浅谈幕墙项目工期签证和工期索赔技巧
浅谈幕墙项目工期签证和工期索赔技巧
工期签证和工期索赔，在建筑幕墙工程管理领域，是一个“常说常新”的话题，但是，以本人二十余年幕墙项目工作经验来看，大多数幕墙项目对设计变更、工程量增加等引起的工程价款增加都办理了签证，却对工期签证和工期索赔却很少办理。由于工期延长，项目的管理成本、劳务成本、材料成本等均大幅增加，虽然大多数项目工期延误的主要责任不在幕墙施工单位，一旦幕墙工程结算或因工程款纠纷引发诉争时，被发包人提起工期延误索赔数额时才发现，在幕墙施工过程中发生了很多可顺延工期的事由，但结算对审人员或法务人员找遍施工资料，却很少有过得硬的工期签证资料，令我们在结算对审或诉讼中十分被动。工期签证，我的理解是指承包人在发生非自身原因引起的工期延误后，按照合同约定的形式、程序向发包人送达请求顺延工期和赔偿经济损失的报告，发包人收到该报告后在合同约定的期限内进行审核并给予书面答复的过程和形成的书面证明材料或补充协议。工期索赔，我的理解是指在合同履行过程中，当事人一方因非自身因素、或对方不履行、或对方未能正确履行合同而受到经济损失和权利损害时，通过合同约定的形式、程序等合法程序向对方提出经济或时间的补偿。1、工期签证应勤发文和注意时效性。项目商务人员应熟悉合同约定中的签证时效，区分24小时、48小时、7天、14天、28天等时间概念的具体含义，项目部应定期向业主、监理发文，特别是一些隐蔽工程，都必须及时办理签证手续，否则时过境迁就容易引起扯皮，增加工期索赔难度。做到不忘、不漏、不缺、不少，眼勤、手勤、口勤、腿勤。若发生工程延误时，在澄清承包人工期责任时，需将承包人施工状况、采取的施工措施、投入的劳动力、材料等一一进行记录；在报送发包方的周报和日报内详细记录各施工时期的人员数量（包含劳务工人和管理人员）的工资发放清单和考勤记录、社保缴纳清单等等、机械设备台班数量；材料设备进场报验单里详细记录好进场的时间、数量；项目部仔细保存好各种工地会议纪要、工期往来函件、周报和日报、材料进场报验单等，每天对项目的进度和承包人的各种工作面状况进行拍照记录，收集各种工期证据。同时，定期与工程所在地的造价管理部门相关人员沟通，收集好工程所在地的造价管理部门的价格信息、定额、计价办法等相关价格造价文件。2、在施工过程制定并筛选最佳工期索赔计算方案。在施工过程中及时办理了工期签证，有足够的证据，就为工期顺延和工期索赔打下了坚实的基础。若要想最大化地利用工期签证取得工期索赔创效的成果，就必须在制定最佳工期索赔计算方案上下功夫。项目部应就每项工期索赔内容找出各种合适的计算方法，列出各种方案的效果，找出最优工期索赔方案。如人工费按政府相关职能部门上发布的人工工日单价幅度差计算、材料费按当地职能部门发布的信息和市场询价进行调整计算、项目管理费按实际发生补偿等。3、联动项目总包及相关分包。若幕墙分包是甲指分包，项目部在工期索赔工作中和相关方的联动应是全面的。首先联合总包和其它分包向业主施加压力。因为幕墙分包，给业主施加的压力有限，所以，一定要避免孤军奋战。在一般情况下，发包方要先解决了总包方的问题之后，才会考虑其他分包方的要求。为此，我们应在施工过程中与总包方进行互动，让总包方提前（如主体封顶前）与业主完成谈判，我们才可以在幕墙的安装高峰期，业主的竣工要求迫在眉睫的时机，联合其它分包一道向业主提出补偿要求，让业主不得不考虑我们的合理要求工期索赔的或经济补偿，获得最大工期索赔值。4、把握机会，注意谈判艺术和技巧。工期签证的证据收齐了，工期索赔方案方案制定了，攻守同盟建立起来了，那么最后就是进入了攻坚谈判环节。工期索赔谈判是灵活的，一方面是设定好工期索赔的保底值、目标值、期望值，掌握好谈判的方向；另一方面，在谈判过程中，我们灵活应对，该坚持的必须坚持，该转弯的就要转弯，灵活发挥，尽可能获得最大索赔值。总之，工期签证和工期索赔工作关系着项目的经济利益。所有项目管理人员都应重视工期签证和工期索赔，知道工期索赔，善于工期索赔。必须做到理由充分，证据确凿，按时签证，讲究谈判技巧，并把工期签证和工期索赔工作贯穿于项目的全过程。
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项目建设过程中的业主索赔管理
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本文通过对某些建设项目管理中存在&以工程签证代替项目索赔&的现象分析，以及项目索赔管理存在的现实问题分析，对如何做好业主索赔管理提出了一些改进意见。将索赔管理纳入到业主项目管理过程中去，尽可能地避免&一揽子索赔&，并把索赔管理作为项目管理的一项考核指标，以引起项目管理人员的足够重视。　　
一、索赔在一些项目管理中的状况分析　　
近些年来，国内一些几十亿甚至上百亿的大型石油化工建设项目，从项目开始到项目建设结束，在项目审计过程中却见不到上百份的索赔报告，而以&工程签证&代替&项目索赔&的现象却层出不穷，并以施工管理为最，属于项目管理上的不正常现象。一般来说，在工程项目的各类合同中都会有明确的索赔条款。以国内施工合同为例，在项目建设工程施工合同(示范文本)中，有关索赔的条款包括：第二部分通用条款中的第一章词语解释及合同文件第一节词语定义中的第1.20条违约责任和第1.21条索赔的定义;第八章工程变更中的第29节工程设计变更，第30节其他变更，第31节确定变更价款;第十章违约、索赔和争议中的第35条违约、第36条索赔、第37条争议等相关内容;第三部分专用条款中的第八章工程变更和第十章违约、索赔和争议等内容。应该说，施工合同中有关索赔的相关条款是比较多和比较全面的。一方面反映出施工索赔是不可避免的，其产生的因素复杂多样，且数量相对较多;另一方面给出了处理施工索赔的原则性意见。　　
国内一些项目管理中之所以出现较多&以工程签证代替项目索赔&的现象，其原因分析主要包括：①承包商不敢向业主索赔。相比之下承包商在项目索赔管理中处于劣势和被动地位，担心与业主关系因索赔出现僵局得不到及时付款。②索赔的处理程序复杂或无相关具体规定。&工程签证&是由承发包双方代表就施工过程中涉及合同价款之外的责任事件所作的签认证明，一般以&业务联系单&或&工程签证单&的形式反映，合同双方一起商定进行签字盖章后，即可作为支付或补偿凭证。业主和承包商都会认为&走工程签证利于项目推进，程序简单快捷，应用灵活，更适合项目管理&。由此引起的工程签证随意性很强，使得工程签证数量之多、内容之杂、数额之大也就显得&不足为奇&。③疏于项目的索赔管理。受管理水平所限，一些项目管理人员对索赔管理缺乏足够认识;有些人甚至不明白&索赔&的真正含义是什么，对如何进行索赔和如何处理索赔也就无从谈起。④索赔条款操作性差。索赔合同条款不清不明，或虽有条款却难以操作执行，缺少针对性。项目运行过程中一旦出现索赔，双方都很难取得满意效果。⑤缺乏&索赔意识&。受传统文化的影响，合同双方总认为发生项目索赔是件不光彩的事，存在心理障碍，法律意识比较淡薄。　　
二、正确认识和判断工程索赔　　
在工程项目的执行过程中，索赔属于正常的项目管理范畴，是项目管理的重要组成部分，索赔是不可避免的，是合同双方的正常业务往来，也是体现项目管理效率和项目管理水平的一项重要指标。索赔不是&无中生有&和&无理争利&，索赔同&守约、合法&并不矛盾也不对立，即使是诉诸法律也是履约的正常体现。所以，项目索赔是件光明正大的事，是双方的正常业务往来;同时也是一种正当的权利或要求，是合情、合理、合法的行为，是正确履行合同维护本单位利益的具体体现。实践证明，大多数项目索赔都能够通过协商得到解决，只有极少索赔要通过仲裁或诉讼解决。　　
1. 索赔的概念及内涵　　
索赔是工程承包合同履行中，当事人一方因对方不履行既定的义务，或者由于对方的行为使权利人受到损失时，要求对方补偿损失的权利。从索赔的基本含义可以看出，索赔具有如下4个基本特征：①索赔是双向的。不仅承包商可以向业主索赔，而且业主也可以向承包商进行索赔(即工程项目中的反索赔)。在工程实践中提到的索赔一般是指承包商向业主的索赔，业主向承包商的反索赔事件发生较少而往往被忽略。对项目业主而言，做好项目管理过程中的反索赔工作与处理承包商的索赔同等重要，应该引起足够重视。业主的&反索赔&一方面可以&提醒&承包商按照合同要求履约，另一方面也可作为将来承包商进行索赔时的&谈判筹码&。②只有实际发生了工期或费用损失，一方才能向对方提出索赔。其中工期损失是指虽未造成经济上的损失，但工期受到影响而要求的补偿，商务上属于权利损害;费用损失指的是合同外的额外支出，包括人工费、材料费、机械费、管理费等等的额外开支。在索赔事件的处理中，往往某一索赔事件会同时既有工期上的索赔也有费用上的索赔。业主应仔细加以审核逐项审批，不得与工程签证相混肴或出现重复。以案例1为例，某工程项目已进入施工阶段，应项目业主要求，对某车间办公楼的4间办公室门的安装位置进行调整的设计变更。倘若尚未施工，应该判定该施工索赔事件不成立，因为此设计变更并未造成施工承包商实际上的费用和工期损失，即使门已采购也不构成索赔;倘若出现已施工完毕，再来进行设计变更并要求施工承包商来实施，则索赔事件成立，承包商可以申请得到费用和工期上的补偿。③索赔必须向对方提出书面申请，明确索赔要求。因为&索&就是&索要&，是一种未经对方确认的单方向行为;而&赔&则是对方确认后的&赔付&补偿行为。在案例1中，如果承包商没有及时提出索赔申请，或超出申请期限的，则被业主认为是承包商自动放弃该项索赔权利。索赔与我们通常所说的&工程签证&不同，在项目施工管理过程中，工程签证是施工承包商和业主就合同额外费用补偿或工期延长等达成一致的书面证明材料和补充协议，以临时设施、零星设施为主要内容的施工管理手段(仅适用于施工合同)，可以直接作为工程款结算或最终增减工程造价的依据。索赔则是单方面的行为，对对方尚未形成约束力，索赔能否实现要通过双方协商、谈判、调节，甚至是仲裁或诉讼后才能实现。与工程签证相比，索赔的处理相对时间较长、也较为复杂，处理不好还会影响双方的合作，这是正常的&项目索赔&往往被&工程签证&所取代的根本原因，是国内一些工程项目管理中经常发生的并随处可见的&不正常现象&。值得注意的是，无论索赔是否实现，承包商都不得以此为由影响正常的项目进度，否则将被视为违约受到业主惩罚。④索赔存在于工程建设的各类项目合同中。施工合同因其影响因素多、持续时间长、投资额度大等特点，使得发生的索赔数量大、形式多而具有代表性。常常给人一种错觉──&一谈到索赔就认为是施工索赔&，其实索赔不仅仅发生在项目的施工管理中，对项目的设计合同、设备材料的采购合同、监理合同、PMC合同、EPC合同、EPCM合同、技术咨询合同，乃至总承包商与分包商之间的分包合同同样存在索赔与反索赔。以案例1为例，无论实际施工与否，设计单位的费用索赔是成立的，如果设计尚未结束还可以申请设计工期的补偿要求。因此，对索赔的管理是建设工程项目各阶段投资控制和进度控制的重要内容，涉及到各类项目合同的合同管理。　　
2. 项目索赔事件的判断　　
判定某一索赔事件是否成立必须同时具备3个条件，俗称&索赔3要素&。包括：索赔的合理性、真实性和时效性，索赔3要素是业主和工程师判定索赔事件是否成立的主要依据。以本文案例1为例说明如下，其中监理单位与业主签订了项目监理合同，设计单位与业主签订了设计合同。①索赔的合理性：造成的费用增加或工期延误的原因，按照合同约定不属于施工承包商应承担的责任，包括行为责任和风险责任。因此，修改办公室门的位置为施工承包商以外的原因，施工索赔的合理性成立。②索赔的真实性：与合同相对照，事件是否真的会造成承包商施工成本的额外支出或工期延误。要结合承包商接收到该变更的时间点与该4间办公室的实际施工情况来判定。若办公室门已施工安装完，再来执行设计变更的内容，将会造成承包商的费用损失和工期损失，施工索赔的真实性成立;如办公室尚未施工，则未造成施工承包商的工作量增加，施工索赔的真实性不成立。这一点非常重要，经常被业主管理人员所忽视，特别是处理&一揽子索赔&时。③索赔的时效性：索赔不是什么时候都可以索要的，要在合同规定的时间内进行索赔申请，并及时提交索赔报告。在合同中未有明确要求的&以两个28天为限&，第一个28天是指索赔事件发生之日起28天内提交&索赔意向通知&给项目监理工程师;第二个28天是指递交索赔意向通知之日起28天内承包商向监理工程师提交了符合要求的&索赔报告&。此3项要素缺一不可，必须同时具备且满足要求，索赔事件方能判定成立。仍以前面案例1为例，监理工程师应及时判定索赔事件是否成立，时间上应按照承包商签收该设计变更单时间点来进行判定，还要注意&两个28天&的时限要求，处理意见中留好&现场证据&。　　
3. 常见的项目索赔类型　　
按照索赔的合同依据可分为&明示索赔&和&默认索赔&。明示索赔是指合同中具有明确的合同条款以及处理条款，双方据此可以进行索赔的申请、协商或谈判;默认索赔虽然在合同中没有明确的条款叙述，但可以推论出合同双方都具有索赔权，除非一方明确放弃索赔权利。　　
按照索赔的目的分类，一般分为&工期索赔&和&费用索赔&，这也是项目执行过程中最为常见的索赔。工期索赔形式上是对权利的要求，以减少或避免索赔事件对合同工期的影响，防止在合同工期内因处理索赔事件而没有按期完成项目任务受到业主的罚款，是对工期风险的一种补偿。费用索赔则是明确要求得到经济补偿，以减少超出计划成本的附加开支挽回不必要的经济损失，承包商基本上都含有此项索赔要求。　　
按照索赔事件的性质来分，索赔分为工期延误索赔，工程变更索赔，合同被迫终止索赔，工程加速索赔，意外风险和不可预见因素索赔，以及因&汇率、物价、政策法规等&引起的其他索赔。这6类中比较常发生的是工期延误索赔、工程变更索赔和工程加速索赔。　　
按照索赔处理的时间分为&一揽子索赔&和&单项索赔&，一般取决于项目业主的处理时间安排或相关合同规定。&一揽子索赔&是指承包商的所有索赔事件都已向工程师及时发出了索赔意向通知和索赔报告，并有工程师的审批意见，只是没有得到项目业主方的审批。一揽子索赔绝不是项目进入收尾后承包商才开始提交索赔意向通知和索赔报告，这一点无论是承包商还是监理/PMC的工程师都要引起注意;另外，索赔是有时效性的，过期即被认为是放弃了索赔权利，&过期&是指索赔事件发生之日起累计28天(为日历天数而非工作日)后，或合同中具体规定的期限外。&单项索赔&也称为&即时索赔&，是要求项目管理人员对发生的每一索赔事件及时处理，并将其封闭后存档的索赔管理方法，把索赔管理纳入到项目管理过程中。　　
项目管理讲究的是&预先控制&和&过程控制&，应及时封闭索赔事件，并有书面记录和双方签章。笔者不提倡&一揽子索赔&，推荐&即时索赔&。多年的项目管理经验已证实，一揽子索赔有如下弊端：①对索赔方造成消极影响，承包商的正当索赔迟迟得不到解决和兑现，对项目的顺利实施造成不利影响，尤其是得不到合理的工期补偿时;②到项目收尾阶段再回过头来处理项目索赔，因项目人员上的调配和流动性，多数当事人和负责人已不在本项目上甚至离开本单位，给双方谈判和协商造成很大不便，极易出现扯皮，甚至会出现伤感情的事情;③因累计费用数额较大，封闭起来相对较难，双方意见不易达成一致，常常要经过多次协商，时间拖得很长;④索赔处理经常会出现单个费用索赔额较大而得不到及时封闭，给后续的工程结算、档案移交、项目审计、合同关闭等项目收尾工作带来不必要的影响。　　
4. 项目索赔的一般程序　　
以施工合同为例，项目索赔的一般工作流程参见图1所示。需要说明的是，因&索赔存在于工程建设的各类项目合同中&，所以本文中的&承包商&是个广义概念，可以是与业主签订项目合同的各类参建单位，包括：设计单位、设备材料供应商、施工承包商、监理单位、EPC承包商、EPCM承包商、PMC承包商，以及项目决策阶段的咨询单位;要视项目的具体合同、具体阶段和索赔性质来加以区分和运用;项目业主也可以参照此流程进行&反索赔&的索赔文件编制，并可以直接下达给对应的&承包商&。　　
三、 项目业主对索赔事件的处理　　
业主对索赔的处理要本着&以事实为依据，以合同为准绳&和&有理、有利、有节&的原则，有效地运用好反索赔和沟通谈判技巧及时处理索赔事件，并得到承包商项目经理的签章认可;对引起索赔的原因要查明落实，对双方都有责任的要通过协商划分出各自承担的比例。　　
1. 充分发挥工程师项目管理作用　　
项目业主要充分发挥&工程师&的作用，本文所指的工程师是指与业主签订项目管理合同的设计单位、监理单位、PMC承包商、EPC承包商、EPCM承包商中的具有一定管理经验和取得相关注册师资格的项目管理人员，包括：监理工程师、咨询工程师、造价工程师、设备监造师、建造师等。对照项目合同业主要认真逐项审查工程师的审批意见，对有歧义的应及时与工程师沟通。　　
2. 编制索赔处理程序文件　　
为提高业主项目组索赔管理效率，应根据项目所含各类项目合同特点编制项目组索赔处理程序文件。其内容应包括：项目索赔小组成员及职责、处理索赔的原则、索赔谈判要点、索赔审批权限、索赔审查要点、索赔文件的管理、反索赔文件的编制和使用等内容，是业主项目组处理项目索赔事件的指导性文件。业主处理项目索赔要有系统性，综合考虑工期与费用补偿的合理性，尤其是工期索赔的处理。通常对项目总工期造成影响的工期索赔一般是不予审批的，否则需要到项目主任组进行核准。业主的项目经理和专业经理要熟悉合同性质，分清合同计价方式及工程量的计量方法(仅对增加量补偿)，注意索赔相关的条文解释，以减少不必要的损失。　　
3. 业主在索赔管理中的注意事项　　
①对&索赔报告&和工程师处理意见的审查。包括：索赔报告中的工程师对工程量的审批意见和相关证据;工程师对单价的审批意见和相关证据。涉及费用索赔的由项目组费控经理、商务经理、项目经理进行审批;涉及工期补偿的由项目组进度控制经理、商务经理、项目经理进行审批;如果是因设计变更引起的索赔，须有设计经理的审批意见。②对工期与费用数额的审批要点。包括：单价取费依据，工程量计量(只补偿计算差值，减少的要计为负值)依据。承包商的计算常常是全部的工程量，单价取费值也往往是最高值，审批时要特别注意其算法的合理性和数据的准确性。③通过审查了解工程师的工作效果和工作能力，为业主对监理/PMC承包商考评积累依据。对出现与承包商串通一气或玩忽职守给业主利益造成损害的项目管理人员，要求监理/PMC承包商及时做出处理，并留有书面记录。要加强对工程师的管理，纠正施工单位不按设计图纸施工的习惯，对确需进行的设计修改必须先得到原设计单位的书面认可，并由原设计单位编制相关的正式设计变更通知单后才能执行。④加强对设计单位的管理。将所出图纸量和设计变更量联系起来，并与该单元的费控指标(概算分配值)对应起来，比如当设计变更超出3%的费控指标时，按相关合同条款开始扣罚设计费，以此来控制设计变更的随意性;设计审查时杜绝&大马拉小车的设备选择&、&随意提高设备和材料等级&、&加大材料设计裕量&;另外，对设计变更单中的设备/材料量也应加强审核和审批。⑤加强对设备供货商制造过程中的质量管理，聘用设备监造师驻场监造。对设备出厂前的综合检验要以采购合同技术附件为准，尤其是性能测试报告和偏差的处理;对材料的检查不能仅仅停留在检查合格证上，必须进行必要的抽样检测。⑥注意索赔与合同的对应关系，并注意分包商的索赔管理。索赔是合同双方之间的关系，在上述案例中如果业主没有和施工承包商签订合同，而是EPC承包商与施工单位签署的施工合同，则施工承包商可以向EPC承包商来要求索赔，不能直接向业主提出索赔;EPC承包商接到施工承包商的索赔文件后，可以按照EPC承包合同向业主或通过监理向业主提出索赔，对索赔处理结果的执行也要注意理清各方的合同关系和工作/管理关系。　　
四、 减少或降低索赔事件发生的措施　　
索赔毕竟是项目管理过程中出现的项目问题，妥善处理和有效预防才是项目管理的直接目的。为降低或减少索赔事件的发生，业主首先要充分利用以往各个项目管理上的经验教训，预测和分析导致索赔的原因和可能性，利于项目预警机制和项目风险管理及时提醒参建各方注意合同履约。其次，通过有效的合同管理和沟通管理减少索赔事件的发生，要求承包商以积极主动的态度和精神管理好工程项目，为业主提供良好的项目管理服务，实现项目管理上的双赢。第三，高效合理地处理和解决索赔事件，使索赔双方感到心悦诚服，对索赔结果处理得比较满意;从而减少业主和承包商之间的索赔纠纷，尽可能地避免和减少仲裁和诉讼事件的发生。第四，提醒承包商要加强对分包商的管理，对分包商的合理索赔要及时处理。　　
总之，索赔管理作为业主项目管理的一项主要内容，要正确理解和认识;加强项目管理，有效地运用合同条款来处理好索赔事件;使得每个项目建设经得起项目审计和时间考验，所交出的工程项目都达到&阳光工程&和&放心工程&。
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加强政府投资项目工程变更与签证管理的对策分析
加强政府投资项目工程变更与签证管理的对策分析
加强政府投资项目工程变更与签证管理的对策分析
摘& 要：政府投资项目在我国的经济活动中发挥着非常重要的作用。分析了工程变更与签证的涵义及其产生的原因，就当前政府投资项目工程变更与签证中存在的主要问题，提出了如何加强管理的对策与思考。
关键词：政府投资项目；工程变更；工程签证；管理
政府投资项目是基于公共利益，为满足我国经济社会发展或政治和国防需要，而由政府投资进行建设的固定资产投资项目，在我国的经济活动中发挥着非常重要的作用。政府投资项目大部分属于公共性事业，关乎百姓民生，具有投资大、周期长、公益性强、涉及部门多等特点。改革开放以来，我国的经济发展在很大程度上依赖于政府投资项目的拉动。特别是近年来，随着我国经济建设的高速发展，政府投资建设项目越来越多，资金量和建设规模也越来越大。而政府投资项目的建设资金是无偿使用的，由于制度不健全、机制不完善尤其是制度执行不力、落实不到位等方面的原因，投资效益与投资责任存在一种软约束，导致其投资效益低、工程质量差，“三超”、“钓鱼”以及腐败寻租现象时有发生。因此，有效地加强政府投资项目评审，对改善宏观经济管理，深化投资体制改革，促进经济持续稳定健康发展，提高政府投资效益，构建公共财政体系，打造廉洁高效政府，具有十分重要的意义。对政府投资项目的评审与监管是一个系统性课题，本文主要就如何加强工程变更与签证管理，以控制工程造价做些探讨。
一、工程变更与签证及其产生的原因
（一）工程变更
工程变更是指在因设计文件或技术规范修改而引起的合同变更，具体来说是指设计变更、施工条件变更、进度计划变更以及原招标文件和工程量清单中未包括的“新增工程”等。[1] 建设工程的实施，一般由投资决策、设计、招投标、合同签订、施工、工程竣工结算和决算及评估等阶段组成，在任何一个环节出现问题，都可能导致工程变更。尤其是大型与特大型工程项目，时间跨度大，工期长，各种不确定性因素较多，工程变更的存在已经成为常态化，它包括由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位及其它单位提出的工程变更。
（二）工程签证
在工程现场管理中，处理这些不确定、不可预知问题的时候，通常的做法是采用工程签证的方式进行管理。而签证管理水平的高低，在某种程度上直接影响到工程造价的控制。[2] 工程签证是指承发包双方代表在施工过程中对施工图预算或预算定额取费中未包含而施工中就实际发生的费用、经济索赔、工期顺延情况等以书面形式所达成的责任事件的签认证明。它是实际施工所发生的工作内容的及时真实的记录，直接关系到业主与施工单位的切身利益，是工程结算的重要依据。
（三）产生的原因
1、工程变更
产生工程变更的原因主要来自于发包方、设计方、施工方和监理方等。发包方：政府部门临时起意建设工程，边设计、边施工、边修改；施工过程中对工程项目改变某些建筑项目的使用功能、技术标准、内部布局、建设规模或施工方案而提出新的建设要求，或者对原合同内容进行修改；设计方：对设计过程中的错误、遗漏、不合理或不完善对图纸进行变更、优化设计；施工方：在实际施工过程中由于市场行情变化、不可预见因素，或者前期工作的疏忽，经设计单位核实后对设计、施工技术与方案等方面提出的变更建议；监理方：发现施工现场情况与设计图纸不符，或为了保证工程目标如期实现、控制工程造价、确保质量和安全生产，而根据规范对原有的工程内容提出变更要求。
2、工程签证
工程签证具有临时性和偶然性，发生下列情况时，施工方均应办理工程签证。
非施工方原因停工造成施工方的人员和机械经济损失；零星用工、翻修项目、零星工程、临时设施增补；建设单位决定工程中途停建、缓建而导致施工方利益受损；由于设计变更以及设计错误等造成施工企业的停工、窝工、返工而发生的倒运、人员和机具的调迁等损失；[3] 与设备安装工程等其他工程交叉作业造成损失；由于建设单位未按合同规定的时间和要求提供材料、场地、设备等或者发生停水停电给施工单位造成经济损失；在技措技改工程中，由于工作面过于狭小、作业超过一定高度，需要使用大型机具方可保证工程顺利进行。
二、当前政府投资项目工程变更与签证中存在的主要问题
从我们的实践情况看，工程变更与签证而调整工程造价的项目，占全部评审项目工程竣工结算的比例较大，特别是建筑体量较大工程以及道路桥梁工程所占比重大。问题主要反映在：
（一）忽视决策阶段的项目投资估算
投资估算是指在整个投资决策过程中，依据现有的资料和一定的方法，对建设项目的投资额进行的估计，它贯穿于整个建设项目投资决策过程之中。据多年评审工作涉及项目评审调查情况看，投资决策影响工程造价的程度在政府投资项目建设各阶段中达到70%～90%。而投资估算的准确性直接影响到项目的投资决策、建设规模、工程设计方案、投资经济效果，并直接影响工程建设能否顺利进行。当前的造价管理过于重视工程实施阶段的管理，而忽视前期投资决策的管理。为了能够符合审批的条件而达到立项的目的，建设单位往往有意低估投资估算，往往“报小建大”。而在项目批准后，从设计阶段便将估算抛开，最终造成投资估算的误差较大。因此，政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象，不仅浪费了本已十分稀缺的财政资金，还造成了巨大的经济损失。
（二）工程设计不完善
首先，技术性与经济性结合不够。基于设计费的收取方法和其所要承担责任的不均等，设计人员普遍缺乏经济的理念，一般只重视技术，而忽略其设计的经济性。其次，设计出现的误差、不合理导致大量的设计变更。为追求速度和经济效益，大量工程边设计、边施工、边办手续，致使设计不完善，甚至于漏项及施工现场条件的变化，导致不断出现众多的设计变更来解决相关矛盾。再次，设计超标现象严重。不按规定讲究档次，抛开国家规定的标准，随意地将装潢标准变高；在设计过程中没有进行限额设计，致使其造价一超再超，设计的过度超标已经是一个司空见惯的现象。[4]最后，新材料不断推陈出新或由于资源市场的原因导致某种材料短缺而发生材料代换，加上设计人员的专业素养影响了其对新材料、新技术的熟悉以及掌握程度，最终在实际的操作过程中会造成设计变更。
（三）工程签证管理混乱
首先，现场签证权限不明。现场管理谁有签字权限，签证的金额权限多大，在现场管理中不明确，易造成同一工程，建设单位多人签证，在结算中有的签证费用占整个工程费用比例过高等现象。其次，签证不及时。相关的工程管理法律、法规对签证的时效无明确的规定。在施工过程中现场签证大多数都存在事后补签、结算前办签证现象，其准确性受时间的延长而受到影响。再次，签证内容不规范。现场签证的确认手续不规范，导致工程签证内容不准确，不真实。签证用词含糊不清，表述模棱两可，文字描述不准确，造成结算时因计算依据不足无法计算造价。最后，存在高估冒算。一些施工单位为了追求利润最大化，在签证单上巧立名目，更改或添加数据、事项，弄虚作假，有的甚至产生寻租行为，贿赂现场管理人员和监理人员，我们在评审中发现在同一地点、同等地质条件下类似的两个项目土方挖运签证价相差甚远（大三倍之多）；某绿化景观工程为总价包干合同（73.9万元），在施工过程中，七签证内容都为总价包干合同内部分，金额大20余万元。这种不正之风导致以少签多，高估冒算。
（四）信息化建设严重滞后
目前的工程变更和签证管理尚处在传统的手工作业状态，管理流程缺少计算机和网络的支持和辅助，管理流程不畅通，大量的工程变更和工程签证信息无法及时反馈到该项目各级管理部门和决策者手中，使得建设项目的目标控制出现管理黑洞。[5]目前，建设单位、承建单位、监理单位和设计单位对信息技术的利用还不够充分，主要采用手工纸质措施处理工程变更和工程签证信息，致使信息传递时间长，效率低下，并且变更信息容易丢失，给工程管理带来了极大的难度和不便。
三、加强政府投资项目工程变更与签证管理的对策与思考
作为国家经济社会发展的基础，政府投资项目一般工程量大，造价高，但目前由于在工程变更与签证管理上还存在许多薄弱环节，导致在政府投资数额急剧增长的同时，却出现了投资效率低下、大量资源浪费以及腐败滋生等问题。因此，必须建立有效的管理制度和采取相关的措施来控制工程变更与签证的发生与增多，提高政府投资建设绩效。
（一）完善相关管理制度，加强制度监督
工程变更、签证是政府投资项目在建设过程中的一项经常性工作，加强工程变更、签证管理，也是各级工程管理人员管理水平的综合体现。只有建立完善的管理制度，明确相关管理人员的责、权、利，才能提高其履行职责的积极性、责任心和业务水平。政府投资项目管理部门应当建立完善参与设计变更和现场签证的相关主体的管理制度，明确规范建设、勘察、设计、监理、施工等相关单位的责任、权利和义务，只有责、权、利明确，才能在设计变更和现场签证中规范各级管理人员的行为，认真履行职责。[6] 同时，依照国家有关的法律法规，探索完善相关的监督及责任追究制度，以提高政府投资工程的管理水平，减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高政府投资的经济效益和社会效益，防止腐败现象的发生。
（二）加强源头控制，切实减少工程变更与签证的发生
“预防重于治疗”。控制好政府投资项目工程变更与签证的关键，是通过完善的制度和严谨规范的监督机制，加强源头控制，减少由于设计深度不够、设计变更频繁而导致不断的“三超”隐患。
首先，在项目设计阶段控制设计变更。工程设计变更是引起经济签证最大的源头，尽量避免和减少因为设计原因而引起的工程变更。设计人员必须深入项目实地进行充分、系统的踏勘，在与建设单位保持有效沟通的基础上，及时发现问题，不断修正设计方案，提高施工图纸的设计质量，尽可能地做到图纸完整，不漏项、不差错。推行项目设计责任制和限额设计，强化设计的风险与利益分担机制，实现责权利的统一与均衡，从源头减少工程变更与签证的发生。
其次，在招投标阶段加强控制。在招投标时，对设计招标的管理要进行招标的全面设计，通过招标设计，完整控制整体施工计划的准确实施，保证方案的优化，避免出现变更需要。[7] 对参加投标的各承包商以书面形式提出和说明自己在做经济标和技术标时所遇到的各种问题，力争把图纸和工程预算中的问题消灭在投标前。对招标文件编制的合理性、清单编制的系统性进行全面的审查，以尽可能地减少因招标文件编制对本项目中的要求未明确或清单漏项等而引起的工程变更。同时，对工程变更签证流程进行明确的规范，以防止后续环节出现设计变更的需要。
最后，政府从源头介入，实行严格的审查制度。政府作为政府投资项目的出资人，应以项目的合规性、安全性、完整性、经济性为重点，加强财政评审，在评审过程中，有针对性召集相关部门、专家对设计图纸进行严格的会审，及时发现设计失误、设计不合理之处，尽可能在招投标之前解决设计问题。对项目的设计变更，应从变更方案的技术可行性、经济的合理性、执行的便利性等方面综合考量，通过专家认证，经过比对、比选确定。可以根据投资变更额度实行分级审查，确定性价比最好的变更方案，最后上报给有关部门审批。严禁通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增补项目内容，对涉及费用增减的设计变更，必须经设计院、业主代表、监理单位总工程师共同签署认可方为有效[8]。属于城市基础设施项目，按照《安庆市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》中十二条“城市基础设施项目建设过程中，原则上不予变更，确需变更的，由城乡建设委员会牵头，会同发改委、财政、审计、重点、招标、城投进行会审后实施，其中超过100万以上的单项变更，会审后由城乡建设委员会报政府审批后实施”办理，否则，工程决算不予认可。政府要切实履行出资人的职责，从源头加强政府投资项目的变更签证管理。
（三）建立健全工程变更及现场签证的内部控制制度。作为政府投资项目的建设单位，应当按照分权制约、责任到人的原则，根据相关法规的要求，建立健全有关工程变更内部管理制度。[9] 通过完善的内部控制制度，加强工程施工环节的工程变更及现场签证控制。
首先，建立和完善规范化、标准化、公正严格的工程变更制度。明确工程变更的审批流程、审批权限和监督问责等内容，完善工程变更的手续。在实施中根据所发生的变更等级，按照分权制约、责任到人的原则，逐级上报有关部门审批，明确相关责任。
其次，建立严格的现场签证审核制度。明确现场签证的审批程序，规范签证权力与签证内容，签证内容必须做到详细属实，数据确凿。按政府规定程序报批后，严格三方签证制度，所有的现场签证必须经施工单位项目经理、总监理工程师、业主代表三方共同签字方为有效。明确签证时限，要求处理及时，没有遗漏，严禁出现随意变更、随意签证的行为，做到“随做随签、一事一签、一项一签、工完签完”，并建立现场签证归档制度。
再次，建立奖惩管理制度。对能节省资金、缩短工期的工程变更提出者要大力表彰并按合同中约定给予一定的奖励；对工作中不负责任、设计审查不力、签证事实不符、造成项目成本增加、延误工期的管理人员，将严厉追究其责任并处以一定的罚金。[10] 建立政府投资项目施工单位、监理单位、中介机构信用库，严格执行市场禁入的相关规定，进一步压缩违法违规者的生存空间。
最后，政府在施工阶段实施全方位、全过程的动态跟踪与控制。对政府重点工程，政府财政评审中心可派专人跟踪预算资金的落实和使用情况。在项目施工期间，派专人跟踪施工现场，及时了解工程施工和工程造价的变化情况。
审核单位在审核工程变更签证内容时应严格把关，注意依据是否充分，内容是否全面、详细、准确，对隐蔽工程应要求施工单位提供施工简图作为签证的附件。从工程变更的真实性、必要性、合规性、工程造价等四个方面认真审查。
（四）加快建立财政、发改、城建、审计等管理机构间的联动机制。政府投资项目牵涉的部门多，周期长，工程建设的各个阶段有着密切联系，需要进行全方位、全过程的管理与控制。因此，这对工程变更签证实施有效的监管带来了极大的难度。
首先，加快管理机构间的联动机制建设，建立政府重点项目监管评审制度。财政、发改、城建、财政、审计等部门联手合作，充分发挥各自职能，相互配合，形成管理和监督的合力，突出抓好对政府投资重点建设项目的监管，依托行业协会平台，建立各职能部门联席会议制度，以政府投资项目为重点监管对象，采取信息化管理模式，逐步实现政府投资项目监管的全方位闭合管理。
其次，各部门应委派具有相应专业知识的人员进行监督管理。工程的变更与签证是一项政策性、技术性、经济性很强的工作，需要监管人员既懂工程技术，又懂经济、管理和法律知识，以及具有良好的思想品质和高尚的职业道德。因此，必须加强对相关人员的培训，提高其业务能力和综合素质。
最后，善于借用社会上专业人员的智慧，发挥政府主管部门的监督作用。选择资质高、信誉好的工程监理机构参与全过程建设施工管理和旁站监督；聘请技术力量雄厚、社会信誉良好的造价咨询类社会中介机构作投资顾问或进行全过程投资控制；聘请外单位专家参与项目的过程管理。同时，建立中介单位监管机制，加强对中介单位及其相关人员的监管，防止中介单位为了自己的私利而损害政府利益、公共利益。
四、结束语
现阶段，政府投资项目对我国经济发展起到非常重要的作用。但是，多年以来，政府投资项目在监管上一直是弱项，其中，工程变更与签证管理是控制政府投资项目工程造价、保证工程质量的重要环节。只有通过加强对工程变更与签证进行全方位、全过程的管理与控制，才能减少或避免建设资金的流失，最大限度地提高财政资金的使用效率，更好地发挥政府投资政策的导向功能，推动中国的改革事业和社会主义市场经济不断向前发展。}