多 位 乡 亲 因 阻 拦 污 水 浇 地 而 被 抓 ，至 今 有 关 部 门也不给个“说法”，这叫大家难以相信政府“痛下决心”整改的许诺。一位村民 坚持认为，“县里的领导们知道，如果把污水排进黄河，国家会治他们的罪，就不 敢往黄河里排。我们这些种地的头皮软好剃，就专门往我们的农田里排。”因此， 他对于污水是否还会进农田表示担忧。 难见有关部门反思 农 民 的 担忧 并 非没 有 道理 ， 因为 至 今还 没 有 看到 有 关 部门 对 护 污” “ 问题 的 反 思。 有 关 媒 体就 这 —问 题 进行 采 访 时 ，有 关 部门 的回 答 大 多闪 烁 其词 ，县环 保 局 的干 部 更 是 面 有 难色 ， 连说 “ 不必 再 问 ”。 县 里 一 位干 部 说，因 为 — 些 “特 殊 原因 ”， 这 家 制 药企 业 建厂 时就 没 执 行 “三 同 时 ” (即 建 设项 目 中防 治污 染 的 设施 与 主体 工 程同 时 设 计、 施 工、 投 产使 用 )。 他 说， 这 是 个 大项 目 ，企 业 一投 就 是 几个 亿 ，带 来 了好 几 家 配套 企 业，还 解决 了 1000多 人 的 就 业 问 题。据了 解，每次 排 污 灌农 田 前，地方管 理 部 门部 向 污染 企 业收 取 大 笔“ 提水 费”。 所 谓 的“特 殊 原因 ”至 此 — 目了 然 。S公 司一位 副 总 经理 说 ，企业 通常 不 与 农民 直 接 打 交 道 ， 污 水 通 过 黄 河 灌 渠 掺 入 黄 河 水 浇 地 的 事 ， 也 是 经 过 T县 有 关 部 门 运 作 的 ， 企 业 只 负责 向 县里 交 “提 水 费 ”。 他 说， 对 于农 民 的 损失 ， 只要 确 认足 企 业 造成 的， 企 业 承 诺 一 定 照 价 赔 偿 ， 现 在 有 关 损 失 情 况 正 由 T县 的 有 关 部 门 登 记 汇 总 。 他 表 示 ， 今 后 对 于涉 及 农民 的 问题 ， 企 业一 定 认真 对 待， 决 心 和当 地 的农 民 融为 一 体 。 内 蒙 古 自治 区 人大常 委 会 环 资委 — 位不 愿透 露 姓 名 的人 士 表示 ，招 商 引 资 、发 展 经 济 绝 不能 拿 群众 的 利益 和 污 染环 境 作为 交 换，采 取 简单 、粗 暴 、极端 的 手 段处 理 群 众 合 理 要求 的 做法 ， 更是 不 能 容忍 的 。 案例思考： 1． 根 据 案 例 资 料 ， T县 政 府 “ 护 污 ” 事 件 是 如 何 发 生 的 ?其 原 因 可 能 有 哪 些 ？ 2． 结 合 我 国 国 情 ， 谈 谈 避 免 类 似 事 件 发 生 的 现 实 举 措 。 案例：浙江“强县扩权” 5、案例：浙江“强县扩权”改革进行中 审批转型 2003年 9月 初 的 某 一 天 ， 在 浙 江 省 绍 兴 县 行 政 审 批 中 心 ， 42岁 的 “ 老 审 批 ” 陈 君 满 头 是 汗地 等 着办 理 公司 的 自 营进 出 口权 手 续。 陈是 该 县一 家 橡胶制 品 公 司的 项 日 老 管 理 部 主 任 ， 8年 来 管 公 司 最 棘 手 的 “ 跑 手 续 ” 一 摊 子 ， 不 怕 烦 的 主 儿 ， 人 称 “ 老 审 批 ”。他 这 次来 办 进出口 权 手 续是 做 好了“ 跑脱 — 层 皮 ”的 心 理准 备的 ，地 区 和省 里 少 不 了 跑几 趟 。6外 经 贸窗 口 的工 作人 员 看 过材 料 ，说，“好 了 ，你 回去 等 消息 吧”。陈 君 愣住 了， 问 道 ， “ 材 料 全部 留给 你 们 ?不 用去 市 经贸 局了 ”?工 作 人 员 认真 地 回答 ：“ 以 前 要 去 ， 现 在 不 用 了 ， 我 们 帮 你 ： 直 送 省 里 办 。 ” 5天 后 ， 半 信 半 疑 的 陈 君 接 到 了 县 审 批 中 心 的 电话 ： “办 好 了， 派 人 过来 取 吧。 ” 这 让 老 陈百 感 交集。 6年 前 的 1997年 8月 ，他 也 是 为 公司 报 批自 营进 出 口 权 手续 — —“ 那跑 得 叫脚 底 生烟啊 ”。那 时要 往 市里 跑，还 要 报 省里 批，手 续经过 的 部 门也 多。 从 县 外 经贸 局 跑到 市 外经 贸 局 。当 时 让陈 君 感到 头 痛 的是“ 部门 领 导总 是 很 忙，不 是 出 差 就 是下 去 检查 工 作” ， 硬 着头 皮 敲门 ， 老是 找 不 到人 ， 而一 般 人员 又 做 不了 主。 紧 要 关 头，一位 部 门领导 出 国 考察 半 个月 ，陈君 只 好 多等 了 20天 。当时 ，按陈 君 的说 法 是 ， “ 政 府 一级 级掌 勺 ，企 业 一级 级 跑堂。很 多 环 节 毫无 实 质意义 ，跑 路 子 的费 用不说，公司好几笔出口业务被耽误了，损失不知道找谁赔，搞那个手续前后花了6 个 月 的 时间 ” 。 而 当 年 花 6个月 才 办下 的 手 续 ，现 在 5天 就搞定 了 。 陈 君的 经 历转 变和 浙 江 省 2002 年 推 出 的 — 项 政 策 有 直 接 关 系 。 从 2002年 8月 17日 起 ， 浙 江 省 把 地 区 一 级 的 大 部 分 经 济 管 理 权限 直 接下 放 给包 括 绍 兴县 在 内的 20个 县 区 ，经 济 上近 似“ 省 管县 ”。— 年来 ， 这 项 改 革在 浙 江以 — 种低 凋 的 风格 稳 步推 进 。随 着 各 项权 力 逐步 下 放到 位 ，县 级的 基 层 管 理 权力 得 到充 实 和简 化 ， 企业 对 此感 同 身受 。 化繁为简 从县到市到省的层层审批，曾让“心急”的老板们心急火燎。杭州市萧山区民营经 济发展迅速，区内用电缺口很大，萧山电厂准备紧急上马两台 30 万千瓦的发电机组，3 年前就开始做方案，但随之而来的层层审批让电厂“头都大了” 。经过多次催促和漫长的 等待，所有批复才弄齐备，工程迅速上马，但耽误的时间已无法挽回：区内 2003 年用电 达 65 亿度，缺口创纪录的达到了近三分之一。 萧山区发展计划局局长蒋建国说：发电厂现在技术成熟，只要当地政府认为对生产 力布局、可持续发展和生态环境保护等问题没有影响，项目放到省里批就行了，何必要 让我们层层跑？蒋建国指出，现在计划经济的残留主要在行政领域，很多经济权限实际 上是按照行政层次来划分，违背了经济发展的规律，阻碍了经济发展。 事实上，浙江省高层不是没有看到这一点，化繁为简一直是个时机问题，而不是认 识问题。早在 1992 年，为“在经济上和上海接轨” ，浙江对 13 各经济发展较快的县市进 行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。绍兴 县发展计划局老职工倪谋回忆说，这次扩权出台的只是一些“原则性的意见” ，实际执行 中，由于“地市和省级部门意见不一致” ，一些权力放不下来。实施过程中，一些项目按 规定可以直接向省上报批，但地区一级不高兴，怎么办？后来县级政府只好部分项目向 省里报，留一部分项目报到市里。 2002 年上半年，浙江省委政策研究室到嘉兴、义乌、绍兴等地，对县一级扩权进行 前期调研，经济强县对扩权的热情让参加调研的官员印象深刻。有的县领导替当地企业 说了话、拍了胸脯： “省里给县里多大场子，我们就能摆多大的筵席” 。浙江省委政策研 究室副主任沈建明前前后后去了义乌（县级市）三次，义乌的领导很心急，第一句话就 是： “你们来了多次了，到底行不行”？老沈就说： “那你们把想要的权限写下来吧” 。结 果一两天的时间，义乌一下子提了 60 多条，其中包括一些原则性的条款，这些条款细化 的话，一条就是一二十项。浙江省高层下了决心，既然经济发展到这一步，该给松绑的， 就松绑吧。 权力大挪移 2002 年 8 月 17 日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313 项本该属于地级市经济 管理的权限“空降”至 20 个县级区头上：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余桃等 17 个县和 杭州、宁波的三个区，这 313 项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银” 。这份 浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等 12 大 类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。 文件里用四个字来表示扩权的总体原则： “能放都放” ，即除国家法律、法规有明文 规定的外，须经市审批或由市管理的，有扩权县（市）自行审批、管理；须经市审核、7报省审批的，有扩权县直接报省审批，报市备案。用绍兴县一位企业家的话来说： “企业 今后高审批，要么到县里，要么到省里，市里这一关直接跳过去了” 。 随后的一条规定更加显示出浙江高层强力推行“扩权”的决心：对国务院有关部委 办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形 式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央 有关部委办授权或同意。文件语言枯燥，但对于经济强县而言，这些话的意义是实质性 的——几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。 浙江省委政策研究室在主持制定“扩权”政策时，其中还包含了行政管理体制创新 方面的考虑：当时根据调研情况曾提出一种方案，经济强县直接划归省上管辖，形成“直 辖县” ，但考虑到直接这么提，国家有关部门肯定批不下来，所以换了相对比较让人能接 受过的现有方案，而且“低调处理” 。浙江省委政策研究是一位官员指出，当时期望的最 好结果是， 两种方案同时执行 ， 加快县域经济发展的同时对行政管体制创新做一些探索， 但担心会扩权改革变得更复杂。 浙江大学财政研究所所长朱柏铭教授认为，在这样的情况下，就是要虚化甚至撤掉 地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地 方的管理体制。在他看来，浙江最具备被这方面的条件。首先，浙江一直实行“省管县” 的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均有省上直接任命。在财 权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。 “强县扩权”又使这些经济强县直接 掌握了经济大权。由此，改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。 手续简单化 8 月扩权通知下达后，县政府报批文件盖的是省政府的章，县计委报批文件盖的就是 省计委的章，这在以前是想都不敢不想的。 就绍兴县国土资源局而言，扩权以前只能批 2 公顷以下的土地，现在 5 公顷以下的也能自己 批了。首先是审批的时间大大缩短了。仅在扩权文件后的 10 天时间里，绍兴县国土资源局就 为 6 家等得着急的企业办理了供地手续。而扩权前，一个面积 2 到 5 公顷的建设用地项目审 批，报到市里去最快也要一个星期，慢的要两个月，平均要 3 个星期。从项目报山去的那一 天起，用地单位就不断催。县国土部门夹在中间很被动，只好一方面和市里不厌其烦地电话 联络，另方面对用地单位反复解释，直到土地批下来为止。另一方面，由于审批时间太久， 建设工期耽误不起，一些企业便只好把建设项目拆分成一期二期工程，分几次在县里报批“老 要躲躲藏藏的” 。而县里很多政府部门碰到这种现象，考虑到企业的难处，也就睁一只眼闭一 只眼。这样一来，审批窗口的工作量自然增大了，许多不规范的审批也由此产生。 绍兴县国土资源局工作人员的感觉是，扩权之后，政府部门的工作总体上比过去更轻也 更规范了。当然，真正享受到扩权好处的还是企业，长期和企业打交道的王岳云说，减少审 批环节和审批时间缩短，企业生产经营不受影响，其得到的好处不言而喻， “完全可以用金钱 和效益来计算” 。 一些扩权县在“活用”省里的扩权政策：这次扩权条款中，扩权县能自行审批的企业技 改项目投资额度已被提高到 3000 万元。但“生意做大的”的一些扩权县区政府自行审批的项 目投资额已经远远超过了这个数。萧山区发展计划局的一位负责人就曾坦率承认： 亿元以 “1 下的我们都自己批了” 。 地区一级的意思转变 地级市政府的感受颇为复杂。放权之后，下级的地位陡然上升， “到省里开会，原来的下 级和自己坐在同一个位置上” 。同时，权力发生了转移，上下级关系起了变化，在工作衔接方 面一度有些问题。放权一开始，嘉兴市就在文化馆体育馆等基础设施建设规划方面和几个扩 权县都出现了些矛盾。 浙江省委政策研究室副主任沈建明表示：有不同意见是完全正常的，市委书记和县委书 记的考虑当然是不一样的。但从长远看，地方经济繁荣是市县两级政府的一致愿望。其实， 按政策设计者的考虑，扩权对于市级政府是个转变职能的机会，事务性工作少了，更像一个 服务型的政府，官员有更多的时间和经力去研究更宏观的经济管理问题。 有意思的是，地区级政府在此次扩权改革中受到的影响很大，开始“难免会有失落情绪”但 给县里放权后带来的经济活力很快让他们看得更清楚了，态度转变了，嘉兴市在此次扩权中8受到的影响很大，全市 5 个县中海宁、嘉善、平湖、桐乡均为扩权县，仅海盐未能进入。但 嘉兴市政府最近“自动放权” ，对未享受扩权县政策的海盐全面放权。宁波和杭州索性让未进 入扩权县名单的其他县区全部享受“扩权县”的待遇。就连浙江经济欠发达的衢州、丽水也 参照省上的扩权政策，宣布给部分县区放权。据了解，这几个地区完全是自发进行的，相互 之间没有通气。 有鉴于此，浙江省一位参与制定政策的官员感慨地说， “事实上思想观念最解放的是基层， 实践是创新性的也是基层。也许该反思的是我们自己。 ” 改革纵深发展 值得注意的是，这次县一级扩权改革和浙江省其他“松绑政策”是同源相生的：比如浙江 2003 年出台了规定， 今后在浙江， 民营资本可以进入绝大部分领域； 社会性投资项目将以“登 记制”代替沿用多年的“审批制”“24 小时完成登记，零收费” ， 。浙江省委的一位官员指出， 这些政策归结一点：最大限度的扩大经济自由度，解除民营经济发展的各种政策性束缚。从 这点上看，县一级扩权仍要继续。 浙江省委政策研究室正在进行第二次扩权的准备工作，准备使扩权县的总数达到 25 个左 右。同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、 车辆管理等。浙江省委政策研究室工业处处长朱卫江说，下次扩权相对来说难度较大，省里 都不一定解决得了，因为“现在还保留的审批权限，控制在省级部门和中央部委手里” 。朱卫 江表示，在目前行政区划框架下，县级政府继续扩权的空间不大，第二次扩权更多考虑的是 如何促进服务型政府的转变上。 扩权县及企业的意见和这些官员差不多，它们把“扩权”的要求直接指向了省级部门领导 和中央部委，并希望在继续扩大经济管理权限的同时，扩大社会管理方面的权限。例如，扩 权后的政策仍然规定，进出口经营权企业年审需要报送省审批，许多扩权县对此意见纷纷。 绍兴县外经贸局一位官员抱怨： “绍兴县有 459 家这样的企业，地区不用送了，可是我们把材 料收起来，然后再送到省上，一拖又是好久。 ” 朱柏铭教授指出，放权并不能完全消除行政成本，行政层级并没有取消，行政效率仍要提 高。强县扩权是进行中的改革。他推测，按现在的县级扩权政策执行下去，如果哪天有中央 大政策的支持，浙江或许真有可能在行政区划改革方面率先实现突破。 案例思考： 案例思考： 1、根据案例材料，浙江省“强县扩权”改革的动机是什么？主要推动因素和阻碍因素各 是什么？ 2、 结合政府间关系现状，分析浙江省相关改革的发展趋势和可能采取的巩固措施。 3、联系我国政府改革实际，谈谈浙江省“强县扩权”改革的经验与启示。 案例： 厅级会长” 6、案例： 厅级会长”难产记 “ 意外的结果 一切很平静。46 名常务理事陆续走进会议室，嘻嘻哈哈开着玩笑，说着一些业务问题， 这些 N 市的注册会计师这天要宣传会长，但他们都避而不谈。 选票发下来之后，上面只有一个名字——现任会长余时先，他也是唯一的会长候选人。 余退休前是 N 市财政局副局长。理事余萍略一思度，没有在余时先名下画圈，转而在选票上 写下另一个名字——徐民选。徐是财政部注册会计师专家咨询委员会委员，先 N 市注册会计 师协会顾问，30 年从事企业会计实务工作。 “余时先、徐民选、余时先、徐民选……”唱票完毕，所有的人都惊呆了，唯一的候选 人余时先只有 22 票，而原先并不在候选人之列的徐民选竟然有 24 票。 N 市注册会计协会原隶属于 N 市财政局，和 N 市的其他 100 多家行业协会一样，是一家事 业单位。2001 年，余时先从财政局副局长的位置退休后，被财政局、审计局联合指定为第三 届会长。 2005 年 1 月，N 市下发文件《N 市行业协会管理办法》 ，要求所有的行业协会和行政主管 机关人、财、物全名脱钩。2006 年 4 月 6 日，经历了一年的过渡期后，N 市注册会计协会首 次会长无记名选举如期举行。 这样的结果出乎余时先的意外，而台下的徐选民沉默不语。一时间，选举现场气氛尴尬。 此时，主席台上就座的一位江苏省注协副会长，前财政厅副厅长，站起来发表了一番短暂的9讲话。话说得很隐晦，但是意思很明显，就是让大家选余时先。 协会一名理事指出，选余时先还是选徐民选，实际上是协会要继续保持行政管理还是自 治的问题。而这个问题困扰了许久。 选举无果而终 前副厅长讲完后，由于票数高者吗也没有过半，第二轮选举重新开始。选举形式有了细 微的变化。第一轮选举是无记名投票，大家自己上去投，第二轮选举的时候，选票挨个发下 来，又挨个收上去。一名理事的说法是， “这样一来，谁选了谁对着座位一查就能知道。 ” 不少理事都注意到这个细微变化，余萍对着选票想了片刻，最终什么名字都没有写，她选 择弃权。而另一名理事则当即站起来大声说， “不能这样做，这样不民主” 。台上就座的一位 领导严厉地对他说： “你不是代表，你不能乱说话。 ”这名理事并不服气，反驳说： “你也不是 代表。你也不要讲话。 ” 在这样的僵持气氛中，第二轮选举的结果出来了——余时先 12 票，徐民选还是 24 票，另 有 10 多票弃权，比前一轮更让人惊讶。一名常务理事指出， “我们也没有想到会是这样的结 果，不过既然说了行业协会要自治，要‘自理会务、自筹经费、自选领导、自我约束’ ，那让 我们自己选就是这个结果，这就是民意的体现。 ”余萍则有点忿忿的说， “我觉得我被愚弄了， 说是自治，自选，其实根本不是，所以就第二轮弃权，反正选来选去不会选出我们要选的人。 ” 而 N 市民政局相关人士的解释是， “行业协会的会长，由上级主管行政机关的退休领导担 任是惯例，各地各协会都如此” 。 场面火药味越来越重，主持人宣布暂停。第一次选举无果而终。第一次选举失败之后，理 事会在 5、6 月间接连召开三次会议，讨论会长候选人人选，但每次都没有结果。一名理事认 为，按理说，徐民选在第一次选举中得票最高，理所当然是候选人，但不知为何，上面就是 不同意，非要指定余时先为唯一的会长候选人。 后来各方提出了一个折中方案，让徐民选和余时先一起参加选举，若徐民选得票高则任会 长，余时先任名誉会长，保持原有会长待遇不变，但这个方案也未能通过。 一个显然的事实是，会长之位也是有些益处的，N 市注册会计师协会目前账面资产有 600 多万元，每年每个注册会计师事务所要向它上缴总利润的 2%，每个注册会计师还要缴年费， 加在一起，这是笔不小的收入。 行政的影子 8 时 30 分，余时先向往常一样准时走出小车，走进位于 N 市注册会计师协会会长办公室。 旁边的人打着招呼说， “余会长。您可是厅级会长啊” 。 “哎，我是副厅级会长” ，老余忙不迭地更正，不苟言笑的脸上浮现了一丝难得的笑容， 已经完全看不到不久前在会长选举中以 12 票/24 票落选的阴影。 一名会员不解地追问， “现在我们想不明白的是，行业协会到底是行业内 的自治组织， 还是行政机关的附庸”？而余萍的说法是， “当时也没有多想，事先也没和其他理事商量，就 觉得余时先年纪大了，60 多岁了，行政领导出身，不太懂业务，我们毕竟是专业协会，还是 要选个业务能力强的人做会长” 。 徐民选也是 60 多岁了，之前是 N 市财政局会计处的处长。据说，研究会计制度是他的爱 好，就像有人爱下围棋，有人爱打牌一样，他的爱好就是没事干就看会计准则。徐民选微胖， 夏日里奔走得满头是汗，一边憨笑着擦汗一边说， “看出什么问题了，就和财政部会计司的同 志切磋。 ” 一名前协会的工作人员指出，有一次，一个所的审计报告出了质量问题，财政部要处理， 余时先得知消息后没有首先帮事务所想办法找原因解决问题，而是先打电话劈头盖脸的把所 长骂了一顿。相反，徐民选则带着这位所长去了北京，找到了财政部会计司，仔细地呈明之 所以这样会计处理的理由，最终，财政部接受了他们的意见，免予行政处罚。对此，N 市一个 事务所的所长说， “我们注册会计师执业风险很大，我们要一个娘家人，能为我们说话，而不 是一个行政领导” 。 选举未果之后，注册会计师协会副会长，N 市永华会计师事务所储所长在各方之间翰旋沟 通。财政局、审计局、民政局、省注册会计师协会他都跑过，而且还要和理事、常务理事们 沟通。储所长得出的结论是， “上面的意思是各有优劣，协会需要一个人去和方方面面沟通，10和市里、和税务等部门协调，考虑到余时先的行政级别，沟通起来可能更好，徐民选嘛，做 技术指导比较好。 ”但是，尽管这样的意思通过各种渠道发散开来，却从来也没有任何一个上 级领导在会员代表大会或者理事会上公开表达过。行政影响，就是那么一个影子，看不清楚， 影影绰绰。 储所长的看法是， “现在我们就处于一个过渡阶段，从行政指派到自主选举的过渡阶段。 ” 但会员们不同意他的说法。他们的依据是， 市行业协会管理办法》中明确规定：遵循自主 《N 办会的原则，自愿入会、自理会务、自筹经费、自选领导、自我约束。 在各方争议时，第二次选举也正在筹划中，但选举方式改无记名投票为举手表决，在第一 次选举中以 12 票对 24 票落败的余时先，仍然是唯一的会长候选人。 储所长说： “一定要保证选出来，如果还是无记名，肯定还是选不出来，那就是大笑话了。 ” 案例思考： 案例思考： 1、根据有关法律规定，结合案例材料，N 市注册会计师协会是什么性质的组织？其法定 产生与管理机制是怎样的？实际上又如何？ 2、结合我国实际，分析案例事件出现的基本原因，并谈谈其可能发展趋势与解决途径。 （提示：政府与社会关系） 7、案例：S 市政府驻汉办谢幕 2006 年 9 月 12 日上午，武汉市 S 大厦顶层，6 间办公室和 1 间机房全部门窗紧锁，正对 楼梯口的墙壁上，悬挂着一块半米见方的铜牌，上书“S 市人民政府驻汉办事处” （下称“S 市汉办”，锈迹斑驳。 ） S 市汉办已在同年 8 月底被正式撤消，再过 8 天，S 市汉办旗下主要资产——S 大厦将迎 来第二次拍卖。此前，拍卖曾在 7 月份进行过一次，因 1100 万元的底价太高而流拍。武汉大 学一位教授认为，在国家有关部门欲对 52 家驻京办整改之际，S 市汉办的解散，或许带有一 定的启示意义。理由很明显，地级市驻省会办事处功能和驻京办作用大同小异，只是活动范 围和空间不同而已。 撤摊 日前，S 市高层在市委常委会上高票通过“撤消汉办”决议，并由 S 市机构编制委员会 正式下发了《关于撤消 S 市人民政府驻武汉办事处的通知》 。随着驻汉办的撤消，S 大厦的处 置迫在眉睫。 S 大厦 1997 年 10 月 26 日正式投入使用，共耗资近 1800 万元，其硬件设施，全省其他汉 办无出其右。知情人士透露，在高峰期，整个 S 市汉办员工多达 100 多人，至少相当于 S 市 下 3 个行政部门的职工人数总和。事实上，在 S 市汉办的老主任段某看来，汉办曾是个很红 火的行政单位， “方方面面的关系都要往里面进人。 ”一般而言，仅汉办人员工资发放、办公 经费、水电交通、对外接待、公务车养护等，一年开销至少在 120 万元左右。而从 1980 年到 2001 年，S 市财政每年划拨给汉办的财政经费仅为每年 2.5 万元。 据汉办一位原负责人介绍，从启用之日起，S 大厦就一直在亏损。10 年来，仅在 1997 年 开业那年，帐面上勉强做到了收支持平， “其余时间一直都是亏损。 ”据不完全统计，S 大厦到 拍卖之时，整体亏损 700 万元以上，至今还拖欠 10 年前的工程欠款和贷款 200 多万元。S 市 财政局资财管理科杨科长毫不讳言地指出，汉办目前全面亏损额超过 1000 万元，即便卖掉 S 大厦也不够弥补整个亏损。 据了解，撤销 S 市汉办历时两年之久，而力推这一决定的关键人物，是前 S 市市长祝先 生。据 S 市编制办夏主任披露，为排除阻力，祝市长曾在市长办公室会上疾言厉色道： “汉办 现在是个摆设，还需要守摊子吗？谁阻扰谁就去当汉办主任。 ” 没有人愿意再去接这块烫手的山芋。 钦差” 鸡肋” 从“钦差”到“鸡肋” 然而，曾几何时，对于省内各县市来说， “汉办主任”都是手眼通天、红极一时的“驻 外大使” 市汉办的历史要追溯到 20 世纪 50 年代。S 市当时名为 S 县，只能在 X 市驻汉办 。S 内设置一个联络处。1993 年 S 市成为省管市，2000 年又升格为地级市，S 市汉办也随之升格。 在机构设置上，同众多地级市驻省会城市办事处一样，S 市汉办虽小，却五脏俱全，不仅有汉 办机关，还有招待所和 S 大厦宾馆及一个物资公司。 S 市汉办最风光的时候，是在 20 世纪 90 年代。在 S 市编办何科长眼里，那时汉办的工11作人员就相当于政府派驻省城武汉的“钦差大臣”和“公使” ，他们通过各种渠道逻辑与 S 市 利益相关的信息，如侦察到较大利益信息，就通告 S 市主要领导出面协调。一般情况下，汉 办代表政府与各重要职能部门凯旋，主要场所就在汉办。吃饭、开会和有关决策都在汉办进 行，汉办成了地方政府在武汉的主要公务场所。此外，汉办还经常代表市政府在省里开会， 向省政府及各部门汇报工作。更为重要的是，每年到年终都会开汉办春节座谈会，市四套班 子主要领导都要参加，向支持过 S 市的省里各部门领导拜年。宴请规模一般都有二三十桌， 席间主要议题是，通报本市明年计划，希望得到省里的扶持。 20 世纪 90 年代中期以后，一个变化不可逆转地发生了：政府按计划分配的东西少了， 跑关系的作用小了，汉办代表 S 市政府在省城“获取地方利益”的功能，开始迅速萎缩。H 市 政府驻汉办一位工作人员声称，在某种程度上，地级市驻省会城市办事处的功能就变成两项： 招商引资和稳定当地到省里上访的人员。 不过，这位工作人员亦承认，各级政府都成立有专门的招商工作部门，机构健全，人员 众多，驻汉办招商引资的优势反而不明显。湖北省直机关一位不愿公开姓名的官员指出，全 省 80 来个市县绝大多数都设有政府汉办， “但现在还发挥作用的又有几个？更多只是苦撑门 面。 ” 案例思考： 案例思考： 1、根据公共行政学理论，行政管理机构设立与调整的主要依据是什么？在本案例中这一 点有无体现？为什么？ 2、结合本国国情，尤其是当前我国政府机构改革现实，分析本案例的经验启示和我国类 似政府机构调整的一般趋势。 案例： 8、案例：陕西黄龙机构改革困局 陕西省黄龙县是一个财政自给率只有 27%，累计财政赤字 2300 多万元的困难县，靠举债 才能发工资；与之相对应的却是，全县平均 9 个农民养一个财政供给人员，这一比例比全国 平均水平高出三倍多。事实上，黄龙县自 1994 年以来，用过许多办法来精简机构，缓解财政 压力，曾是全国精简机构先进县。但是，这个县始终没走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀” 的怪圈。 县小官多支出大 黄龙县地处山区，工业基础薄落，财政收入主要源自农业，是陕北延安市 13 个县（区） 财政最困难的县。据财政部门的统计表明，黄龙县财政收入年年增长，上级补贴年年增加， 但是财政赤字年年在扩大。 黄龙县只有 4 万多人，但却是“麻雀虽小，五脏俱全。 ”为了与上面对接，各类党政机构 达到 308 个，财政供养人员达到 4400 人。2000 年，全县的财政收入是 859 万元，而支出却高 达 3159 万元，其中 90%以上是用于人员工资。但是就是如此，由于财力严重缺乏，住房公基 金、养老保险、公费医疗等干部、职工福利根本无从考虑。 据县长行志强介绍，该县一个县长每年的办公经费预算只有 400 元。即是如此，全县每 年的收支逆差仍然越来越大，各种挂账、应支未支和应报未报的，比全县一年的财力还要高。 到 2000 年年底欠发工资 3 个月，最后还是靠借钱才过了年关。 财政收入少，工资发放难，而干部、教师又要吃饭，导致基层政府正常的服务职能弱化， 干部与民争利的现象屡禁不止。据统计，黄龙县近年修公路、架电线和“普九达标”等基础 设施建设大都要靠集资来完成，仅农村通电农民人均集资最少的要 500 元，多的要达到 2000 元以上。 精简人员屡屡流产 背负“人多钱少”的重重压力，1994 年，黄龙县痛下决心，开始搞机构改革，精简人员。 当时黄龙县是将职能相近的局委合并，比如将科委、教委、体委与文化局合并为科教文 体局；对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。通过努力，全县最终 撤并了党政事业单位 58 个，仅县直就减少了 228 个吃财政饭的。按这一改革方案，三年后全 县将减财政供给 100 多万元。财政局局长屈治平说，这 100 万元猛一听并不多，但其意义在 于通过财政的手段严把了进人口。 黄龙县的机构改革一度在全国叫响，不断地有人来参观学习。然而，黄龙县的改革很快 就失败了，如今全县的财政供给人员比改革时增加了 1100 多人，不少合并的机构又恢复了原12貌。 是什么原因使黄龙的机构改革遇“红灯”呢？据了解，主要的因素是来自“条条”的压 力。改革后，有的上级政府部门在黄龙找不到对口单位。 “上下没对齐，左右没摆正” ，有人 形象地总结说： “下改上不改，改了也白改。 ”当初黄龙县把卫生与计生部门合并了，上级计 生部门合并了，上}