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国家新型城镇化综合试点调研评估报告
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【编者按】
国家发改委城市和小城镇改革发展中心于2015年对国家新型城镇化综合试点进行了调研，就试点内容与18个省36个试点主要部门进行座谈，并进行实地走访和调研，撰写了《国家新型城镇化综合试点调研评估报告》，对试点总体进展情况进行全面评估，找出了当前试点中存在问题，并提出了下一步试点工作开展的思路和建议。本期将《调研评估报告》转载，供参阅。一、试点的基本情况在完成调研的36个试点中，东部地区有13个，中部地区有15个，西部地区有8个。其中包括2个省级试点和重庆主城区，17个地级市，15个县级市、县和区以及１个建制镇。所调研的试点地区中，城镇化水平超过全国平均水平的有20个 ，低于全国平均水平的有16个。其中，最高的是东莞市，为 88.8%，最低的是河南省兰考县，只有33.1%。从城镇居民收入水平来看，2014年试点地区的城镇居民人均可支配收入超过全国平均水平（28844元）的有8个，低于全国平均水平的有26个 。其中，城镇居民人均可支配收入最高的是青岛市，为38294元，最低的是兰考县，只有18357元，两者相差2倍多。从人口流动情况来看，人口净流入的有16个，人口净流出的有20个。其中，人口流入在100万以上的有3个，分别是东莞市、江苏省和青岛市，人口净流出在30万以上的地区有8个，主要在四川、云南、湖北、安徽、广西、黑龙江等省。二、试点进展情况（一）试点工作机制 一是健全组织领导机构。36个试点地区全部成立了新型城镇化试点领导小组。试点领导小组一般由试点地区党政主要领导担任组长，市政府主要部门的负责同志担任组员，并建立了试点联席会议制度。二是设立办事机构。新型城镇化试点领导小组办公室设在发改部门的有19个，设在住建部门的有7个，在发改和住建部门都设立办公室的有2个，还有8个在政府办、统筹办等部门成立专门的试点办，统筹推进试点工作。从工作来看，单独设立试点办的地区工作力度相对要大。三是制定完善试点实施方案。已有28个试点制定了新型城镇化试点实施方案，并将试点任务分解到部门。有24个试点按专题制定了实施方案，试点任务分解最多的有75项，最少为8项，平均达32项。（二）试点内容推进情况在户籍管理制度改革方面。20个试点单位已经明确出台户改政策的，其中全面放开落户限制的有9个。在中西部地区的试点，户改进展比较大，而且已经积累了多年的成熟经验，可以说按照户改的初衷，设置在城乡之间甚至包括本地人和外来人口之间的户改障碍已基本取消。特别是在如安徽、湖北、重庆等地，实施了居住证制度和农民工市民化政策，本地城市居民和外来务工就业人员的公共服务几乎没有什么差别，落户选择权基本在农民和外来人口自身。但是在东部地区，户改的门槛设置还是比较高，积分落户涉及的条件还是十分苛刻。在农业转移人口市民化成本分担机制方面。对于市民化成本，绝大多数试点地区还处于探索和研究阶段，有16个试点对市民化成本进行了细致测算，成本在每人10万-22万不等。关于成本测算的方法，大多以多年基础设施和公共服务支出平摊到每个人头上得出，并未考虑到实际的地域差别，发展水平的差别，远郊区和近郊区的差别等。没有计算每个农民工多年对当地政府财政税收的贡献。在建立多元可持续的城镇化投融资机制方面。主要的融资方式有三种：一是利用金融机构进行融资，主要是以国开行、农发行等政策性金融机构为主，其中与国开行进行合作的有14个，与农发行合作的有9个，此外还有个别试点利用建设银行、农业银行、光大银行等商业银行进行融资。二是推行PPP模式，目前已经明确设立PPP项目库的有11个试点，共申报或谋划PPP项目857个。三是建立城镇建设基金，有不少城市提出要构建城市建设基金或城市发展基金，但是到调研时，已经建成的只有1家。虽然推进投融资制度改革是所调查试点的重要试点工作内容，但无论采取哪种形式，取得实效的并不多。而且虽然有的项目已经签约了，但是与项目实际落实还有非常大的差距。例如安徽省与国开行的签约项目中实际落实的只占11%。在农村土地制度改革方面。我们调查的试点中，有9个同时也是国土部土地制度改革试点，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面已经进行了前期研究和准备，根据国土资源部的统一部署开展了工作，但局限于封闭运行和国土部独立操作。除了三项改革之外，试点普遍开展了农村土地确权工作，同时一些试点城镇近些年也在增减挂钩、三旧改造、闲置低效用地再开发等方面做了大量的工作，取得了一些好的经验。在行政管理创新和降低行政成本方面。大部分试点地区在简政放权、行政审批等方面开展了一些工作，但大多也是以往工作的延续。中西部地区的一些试点还在乡镇合并、扩权强镇等方面进行探索。东部地区试点在特大镇设市上有所考虑，但是基本也是基层有积极性，上级政府对此并不积极。反而在县改市和市（县）改区方面的积极性偏高。另外，在多规融合、智慧城市、绿色低碳城市、历史文化保护开发、产城融合等方面，一些试点已经进行了长期的探索，并纳入到试点方案中。三、取得的经验（一）户籍管理制度改革进展显著。户籍管理制度改革的核心是把进城落户的选择权交给农民，在中西部一些省份，这个目标已经基本实现。如安徽省已经基本全省放开，即使是在省会合肥市，户改门槛也已经大大降低；福建晋江外来人口与本地人口一样多，但也已经实行外来人口“零门槛”落户。（二）居住证制度已经普遍开始实施。由于实行居住证制度，在大部分中西部地区，居住证的公共服务含金量基本和城里人相同，在一些试点城镇甚至高于当地城镇居民，推动了农民工市民化进程。在东部地区，办理居住证和实行积分落户管理，改善了外来务工就业人员的公共服务条件。（三）土地管理制度改革实现了有限的探索。一是农村土地确权已经取得了一定的成果，通过确权赋予农民清晰、可携带的权益，消除农民担心进城后失去权益的顾虑。二是土地使用权流转的效果显现。三是适度放大农村宅基地的财产功能。云南省大理市在福利性应保障的宅基地面积之外用地，试行有偿获取。重庆通过在全市范围内交易的“地票”制度，有效推动了宅基地的有偿退出。还有一部分试点在允许农房、宅基地、农地经营权、建设用地指标等进行抵押方面进行了探索。（四）拓宽融资渠道取得了丰富的经验。一是吸引社会资本参与城镇建设。云南大理将垃圾处理分解为不同环节，在政府投入收集与监控设备的前提下，通过BTO、BOT等方式引入社会资本参与垃圾转运与焚烧等环节。二是以产业发展为导向推动政府投资体制转型。重庆市利用政府资金与社会资本合作成立产业投资基金，规模达到1000亿元，此举将政府信用、社会资本捕捉投资机会的能力与促进本地产业转型升级结合起来，提高政府资金使用的精准性和收益率。三是进一步拓宽低成本、长期融资渠道。部分试点地区增加政策性金融机构贷款及各类债券在政府融资中的比例。（五）促进农民工返乡的就近城镇化，部分试点城镇取得了积极的成效。湖北省仙桃市毛嘴镇利用土地、劳动力成本相对沿海较低的红利，以两头在沿海的家庭手工作坊起步，吸引部分服装加工工序内迁，形成影响力后再发展低成本服装产业园，累计吸引100家服装企业、带动1万人返乡创业，镇区人口由2009年的2万人增加为目前的4万多人。湖北省汉川市依托3000家传统服装制造企业和近万名在沿海做电商的本地人，创建第三方运营的服装电商产业园，帮助大批返乡农民工和企业家在本地开网店经营。（六）智慧城市建设在试点取得了一定的进展。部分试点地区在国土、人社部门实施数据整合，建立了“五险合一”信息系统和“一图三平台”，相对于以往的政府大数据、云计算是一种思路上的明显改进。有的地区实行社区网格化管理，提高了便民服务的效率和质量。四、存在的问题（一）经济下滑严重。从已经完成调研的36个试点地区的情况来看，各地经济下滑情况非常普遍，80%的试点地区2015年上半年GDP增速要低于去年同期，降幅最大达11个百分点，6个试点地区的降幅在3个百分点以上。在经济下滑的同时，财政收入也出现大幅度的下滑，70%以上的试点地区上半年的财政收入同比出现下降，降幅最大的达34个百分点，降幅超过10个百分点的有8个。土地出让收入下降也非常突出，绝大多数试点地区均反映2015年土地销售情况不乐观，土地出让收入锐减，个别城市的土地出让收入同比下降了一半以上，有的城市上半年的土地出让收入仅完成全年计划的20%。土地出让收入的急剧下滑，造成试点城镇财力压力巨大，迫于形势影响到对试点的重视程度，甚至把中央支持财政债务的解套作为试点的预期。（二）发展方式没有改变传统的思维定势。以GDP为导向的发展模式还不同程度的在各个试点中存在，对房地产和土地依赖过高的传统城市发展模式未有根本改变，政府投资还在追求城市的跨越式发展，而不是加大对民生事业的投入。为了实现城市的跨越式发展，新城新区成为普遍手段，有的省份还设立专项资金用于支持新城新区建设。在新城新区，城市的过度建设现象也是屡见不鲜，为此还提出了庞大的资金需求。然而在当前地方政府债务不断膨胀的前提下，有些试点城市年公共预算收入不足十亿，政府债务已经超过百亿，但是在试点中并未对如何化解地方政府债务提出具体方案，还在不断增加政府融资规模。对融资还款仍然寄希望于土地收入，但是大多试点城市却正面临着商品房库存高企、市场持续低迷的不利形势，有些试点城市的商品房市场消化少则需要2到3年，多者甚至达10年，如此下去继续扩大融资规模无疑是饮鸩止渴。（三）对顶层设计的理解没有吃透。地方对中央城镇化政策研究还不够，有些理念也存在分歧，在试点中不可避免的出现一些问题。一是依赖多，突破少。各地试点实施方案大多是照搬国家城镇化试点任务，过于依赖顶层设计，而针对本地发展阶段，主动作为并解决实际问题的改革探索少。二是要得多，干得少。为了能够争取国家的资金支持，试点在农业转移人口市民化和城镇化建设融资方面提出了庞大的资金需求计划，希望国家能够给予支持。比如，仅16个试点提出的市民化成本就高达1.06万亿，平均每个超过600亿。然而在如何实现市民化、如何推动社会资本参与城镇化建设等方面具体工作开展并不多，前期所谋划的方案也未考虑如何落地。三是方案多，办法少。从试点层面来看，试点城市呈现出极高的热情，也制定了相应的试点实施方案，在已调研试点中制定的各类实施方案达上百个。由于试点涉及领域和内容太多，改革和发展的内容相互重叠，在操作层面难以把握，对推进试点办法不多。一些地方政府领导也感叹“老虎吃天，无从下口”，未来经验总结也难以聚焦。（四）上级政府及有关部门重视度不够。从政府层面来看，如果试点没有明确政策支持，很难引起试点所在地上级政府的足够支持。以省级层面政府为例，在已完成调研的18个省中，仅山东、广西成立专门机构，并出台了对试点地区的具体支持政策，大多数省份还存在严重的“等靠要”思想，寄希望于国家发改委给予特殊政策支持，也缺少推进试点的工作机制和专门机构。一些县级试点单位更是认为，其所属地级城市政府对试点是不闻不问的态度，更谈不上具体的政策支持。对部门来讲，协调也有较大的难度。部门工作主要依据是相关的法律法规，大多数事项的决定权限更是在国家层面，在地方突破难度很大。比如，户改明确是中央事权，对于地方公安部门来讲，只能是执行中央的政策文件决定。再如，有些试点提出希望土地增减挂钩指标能够突破县域在市域范围内进行平衡，但是这与现行政策文件不相一致，这一设想在地方国土部门就被否定。（五）重点不突出，未体现因地制宜特征。各试点之间发展存在较大的差异，城镇化水平有高有低，既有达到高收入国家发展水平的地区，又有还处于工业化起步阶段的国家级贫困县，发展阶段不同，需要解决的突出矛盾也不相同。然而各地在制定试点实施方案时，几乎完全按照国家规划中的问题进行设计，并未充分考虑本地实际发展阶段，也没有抓住当地发展的主要矛盾。比如，在中西部一些劳动力净流出地区，农民进城落户几乎是零门槛，也没有什么外来人口，然而试点方案还强调户改；而在东部一些外来人口净流入较多的地区，解决外来人口落户和基本公共服务均等问题尤为紧迫，但地方对推进户改存在较大的阻力，改革热情不高。再如，无论试点地区小城镇发展水平如何，权力下放都成为一项普遍的试点内容，事实上中西部地区绝大多数小城镇都是人口净流出地区，权力下放并非推动这些小城镇发展的主要矛盾所在。如果不能抓住试点地区城镇化发展的瓶颈因素，试点效果将会打折。（六）行政主导的痕迹明显。从调研来看，绝大多数试点城市政府对推进试点存在极大的热情，对推进试点抱有极高的期望，这也使得试点的推进过程存在浓厚的行政主导色彩。一是设计了较高的试点目标。比如为了实现中央提出的“三个一亿人”方案，提高户籍人口城镇化率成为了重要的试点目标，过多地强调提高城镇化水平，带来了行政推动的压力。在中西部一些欠发达地区，提出的年均城镇化目标超过3个百分点，远远超过我国城镇化发展最快时期的发展速度。二是将日常工作与城镇化试点混为一谈。从调研地区的试点方案中可以看出，大量内容属于日常工作，可谓“试点是个筐，什么都往里装”。现有的试点方案并未体现出先行先试的精神，也未体现出地方特色和改革思维，对发挥市场作用方面的探索还停留在纸面。五、思路和判断推进城镇化试点工作要对未来城镇化发展趋势做出准确判断，要和当前宏观经济政策密切结合在一起。试点的推进也要根据试点的不同发展阶段和区域条件，做到因地制宜，分类指导，同时也要尊重城镇化发展规律，充分借鉴我国城市发展的历史经验，寻求破解发展的瓶颈因素，释放经济主体的活力。（一）城镇化增速面临下滑，试点要在提高质量方面下功夫。当前农村人口结构对城镇化产生了直接的影响，部分省份近年来农业转移人口总量已基本趋于稳定，继续保持较快增长的空间已经有限。适应城镇化减速的基本趋势，不宜对试点提出过高城镇化水平的指标压力，重点在于以促进就业和农村劳动力转移为目标，逐步加大对进城务工就业人员的公共服务力度，通过提高他们的消费和增加其公共服务需求，来释放内需潜力。（二）调整城镇化发展思路，提高资源配置效率。针对当前地方财政收入下滑，土地出让收入严重下降的趋势，要坚持转型发展思路，坚决遏制粗放型的发展模式。试点要带头在提高土地利用效率，减少政府盲目扩张的政绩性支出上做足工夫。特别是要建立“止损”机制，避免在传统发展轨迹上的体制性复归，争取利用财政困难期，及时转型，调整发展模式和产业结构，实现城镇化可持续发展。（三）城镇化试点改革要配套进行，避免单兵突进。在户籍制度改革方面，已经取得了明显进展，从目前的形势看，限制户籍管理制度改革的最大制约因素之一是土地管理制度。只有农民的土地可以流转，可以把农村的土地和宅基地以及住房变现，才有利于农民斩断自己家乡的根，真正转变成为城市市民。因此在推进城镇化体制变革中，如何实现户改和土改的相互配套，尤为重要。（四）试点推进要尊重城镇化发展客观规律。当前人口向省会城市等大城市和特大城市集中的趋势明显。特别是中西部地区的省会城市与其他地级城市相比，在居民收入、公共服务等方面存在着显著的差距，人口向这些城市集聚是长期趋势。在选择试点和推进改革的各项任务中，要着重在百万人口以上城市进行突破，既有利于要素继续向这些城市流动，又有利于在相关的土地管理制度改革上释放最大的潜力，在使得农民获得最大收益的同时，促进中心城市人口的聚集，提高辐射能力和带动效应。（五）试点要探索运用各种灵活的变通方式降低发展成本，吸引中小企业和投资者的投资。传统的征地模式已经难以为继，在推进土改进程中，可以考虑把开发权交给集体经济组织，适应工业远离城市的趋势。政府做好规划和环境监管，利用民营的方式建立工业区，提高土地利用效率，并减少征地成本。也可通过小块土地拍卖的模式，吸引中小投资者投资发展服务业，矫正以往过分追求大面积开发和大规模投资的发展模式。（六）要通过设市等方式，释放中小城市发展的活力。通过放权的改革已经进行了二十多年，目前看效果有限，还经常出现体制性反复。只有从行政区划调整上解决问题，才可以从根本上激发中小城市发展的活力。设市的阻力在地方和有关部门，要利用各种方式在一个点上取得突破，才有利于全面复制和开花。在设市的问题上，重点是要看到特大镇设市对稳定经济增长的作用，也就是激发这些城市活力对内需潜力的释放。也可以通过设市，实现所谓改革的赎买，争取户改和其他改革在设市试点取得明显突破。当前位置：
城镇化建设需要专门的实施部门吗
本报记者|张小平&&&&日前，我国著名三农问题专家、中国人民大学教授温铁军在接受媒体采访时表示，城镇化缺少主管部门。他说，我国长期没有城镇化发展的主管部门。即使中央提出一个比较合理的政策，但会发现找不到实施部门。温铁军还认为，是多个利益集团在主导我国城市的发展。&&&&我国的城镇化确实有些乱，部门利益和地方利益分割是其中的重要原因。部门利益上，产业部门、土地部门、水力部门等都在“诠释”各自所理解的城镇化，这样就使得城镇化建设上，部门的力量各自为政，没有形成合力，进而还造成了比较无序的格局。&&&&但是，是不是真的有了具体操作的部门，我国城镇化建设就会健康发展呢?从记者采访的情况来看，并非如此。专家认为，要从根本上打破当前的利益格局，关键还在于加强顶层决策对改革的总体指导，同时提高公共决策和集体决策在重大改革中的分量。另外，联系到当前热议的大部制改革，如果成立专门的城镇化建设的操作部门，尽管能瓦解原有的部门在其中的利益，但或将形成新的部门利益。&&&&部门利益不仅仅是城镇化建设的障碍&&&&专家们在接受记者采访时表示，城镇化中的问题仅仅是部门利益的一个表现。部门利益不仅仅是城镇化建设的障碍，利益格局的固化对发展与改革的影响还表现在其他领域。2月23日，中央政治局召开会议，讨论通过了《国务院机构改革和职能转变方案（草稿）》。据媒体报道，铁道部与交通运输部整合是此次改革中的重要一项。业内人士也透露，交通部门大部制改革方案很快就会公布。其实，对铁路管理体制的改革早在“十五”期间就已经提出，之所以迟至今日才有所动作，正是因为受到部门利益的羁绊。&&&&对部门利益的根深蒂固，朱F基曾经深有体会，对此，《朱F基讲话实录》如此描述：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事。1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤。”长时间坐着谈话使朱F基过度疲劳，每次站起来都很困难。提高顶层决策的分量&&&&如何改革，才能克服部门利益的阻挠？北京大学政府管理学院教授燕继荣对中国经济导报记者表示，抑制部门利益，我们可以有一系列的手段，包括破除行业垄断、权利开放、发挥社会群体的作用、推进市场化的进程、鼓励社会民众的决策参与，等等。专家认为，对于城镇化，可以把权利多下放给地方，发挥城市居民在城市发展决策中的的作用等。&&&&另外专家还建议，要提高顶层决策在整个决策体系中的分量。燕继荣就指出，当前所形成的行业管理和部门管理格局，导致条块分割，很容易形成部门利益。为此，党和国家的最高层应该参与到各个部门的重大决策过程中来，而不仅仅让部门自身去制定决策。“但说到底，最关键的还在于政策制定中要充分发挥好集体决策和公共决策的作用。对于各个部门的决策，党和国家的最高领导人应该充分发挥集体决策的优势，而不是把某一个领域的政策交给某一个领导人负责，从而防止某些部门形成独立的系统，以至于其他人都无法干涉。在公共决策方面，应该让不同的利益群体、不同的机构都能参与决策的讨论，同时，发挥好中立机构建言献策的作用。”燕继荣如此表示：“回归到最基本的方面，就是要建立新的官民关系，开放媒体，为民众参与决策提供畅通的渠道。”防止部门利益的深化&&&&近日召开的中央政治局会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案（草稿）》，大部制改革将稳步推进。&&&&社会对此给予厚望。但大部制改革能在抑制部门利益方面产生多大的作用，却还有待观察。&&&&燕继荣认为，大部制改革是行政体制改革的内容，而部门利益的问题则属于另外的话题。尽管大部制改革对抑制原有的部门利益有一定的好处，但是不是能有效地抑制部门利益，还不好说。&&&&具体到为城镇化专门设立操作部门。燕继荣认为，尽管原有的部门利益格局可能会有所改变，但却可能形成新的部门利益。这在破除原有的部门利益方面是有效的，但只不过是融入到更大的部门的利益中去了。&&&&事实上，大部制改革收缩了部门利益的广度，但却加深了部门利益的深度。中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌就认为，理想的大部制改革既要压缩部门利益的广度，又要防止部门利益的深度，这就是大部制改革方案设计的难点之一，也是大部制改革的关键之一。
【期号：2374】【版面：B01】【作者：张小平】【】
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