对上海地区社区矫正机构配置警察的问题思考
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对上海地区社区矫正机构配置警察的问题思考
刘俊华敖翔
来源：社区矫正宣传网
自司法部2003年决定开展社区矫正工作以来，在社区矫正机构中是否配置警察对社区矫正人员进行管理一直是学界、实务界争议的焦点问题。从社区矫正法（草案稿）到2016年底国务院法制办公布的社区矫正法（征求意见稿）的条文中，关于配置警察的条文从有到无，凸显了这一问题背后存在的巨大分歧和争议。在上海实地考察了各区县社区矫正中心的建设情况，与浦东新区及崇明区的部分司法行政干部、选派民警、社工交流后，从上海实践情况来看，在社区矫正机构中配置警察开展社区矫正工作应在学理和法理上围绕配置警察的原因、队伍编制规模和配置方式、与司法行政干部和社工之间如何科学划分职权等方面进行充分论证，明确社区矫正机构配置的警察队伍应当是一只“小而精”，“队建制”，能够支援保障社区矫正机构顺利开展社区矫正工作的辅助性队伍。
一、社区矫正机构配置警察的原因
（一）刑罚执行说存在理论解释问题，不是配置警察的依据
自社区矫正工作开展以来，社区矫正工作的性质一直以来是学界、实务界争论不休的焦点之一。“刑罚执行说”和“保护观察说”是两大主流学说。主张配置警察对社区矫正人员进行管理的人士多认可“刑罚执行说”。然而笔者认为“刑罚执行说”在学理和法理上都有难以自圆其说的地方。目前社区矫正的工作范围被刑法、刑诉法界定为判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行，而从刑法学理论和立法条文来看，管制作为刑法规定的主刑，其特点是在不羁押的状态下，对罪犯限制一定人身自由，并可要求其消极不得从事某种行为，具有明显的惩戒性质，定性为非监禁刑并无不妥。然而对于缓刑、假释而言，虽有学者认为是刑罚执行的方法，但笔者认为刑罚执行的方法不能等同于刑罚，从刑法的立法条文来看，刑罚一词作为法律术语的含义只能是第三十二条至三十四条规定的种类,而刑罚的具体运用则独立成章，从立法逻辑体系和法律术语概念上看，两者决不能因为彼此存在内在联系就简单等同。缓刑、假释的启动和终结均由人民法院即司法机关决定，且两者之间也有共同之处，即有条件的不再执行原判刑罚，所以假释通常又被被称为“余刑的缓刑”，故对缓刑、假释的制度性质而言，在刑法典条文中使用了“考察”、“考验”的术语，对应的执行机关也是使用的“考察机关”、“监督机关”术语，所以应当将二者界定为“司法暂缓”更符合立法条文原义及其精神。关于暂予监外执行的性质，理论界有权力说与权利说之争。权利说主张暂予监外执行是受刑人的权利，暂予监外执行制度的设立主要是基于人道主义考虑，体现了法律对人性的关怀；而权力说则主张暂予监外执行是国家的权力。根据刑事诉讼法第254条的规定，有暂予监外执行的三种法定情形之一的罪犯“可以”监外执行，使用“可以”这一用语，从立法精神和实务来看，暂予监外执行是执行机关的一种特殊的刑罚处置措施，是否适用是刑罚执行机关和人民法院的一种权力，暂予监外执行在法律性质上不能简单因为计算刑期这一理由来界定为刑罚。综上所述，刑罚执行和社区矫正在概念上不能完全等同，两者对应的是“对违法犯罪人员进行设施内（监狱看守所等羁押场所）或者社会内处置措施”，在处置场所、方式、目的等诸多方面存在巨大差异。所以以“刑罚执行说”来定性社区矫正，并进一步以监狱配置警察对罪犯进行管理是执行刑罚来类推论证社区矫正是执行刑罚，需配置警察对罪犯进行管理并不科学。
（二）社区矫正的刑事执行性质和保障刑事诉讼流程进行的目的是配置警察的法理依据
以“刑罚执行说”来论证社区矫正机构配置警察的理由不科学，但并非在法理上就应否定社区矫正机构不能配置警察。事实上，不管是“刑罚执行说”也好，还是“保护观察说”也好，都不能否定一个事实，即社区矫正工作的法律依据是刑法和刑事诉讼法，而非一般的行政法律，具有鲜明的刑事司法行为性质。正如杨国龙不服山东省聊城市莘县司法局《调查评估意见书》建议适用监禁刑提起行政诉讼二审裁定书一案和徐舜诉河北省邯郸市邯山区司法局社区矫正解除不给予相关手续二审裁定书一案，山东省聊城市中级人民法院和河北省邯郸市中级人民法院行均在判决中肯定了社区矫正的刑事司法行为性质，认为社区矫正属于依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于行政诉讼法的受案范围。故对社区矫正工作的性质而言，将社区矫正定位成刑事执行，并在法律中明确，从立法技术上的优势在于，采用这一法律术语，既有刚性，将社区矫正定位在刑事司法领域，区别与行政执法；同时又有柔性，涵盖刑罚、刑罚替代措施，解决争议日久的缓刑性质问题，又可以为附条件不起诉等司法转处措施纳入社区矫正提供拓展空间。若社区矫正在法理上能够被肯定为依照刑事诉讼法授权实施的刑事执行行为，那么按照我国刑事诉讼的流程而言，由侦查、起诉、审判、执行四个阶段组成。公安机关和检察机关各自负责有管辖权的案件侦查工作，检察机关负责公诉工作，人民法院负责审判工作和部分刑罚执行工作，司法行政机关管理的监狱和社区矫正机构负责部分刑罚执行和社区矫正，而在侦查、起诉、审判阶段，公检法三机关都有人民警察负责保障刑事诉讼的流程顺利进行，那么基于同样保障刑事诉讼流程顺利进行的目的，在执行阶段配置人民警察，法理上就并无不妥之处。其一、监狱依照刑事诉讼法和监狱法的规定，作为刑罚执行机关（主要是自由刑），配置人民警察对羁押场所的罪犯进行管理是执行法院的刑事司法文书（包括主刑中的有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行），保障刑事诉讼流程得以顺利进行。同理社区矫正机构配置人民警察，依照刑事诉讼法开展社区矫正工作，依然是执行法院刑事司法文书（包含主刑的管制，具有司法暂缓性质的缓刑、假释及暂予监外执行），在对处在开放社会空间内的罪犯进行管理，也是为了保障刑事诉讼的流程得以顺利进行。两者的工作均可被涵盖在刑事执行定义之中，进而使执行主体可以在共同性质中得以统一，同时又可以因执行场所、执行内容、执行方式的区别等特殊性质，使社区矫正的执行主体可以包含但不仅限于警察，凸显社区矫正制度自身特色价值。其二、从现行刑事诉讼法、监狱法条文来看，按照“谁决定谁负责”的法律原则，监狱的人民警察也在罪犯出监教育、保外就医罪犯身体情况反馈、押送报到、负责假释犯、决定暂予监外执行罪犯的收监阶段也参与了社区矫正工作，事实上将监狱的刑事执行工作也嵌入了社区矫正之中，那么适当延伸监狱警察的管理职能，把从监狱监禁矫正状态变更为社区矫正状态的罪犯也纳入管理范围，负责一些特殊职责，有利于实现监狱和社区内的监管教育有连续性、针对性，进而保障刑事诉讼法关于对罪犯进行社区矫正的立法目的得以实现。
（三）配置警察有利于推动刑事执行一体化改革
我国目前的刑事执行体制是在吸收借鉴前苏联的实践经验的基础上形成的,兼具刑事执行主体的多元化与刑事执行立法的分散化的特点。执行主体的多元化与立法的分散化,引发了一系列弊端,严重影响刑事执行效果的发挥,长期以来被学界所诟病。&
& &&2016年11月8日至11日，香港惩教署助理署长(更生事务)邓秉明率代表团一行20人，来重庆参观交流访问司法行政工作，南岸社区矫正中心是访问单位其中之一。从交流中有许多值得借鉴的地方，其一、香港惩教署是香港特别行政区政府保安局辖下的纪律部门，主要职能包括管理所辖惩教院所、提供香港特别行政区的羁押管理服务和更生服务。其二、香港没有暂予监外执行制度，罪犯即使身患重病，由监狱管理人员负责押送至指定医院病房接受治疗，并进行监管，病情减轻后立即收监。其三，香港的更生中心条例、囚犯(监管下释放)条例规定收监执行的权利在行政部门。香港作为世界上法治前列的地区，可以看到其刑事执行一体化有几个特点，即刑罚执行机构的一体化，执法人员的一体化，执法工作事项的一体化。
& &&社区矫正工作的开展无疑是我国刑事执行体制改革的重大突破，若充分借鉴香港惩教署机构队伍建设及工作机制的成熟经验，在社区矫正机构配置警察，其积极意义在于通过警察队伍的成立，能够建立起监狱与社区矫正机构在罪犯管理和教育矫治的“沟通桥梁”（没有警察就不能沟通了？这个理由很牵强。）。 通过借鉴吸收监狱场所设施的建设经验和罪犯管理经验，一是在社区矫正场所建设上，使社区矫正机构的工作设施能具备轻刑监狱、半封闭式学校、医疗（戒毒）康复中心的某些功能，具备开展接收、宣告、社会调查、制定矫正方案、心理测试与辅导（治疗）、集中教育、集中社区服务、集中居住（临时安置）、全天候电子监控、警务处理、毒品与酒精检测、技艺培训等多种业务能力。二是通过人员的灵活配置和不同设施的运用，横向上能够对不同类型的社区矫正人员进行全封闭、半封闭、回归式的监管教育，纵向上能和司法所形成“递进式”的分层监管教育，实施多样性、个性化的社区矫正措施，形成“由松到紧”、“由宽到严”递进式的教育矫治工作模式，最终实现对犯罪人狱内改造与社区矫正（狱外改造）体系化，推动我国刑事执行一体化进程。&&&&&
（四）社区矫正工作日益复杂形势的现实需要
自社区矫正工作开展以来，社区矫正人员数量持续攀升，人员构成也日益复杂。就目前来看，对于涉毒、性犯罪、恶性疾病、常习犯的特殊社区矫正人员的数量也日益剧增，这也是社区矫正工作中难点、重点，且上海地区因经济发达，经济类、金融类等贪利型犯罪猖獗也是一大犯罪地域性特点。而现有的由司法行政干部和社工组成的工作队伍已经难以应对日益复杂的社区矫正工作形式。例如艾滋病罪犯多有吸毒史、被强制戒毒或劳教劳改史,恶习较深；心理性格多有轻生厌世、怨恨社会的不健康状态；因为疾病没有谋生技能和稳定的生活来源，会因病、因贫走上再次犯罪道路；艾滋病作为一种致死性的传染病，放在社会上，会给社区居民带来巨大生命安全风险。涉毒社区矫正人员在社区矫正中，难以按正常的矫正对象实施监督管理,其特点是生活技能差，文化程度低，道德观念低落，欠缺廉耻心，善于掩饰，并且容易撒谎，敌对情绪较重。毒资的来源绝大部分是非法途径，为了筹集毒资而贩毒或进行其他犯罪活动在其中占有一定的比例。猥亵罪等罪犯因其独特的生理、心理癖好需要长时间的外力介入和干预才能抑制。对于常习犯这类以某种犯罪为常业，以犯罪所得为其主要生活来源，或者犯罪已成习性，在较长时间内反复多次实施某种犯罪的罪犯也往往因身体健康原因通过暂予监外执行制度进入社区矫正。还有部分罪犯存在抗拒、敌对、伪装等问题，以身体健康、家庭生活困难为由拒不服从监管教育。上海地区的犯罪地域化色彩浓厚的虚开增值税发票、非法吸收公众存款等贪利犯罪的社区矫正人员存在很严重的物质补偿心理，具有贪图享乐，占有欲强，容易受环境物质欲望刺激的特征。从上海实地访谈情况来看，大多数一线的社区矫正专职干部和社工均认为对于此类的特殊社区矫正人员，传统的教育矫治措施已经难以有效，急需在社区矫正工作中拓展新的监管教育措施。而在社区矫正机构中配置警察能够完善监管教育措施，提升社区矫正机构的管控能力，确保社区矫正机构能对管理对象进行事前预防，事中控制。
从实地调查来看，多数从事社区矫正的专职干部认为在配置警察后，应当赋予社区矫正机构一定的强制权，能够开展一些具有预防性的监管教育措施。例如在面对这些特殊社区矫正人员和不服管教或者宣告禁止令的社区矫正人员的时候，可以考虑对其进行短时间的全封闭或者半封闭的监管教育，即责令社区矫正人员必须到社区矫正中心集中居住，由中心进行集中监管教育。具体措施上可以根据情况分别处理，例如对某涉毒社区矫正人员要求其到中心封闭式监管教育一个月，由警察负责看管，由中心的医护人员对其进行必要戒毒（康复）治疗和毒品测试；对某不服管教社区矫正人员要求白天到中心学习劳动，由中心专职教师教育，晚上回家居住，持续半个月；对某猥亵类犯罪的社区矫正人员要求晚上8点后到中心学习、居住，白天可以自由活动等等来实现适当程度的社会隔离，在通过一段时间的全封闭、半封闭监管教育后，再由中心进行风险评估，认为风险下降，可以交给司法所管理的，再让社区矫正人员回到居住地社区，由司法所监管教育；对于常习犯，结合新型的电子监控设备，进行突击检查，及时发现其是否有再次违法行为，增强社区矫正机构对此类罪犯的震慑力；对于有伪装、欺骗行为的社区矫正人员可进行强制体检，及时了解其身体健康情况，对其违规行为进行处置。综上所述，且从上海的实践情况来看，若将一座或者多座社区矫正中心改造成具备相应管控能力的执法场所力，并由省一级社区矫正管理局负责管理，有两个好处，其一解决了省级社区矫正管理局“空架子”问题。通过设立可直接管理部分社区矫正人员的场所，使省级管理局具备了能进行场所规范化建设、执法标准规范化建设、社区矫正人员教育矫治等问题研究的能力，完善省级社区矫正管理局的职能。其二可以建立起与下级社区矫正机构的联动管理机制，加强对下级社区矫正机构的指导监督联系，为理顺社区矫正工作体制机制打下基础。
&&& 二、社区矫正警察队伍的编制规模和配置方式
在社区矫正机构配置警察的问题上，多数司法所从事社区矫正工作的同志都希望司法所转警，在一线配置警察管理。不少学者也认为应该成立独立的社区矫正警察队伍，对社区矫正人员进行管理。但通过在上海的实地调查，在社区矫正机构配置警察应当注意两个问题，其一，从国外社区矫正制度来看，社区矫正本身就要与监狱矫正相区别，其中最重要的就是管理人员身份上的区别，对社区矫正的罪犯和监狱矫正罪犯而言，管理者是否身穿制服是最直观的差别。监狱的首要工作是安全，防止罪犯逃离羁押场所，所以必须要有能够行使强制权人民警察来管理，而且还要结合国家武装力量来执行。社区矫正虽然也要管理罪犯，但其工作目标最终是以教育矫治，引导罪犯重返社会，而非防止罪犯逃离居住区域。其二，若在司法所配置警察，存在以下几个问题:(1)不能和监狱管理的模式区分开来；（2）不能和公安机关管理模式区分开来;(3) 司法助理员和警察之间关系如何协调，工作如何分配，谁来负责社区矫正工作的指挥主导整个工作。（1）（2）两个问题都体现在直接管理人员皆为警察，无法体现出管理的差异，有可能造成重监管、轻教育帮扶的局面，同时在社区出现警察也容易造成标签化的影响。（3）的问题体现在如果不分工，司法助理员和警察之间工作同质化，那配置警察有何意义，如果分工，则必然存在上下指挥问题，事实上无论谁指挥谁，都会陷入（1）（2）的问题。
&&& 在上海某社区矫正中心管辖的7街镇交流访谈中，从社区矫正中心警察队伍和司法所专职干部队伍组成的社区矫正工作团队组织架构来看则存在工作中的上下指挥机制不畅和混乱的弊端，行政管理上有失序状态。从行政管理学角度来看，在进行组织架构设计时，必须正确考虑6个关键因素：工作专业化、部门化、命令链、控制跨度、集权与分权、正规化。而一个团队的管理模式通常有三种类型，且每种类型都有各自弊端。一是按照职能线管理。这种管理方式，职能线负责人经常成为项目推进的瓶颈，每个新项目都需要各职能线负责人协调资源，项目目标与各职能线目标存在差异，导致项目推进缓慢，部门之间的沟通协调不顺畅与目标不一致成为最大的问题。二是按照业务线管理。业务管理这种方式每个业务单独分配所有职能资源，优点项目具有需要的所有资源，起步快推进快，缺点是不同项目之间容易存在资源浪费，项目的职能线人员数量少，专业能力达不到要求，项目质量不高。三是矩阵式管理。每个团队成员既有职能领导也有与项目领导，优点是同时兼顾了项目目标和职能专业性，缺点是双线领导，在产生分歧时不知道应该听谁的，容易造成管理混乱。而目前浦东新区高桥社区矫正中心与管辖范围的司法所之间的组织架构形式呈现出直线制、职能制、矩阵制混合的特点，则三种问题同时存在，具体表现例如在中心组织的集中教育要由中心和司法所分开进行组织工作；电子监控设备的保管、发放使用、监控管理作为一个完整的行政工作，被割裂开来，各自负责一段；社区服务场所的建设和社区服务的组织工作中心也做，司法所也做；专职干部既要听中心指挥，也要听司法所所长指挥等问题。这也证明了配置警察后与司法所行政干部之间职能分工的科学化需要进一步探索。
因此从实地调查来看，在社区矫正机构配置警察，应该定性为一只“小而精”的保障辅助性队伍，以“队建制”为其队伍模式。“队建制”的积极意义在于一是把警察队伍作为一只纪律部队，符合职业管理规律和特征，始终能以执法，尤其是涉及以强制力为基础的执法工作为其核心工作内容，确保队伍的专职化，工作的专业化。二是从组织架构来看，以“队”为单位开展刑事执行工作中,以若干工作小组为基本工作单元 ,并以队长作为刑事执行第一责任人,可以有效调配和指挥执法力量,根据专业化分工,有序开展外围查询、讯问询问、核查线索、收集证据等工作。三是工作机制上若实行以队长为核心的执法领导责任制，有利于科学决策,责权一致。队长负责综合指挥协调、科学合理配置刑事执行力量,对执行工作负总责,避免目前工作中因管理多头出现推诿，保证刑事执行始终处于连续、有序状态,实现执法规范化。人员规模应坚持“橄榄型”，领导人员和内勤辅助人员为两头小，业务人员要坚持占到人员比例80%以上，人员构成应当有监区一线有多年管教经验的民警，辅之有狱侦、法医等民警,以切实解决当前社区矫正工作队伍应付新型犯罪、特殊罪犯、特殊情况不利的局面。例如对暂予监外执行罪犯的身体健康病情检查，司法行政专职干部对医学知识的欠缺，难以准确把握罪犯病情，在管理中对是否要免除集中教育和社区服务存在判断失误的情况；再者若专职干部在医院陪同暂予监外罪犯进行检查，对医疗卫生机构人员进行询问时，因涉及个人隐私和缺乏执法身份及权限从而难以取证。同时值得注意的是在选派监狱警察和戒毒警察的数量上，前者应占主流，毕竟强制隔离戒毒属于行政强制措施，与刑事执行工作的性质大为不同。对民警职责应明确为确保刑法、刑事诉讼法规定的社区矫正工作能够顺利进行。在具体工作分配上，应当明确配置警察的根本目的不在于进行常规的监督管理，而在于社区矫正工作中需要对一些特殊的社区矫正人员采取强制措施或者协助特殊的矫正项目开展（比如社会调查和违法行为的调查取证、违反禁止令需要带离的、对有吸毒、酗酒、赌博等恶习的突击检查和检测，对有心理问题的要求到特定场所进行长期干预和治疗，对未成年人开展加强纪律性教育的军训等等），是在常规手段不起作用的情况下，不得已才使用的强制力量。此外考虑还存在这些工作需要特定的设施和装备来进行，因此应当按照“武警驻地，有事出动”的方式，将警察配置在县级社区矫正机构，专门负责调查取证、违法违规行为处置等刑事执行工作，司法行政干部和社工、行政辅助人员应当尽量固定配置在一线，负责日常监管教育工作。这样的配置模式好处也是显而易见的，一是不仅和监狱的管理相区别，也和之前公安机关的管理相区别，避免了司法所成为“第二派出所”的情况，体现了“宽严相济”的刑事政策。二是充分发挥了警察强制力的作用，既避免和司法助理员工作同质化，也增强了社区矫正机构针对特殊社区矫正人员的管理力度。三是节约了刑罚执行成本，避免司法所全民皆警导致的经费增长。四是其他人员固定配置一线，有利于充分联系社区，发动社区干部和居民，更好掌握社区矫正人员的基本情况。
同时，在实地考察高桥社区矫正中心警察队伍内部工作机制后，认为警察队伍实现“队建制”独立配置后，应当吸取公安机关警力资源配置的一些教训。一是要克服“小机关化”，内部再分工尽量避免 “科层制”，注意控制领导职数，充实一线工作人员数量。二是要合理匹配人才和技术装备，既要注重专业化分工，也要注意在编制没有增加的情况下，内部分工过细的在有限警力配备体系下，只能在现有人员中进行调整分摊，会导致警力配置使用上顾此失彼。三是注意警察队伍的年龄梯队结构合理，保证工作上能够实现“传帮带”，有利于经验传授和工作技能互补。四是克服层级失调、机构分散、多头领导的弊端，由县一级社区矫正机构统一调度力量，及时安排警力纵向支援管辖区各司法所，避免司法所因管理人员与管辖社区矫正人员数量不匹配导致工作效率降低。同时，要时刻保证社区矫正机构的警察队伍处在临战状态之中，做好应对突发事件，随时机动增援的心理和工作准备，避免因直接参与对社区矫正人员管理工作过少导致高枕无忧的麻痹情绪。另外一方面，要减少非刑事执行工作的干扰，保证执法工作的专业性和公正性。配置从事社区矫正的警察队伍一般不参与其他工作，包括县级司法行政机关的其他业务，也包括驻地乡镇街道的其他工作。目前上海市在开展选派民警参与社区矫正工作中，开始了集中执法模式的探索，应当是认识了之前将警察配置在司法所开展工作的配置模式存在的弊端。
三、警察、司法行政干部与社工之间的职权划分
笔者在2013年12月参加上海政法学院“社区矫正十周年研讨会”时，武玉红教授曾提及司法行政干部和社工同质化问题。那么在增加人民警察队伍后，如何合理进行职权分工，实现效率最大化和执法风险防控也成了一个值得研究的问题。
&&& 从实地考察来看，目前社区矫正工作中关于具体职权划分存在两大问题：一是刑事执行和行政管理之间存在职权界限模糊的问题。二是社区矫正机构和社工之间存在彼此认识误区。这两个问题导致的直接后果就是，其一，刑事执行工作泛化，出现“大包大揽”现象，造成的局面是：一方面基层司法所从事社区矫正的工作人员感觉压力大；另一方面，居村委、相关单位及社会组织却感到可参与的事务不多或者不知道如何参与。其二是“甩手掌柜”问题，把社工等同于行政人员，把全部或者大部分行政事务工作，甚至是是涉及调查取证这种需要特定主体身份，依照法律程序开展的刑事执行的工作也交给社工来做；再者就是通过行政手段、主要是考核的方式向居村委传递压力，将社区矫正工作当作居村委的职责，从而强制性地将居委会纳入社区矫正工作体制当中。有鉴与此，在配置人民警察后，更应当高度注意对现有社区矫正职权和工作内容具体分析梳理，明确各参与主体应有职权。
&&& 笔者结合现行法律规定和自身多年工作经验，对现行社区矫正工作的职权进行梳理，应当可以分为三类：
&&& 1、刑事执行工作。
& （1）对处在刑事诉讼程序中的犯罪嫌疑人、被告人，已经被判处刑罚正在监所服刑的罪犯是否适用社区矫正的调查评估工作。
& （2）法律文书和社区矫正人员的接收和确认。
& （3）对社区矫正人员进行权利义务的宣告。
& （4）根据刑法、刑诉法或其他法律法规对其人身自由和行为活动进行权利限制。
& （5）对社区矫正人员的立功行为、违规违法行为进行调查取证。
& （6）根据法律法规对其行为进行行政奖惩、司法奖惩。
& （7）对暂予监外执行人员的身体健康情况进行检查
& （8）刑事执行变更工作。
&&& 2、行政事务工作
&& （1）对社区矫正人员基本信息采集工作
&& （2）风险评估工作和矫正个案制定工作
&& （3）确定社区矫正小组和分工
&& （4）社区矫正小组的召集、情况反馈及记录
&& （5）对社区矫正人员遵守法律规定的义务的考察工作。包括定期报到、集中教育和个别教育组织工作、社区服务的组织工作、电子监控的记录工作。
&& （6）进行定期或者不定期走访，对社区矫正人员本人及其家庭的思想、生活、工作情况全面了解。
&& （7）确定是否对社区矫正人员进行心理干预或者治疗。
&& （8）对矫正期满的社区矫正人员进行宣告
&& （9）协调民政、人社等其他政府机关或部门开展帮扶工作。
&& （10）社区矫正机构的内部管理工作，包括档案、计财装备、人事、经费管理等。（很多行政事务也属于刑事执行，比如风险评估、解矫宣告等等。无法区分。）
&&& 3、教育矫治工作
&&& 由专业的社会工作者或者社会组织开展具体的思想认知、行为养成教育等工作。（教育矫正也是刑事执行的一部分，怎能独立于刑事执行？）
&&& 基于“职业化、专业化、制度化”的社区矫正建设总目标，必须高度重视职权的科学划分，才能保障社区矫正工作依法有序的开展。尽管社区矫正的工作可以分类，但从自身实践和上海实地调查来看，在实务操作中的最大问题在于未配置警察前，实践中就出现了大量工作即可由公务员来执行，也可以由非公务员来执行，工作的效果好坏并非取决于工作主体的身份，而在于实际开展工作的主体个人能力和责任心的现象。这种情况下，尚可以通过明确执法和行政管理事项必须由公务员来执行，从而解决制度的问题。然而配置警察后，对人民警察、行政干部、社工之间的职权划分问题，其关键点和难点在于如何科学划分人民警察和行政干部之间职权，毕竟两者在身份上不存在主体是否适格问题，而两者在工作中谁居于主导地位则会直接影响社区矫正机构的设置方式和工作机制。在上海实地调查及其他各地社区矫正一线工作人员交流来看，目前存在两种职权划分的设想：
其一、警察中心主义。不少司法所从事社区矫正的工作人员认为，社区矫正是刑罚执行工作，不仅司法所应当转警和配置警察，而且应当由警察来全面主导工作，刑事执行工作和行政管理工作中由警察来决定。行政干部只承担部分事务性的行政工作，如社区矫正机构内部的行政事务管理、和其他部门的协调沟通，文书起草等工作。在这种思想主导下，社区矫正机构的设置思路则明显突出类似于公安机关的侦查中心主义，以“队建制”为社区矫正机构的主要设置模式，以刑事执行为核心，着力打造一支高效的社区矫正执法队伍。
其二、行政干部（社区矫正官）中心主义。部分司法所同志认为，尽管社区矫正性质存在争议，但毕竟是依据刑法、刑事诉讼法开展的工作，定位成刑事执行工作并无异议。但社区矫正毕竟和监狱矫正存在不少差别，对于社区矫正人员，在法律上已经被评价为犯罪轻微或者人生危害性和社会危害性显著降低，在工作中虽然也要对其进行一定的权利限制，但主要目标或者工作重点还是在基于管控有效的前提下，帮助社区矫正人员重返社会，回归家庭。这种思路下对社区矫正机构的设置思路则明显突出保护观察色彩，应当以类似法院检察院的“司法官中心”主义，以“中心建制”为社区矫正机构的主要设置模式，以教育矫治为核心，更强调工作队伍的整体专业化、职业化。
正如前文所述，社区矫正制度本身与监狱制度存在诸多差别，工作目标，工作人员，工作方式，工作理念都存在诸多差别。从社区矫正制度产生的的历史和现状来看，对社区矫正人员进行人身自由和行为等权利限制，其目的虽基于依据刑事法律对其进行惩戒，但更重要的还是基于从法律制度层面将其评价为轻微违法犯罪人员（人身危害性和社会危害性显著降低），期待通过社区矫正这一非监禁方式，利用社会资源促使其改过自新，回归家庭，融入社会，而非监狱等羁押场所首要实现的是刑罚的个别预防功能，即通过剥夺自由的方式来限制再犯罪能力。用通俗话来说，如果监禁矫正是追求不能犯，不敢犯，那么社区矫正追求的是不想犯，不再犯。基于制度本身的价值，应当
坚持行政干部（社区矫正官）中心主义，按照“专业分工、适当交叉、一专多能，相互理解”的原则，配置的警察应当作为一只辅助性力量，协助开展社区矫正工作，其功能类似于法检机关的司法警察队伍，承担社区矫正中需要动用强制力量依法增强对社区矫正人员的人身自由和行为活动等权利限制，强化教育矫正措施的效果。因此在职能分配上，应当将违法违规行为调查取证、禁止令执行、电子监控、训诫教育、收监押送、特殊社区矫正人员的强化管控等具有强制性，需要强制力介入才能保障顺利开展的工作应交由警察负责。刑事执行工作中的法律事务类，如证据材料审查、评估报告的撰写、提请行政奖惩、司法奖惩，行政事务中的内部和外部行政管理工作均由行政干部（社区矫正官）承担。但这种分工在特殊情况下，也可以由行政干部和警察交替行使，理由有两点，其一，社区矫正工作人员编制紧张，即使是人财物得到较多保障的上海地区，也只能保障1-2名社区矫正专职干部，如果分工过度明确，会导致特定情况下，无人开展工作，比如工作人员生病、开会或其他原因。其二，一个团队工作效率的高低很重要的因素在于团队成员能否彼此理解相互工作的性质、内容、重要性和衔接程序，才能做到无缝衔接。适当交叉的工作有利于警察队伍和行政干部队伍能够加深信任和理解，在工作配合中能够迅速理解工作的性质和目的，做好彼此配合支援。
此外，对于教育矫治工作，应当充分认识到其专业技术性特点和规律，而其中一个很重要的规律即专业技能和知识需要不断在实践中总结才能提升。正如新航社工站郑波总干事所言，即使是真正有专业水平的社会工作者，在社区矫正的日常工作中也多是充当辅助人员的角色，忙于应付配合司法所应完成监督管理、数据信息录入等大量的文案工作，很少有时间去走访调查，更无暇研究、深化和提升自己的专业技术和方法。因此从实地调查来看，认为公务员队伍与社工及社会组织之间的关系，也应当秉持团队伙伴合作关系，而非简单的上下级关系，应当尊重行业自治，更多让社工和社会组织以自身专业技能和知识开展工作，而非把大量的行政事务交由其负责，这样才有利于教育矫治工作的专业化、职业化发展。
&&& 经过10几年的发展，社区矫正进入了一个新的时期，也可以说到了一个需要变革的时代，原有的司法所管理模式能否承担重任？以司法行政干部和社工组成的工作队伍管理效果是否到达预期？从多年的实践来看，就目前而言，还很难说理想。在此情况下，提出在社区矫正机构中配置警察开展工作有积极意义，在上海的实践中也确实取得了阶段性的成果，但就社区矫正法律制度建设的规律性而言，仍需进一步探索。在配置警察的问题上，应当坚持社区矫正制度队的基本价值，姓“社”不姓“监”，凸显社会化教育矫治的特点，谨慎部署一只“小而精”的辅助性警察队伍。与此同时更要着力提升社区矫正机构和工作人员的职业化、专业化水平，确保社区矫正工作能够做到“专门机构、专职人员、专业工作”，实现“监管有力、矫正有效”的工作目标。
1 胡江 假释与监外执行之比较研究[J]．法治研究，2009(10)：47-52
2 尚爱国 暂予监外执行若干争议问题研究[J]．人民检察，2008(7)：21- 24.
3 郑波 社区矫正社会多方参与机制 —参与主体、形式和途径、领域 http://www.sohu.com/a/0595
作者：刘俊华系重庆市南岸区司法局社区矫正管理局局长；
敖翔原系重庆市南岸区司法局弹子石司法所社区矫正专职干部，现为社区矫正宣传网编辑，工作单位为上海市奉贤区税务局。
编辑：社区矫正宣传网 江娟。
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