(菏泽民间观察)
(山东民间智库)
(菏泽民间观察)
(菏泽发展研究)
(菏泽发展研究)
第三方登录：(window.slotbydup=window.slotbydup || []).push({
id: '2014386',
container: s,
size: '234,60',
display: 'inlay-fix'
&&|&&0次下载&&|&&总2页&&|
您的计算机尚未安装Flash，点击安装&
阅读已结束，如需下载到电脑，请使用积分（）
下载：1积分
0人评价12页
0人评价3页
0人评价62页
0人评价62页
0人评价3页
所需积分：（友情提示：大部分文档均可免费预览！下载之前请务必先预览阅读，以免误下载造成积分浪费！）
（多个标签用逗号分隔）
文不对题，内容与标题介绍不符
广告内容或内容过于简单
文档乱码或无法正常显示
文档内容侵权
已存在相同文档
不属于经济管理类文档
源文档损坏或加密
若此文档涉嫌侵害了您的权利，请参照说明。
我要评价：
下载：1积分地方政府绩效管理创新研究
陈&慧&&祁凡骅&&高&璐&
日13:37&&&
[摘 要] 地方政府绩效管理是时代社会变革的产物，是贯彻落实科学发展观的需要，对于提高政府的效率和透明度，对于建立民主型政府、责任型政府等都具有非常重要的意义。地方政府绩效管理作为一项世界性难题，一直是国内外各级政府、专家学者关注的焦点。本研究旨在对当前我国地方政府绩效管理的现状和问题进行梳理、分析和总结，进而为地方政府绩效管理创新提出具有可操作性的对策和建议。
[关键词] 地方政府；政府绩效管理；创新
政府绩效管理，就是对政府履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等职能时所取得的成绩和效益进行过程监控与结果评估的管理活动。加强政府绩效管理，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。[1]当前，我国已把政府绩效管理纳入到重点研究领域当中。实现地方政府绩效管理，在建设民主型政府和责任型政府、提高政府效率和透明度方面起到重要作用。
一、我国地方政府绩效管理的现状
改革开放以来，政府的行政效率问题一直备受关注。1980年，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》等一系列讲话中强调，要通过抓住机构改革和行政管理体制改革，来解决官僚主义带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等问题。20世纪90年代以来，我国政府开始借鉴当代西方国家行政改革理论，逐渐引入政府绩效管理理念。最初的政府绩效管理主要集中在干部人事制度方面，法规性文件有中组部于1979年发布的《关于实行干部考核制度的意见》、1984年发布的《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》以及1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》等，这些文件和法律为我国政府组织绩效考核积累了一定的理论和实践经验。之后，各地政府开始积极探索绩效评估，形成了各具特色的政府绩效管理模式，如机关效能建设（在福建等地进行）和“万人评议政府活动”（在南京等地进行）等。
自上世纪90年代政府绩效管理理念引入到我国，目前，地方政府绩效管理在我国主要经历了局部性绩效管理和全面性绩效管理两个发展阶段。局部性绩效管理阶段的代表模式是“海南模式”，它主要是指在政府内部管理的核心环节――干部人事制度管理中推行绩效管理，从而建立起能上能下、能进能出、充满活力的用人机制。在全面性绩效管理阶段，绩效管理不仅仅被引入到人事制度改革中，更被引入到政府管理的各项工作中，这一阶段以“深圳―成都模式”为典型代表。当前我国正处于社会转型加速期，传统的政府管理已不能适应于新的形势，其中最突出的表现就是行政审批制度。深圳市政府作为行政审批制度改革的先行者和引领者，其改革的精髓正是将绩效管理引入到行政审批中；成都市政府则是将行政审批制度改革作为行政管理改革的契机，在行政审批制度改革中引入绩效管理，将塑造绩效导向型的地方政府做为改革目标，对政府管理的机制和模式做出了全面改革，并尽最大努力来解决三个根本性的问题――“管什么、怎么管、管得如何”。[2]随着行政改革的不断深入，我国政府在转变职能、调整组织结构和改革行为方式的同时，开始引入绩效管理。目前，我国政府绩效管理仍主要以绩效评估为基本内容，分为三种类型：普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估。采取的评价方法主要是目标责任制、社会服务承诺制、效能监察以及效能建设。[3]目前，我国政府绩效管理改革已在各级地方政府和各个部门中逐步推行起来，并引起了全社会的广泛关注。
二、我国地方政府绩效管理中存在的问题
政府绩效管理一直是国内外各级政府、专家学者关注的焦点，有效提升政府机关绩效是大家共同的期待和诉求。目前，政府绩效管理的理论研究和实践在我国尚处于起步阶段，有待进一步深入思考和研究，我国政府绩效管理总体情况如下表所示：
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&表1 我国政府绩效管理总体情况&
资料来源：曾狄. 政府绩效管理创新及其基本原则. 四川行政学院学报，2004.5
总体而言，我国政府绩效管理实践存在的问题主要有：
第一，理论指导的系统性有待提高。近些年来，我国学者已经关注并开始研究政府绩效管理，但由于起步较晚，且这一领域的相关学术文献大都是从西方国家引入，针对中国实际情况进行的系统、全面和具有可操作性的研究成果尚不多见，以政府绩效管理内涵和国际惯例为基础，适合我国国情的完整、有序、切实可行的理论和方法体系更未建立。因此，我国政府绩效管理的实践带有很大的盲目性，理论指导的系统性亟待提高。
第二，绩效评估体系的科学性亟需加强。（1）评估结果的科学性有待提高。根据上文的论述，由于我国尚未建立起适合国情符合实际的完整、有序、切实可行的政府绩效评估理论和方法体系，因此，在实际过程中，存在诸如多偏重经济指标而忽略综合的社会指标，多定性方法而少定量方法，指标权重确定不合理等问题，这都导致了评估结果缺乏一定的科学性。（2）存在重形式、轻效果问题。由于政府绩效管理过程存在封闭性、神秘性，公众与政府部门信息不对称，无法参与评估，因此，很多“社会公开”、“公民参与”往往是一种形象工程，重形式、轻效果现象严重。（3）开展绩效评估所需的配套措施不完备。一是评估维度体系不够健全和科学，评估多以官方为主，且多是上级对下级的评估，缺乏对于政府自身内部的评估以及公众对政府的评估；二是评估程序不够规范，存在很大的随意性，难以做到客观、公正。（4）考核结果未起到应有作用。考核结果很多时候被认为只是一种“摆设”，大家往往认为绩效考核的结束就是绩效管理的结束，并不对考核结果进行分析并作出改进。
第三，绩效管理制度平台有待完善。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但由于多处于自发和半自发状态，尚未形成关于政府绩效管理的整体思想体系，缺乏统一规划和具体、可操作的政策性指导，因此往往出现上下级绩效目标之间的关系不明，以致下级相关部门目标不明确，职责不清晰；评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准，几乎都是基于政府自身需要而设定。
第四，绩效计划制定过程存在缺陷。（1）绩效目标设置与组织核心职能不一致。由于政府部门绩效管理目标设定往往存在依据诸如上级领导的偏好来设定绩效目标、以“显性”工作为核心来设定绩效指标、部门主义突出等因素，绩效目标设置与组织的核心职能往往出现偏离。（2）缺乏科学深入的分析。制订目标时，由于忽视工作分析和岗位分析，也就缺乏科学细致的工作和岗位说明书，工作标准不具体，职责不明确；绩效指标的设定过程中深度分析不够，如缺乏对环境变量的思考或忽略对指标内在本质的探究等。（3）忽视绩效沟通，缺乏广泛参与。[4]一方面，政府部门的绩效目标与计划往往由上级部门和领导制订，忽视了与公众的沟通，缺乏公众利益表达的制度性渠道；另一方面，政府部门和公务人员之间的双向沟通也被忽视，这就使得绩效期望与计划目标或太高无法实现或缺乏一定的挑战性，起不到激励作用。
三、完善地方政府绩效管理的对策建议
第一，建立健全科学的地方政府绩效管理体系。效管理最终要用量化的综合指数来反映政府部门的绩效情况，因此必须要建立健全科学的政府绩效管理体系。建立细致而完善的衡量指标，充分结合一切可利用的资源和途径对政府绩效予以考评，并对考评结果及时予以反馈，利于调动各地方政府、各部门及其工作人员的主动性和积极性。科学的绩效管理体系应包括合理有效的绩效考核指标体系与科学的绩效考核程序和方法。一要运用科学的方法，坚持统一、规范的原则，制定全面而合理的考核标准，对政府部门及其人员的执行力、执行结果进行全面监测、考核分析和评价，创造新的更大绩效，从而促进和改善执行力。二要根据不同的情况采取不同的绩效考核程序和方法。“3E”（经济性、效率性和效益性）考核法是目前相对来说较为科学的评估方法，因此，可根据政府组织投入与产出的可测量性，分别使用不同的绩效考核方法：
表2：绩效考核的方法
组织类型 产出 投入 绩效考核的方法
类型I 可测量 可测量 标杆管理
类型II 可测量 不可测量 目标管理
类型III 不可测量 不可测量 360度考评法。结合专家、上级、同事、社会对政府职责完成情况的评价进行加权处理。
类型IV 不可测量 可测量 绩效管理。以责任成本为中心，并通过预算约束实施绩效管理。
第二，实现政府绩效管理主体多元化。公民作为政府部门的服务对象，对政府的服务态度、服务质量以及服务水平，有着最直接、最真切的感受与最优先的发言权。现代国家强调建设服务型政府，政府部门的绩效管理应该以公民为本位，建立健全公民参与机制，并积极引入媒体、专业化的社会评估机构等其他主体参与到政府绩效评估实践中，实现政府绩效管理主体由单一政府向多元化主体转变，一方面能使公民和其他参与主体可以从社会主人和服务对象的角度来对政府绩效提出要求以及解决这些问题的具体方案和计划，促使政府以实现民众的需求为目标导向；另一方面也使政府犹如“玻璃缸里的金鱼”般随时受到公众的监督，以确保其对自己的行为和承诺负责。[5]
第三，重视全面绩效沟通。全面而有效地绩效沟通，既包括政府内部的沟通，还包括政府与公众的沟通。政府与公众间的信息交流与沟通包括两个方面：一是政府部门向公众传递与反馈诸如政府机构的组成、职能、政策与法规、办事规程、重大决策过程等信息；二是公众向政府部门传递与反馈诸如服务质量、种类要求以及服务满意度等信息。要做到全面绩效沟通，应当做好以下四方面：（1）在制定目标时要全面沟通，这既包括绩效目标本身，也包括实现绩效目标所需的支撑内容；（2）在绩效实施过程中要特别注重沟通，这包括工作的进展情况、工作中出现的问题以及目标实施需采取的方法、措施等的沟通；（3）在绩效反馈环节要进行全面沟通，这主要包括对评估结果的说明、对员工目标完成情况的说明以及对员工未完成目标所进行的原因分析等等；（4）绩效改进沟通，这主要是针对不恰当的目标完成方式或工作人员自身的欠缺之处。在绩效改进沟通中，领导者不但要与下属进行双向沟通，同时领导者也要注意进行跟进监督。
第四，强化绩效考核结果的反馈与利用。绩效管理以结果为导向，绩效考核仅是绩效管理的一个关键环节，并非最终环节，将考核的结果加以分析利用，真正发挥绩效考核的作用之后绩效管理才算完成。一方面，要将绩效考核的结果不仅与工资待遇直接挂钩，还要与评优、职务升迁等挂钩，进而充分调动政府工作人员的主动性、积极性和创造性；另一方面，要将考核结果及时反馈给被考核者，使其获得具有建设性和针对性的指导，并以此为依据做出相应的改进。只有强化绩效考核结果的及时反馈与正确运用，才能真正实现绩效考核在绩效管理中的重要作用。
第五，加强政府绩效管理法制化建设。政府绩效管理是一个涉及多环节复杂的系统工程，处理不当会造成绩效目标的客观性偏差，从而导致政府的职能发生错乱，进而影响绩效管理的长期发展。依法管理是现代政府行政改革的特点，也是全球发达国家普遍采取的一项措施，法制化应实现对政府行为的全面约束。加强政府绩效管理法制化建设是开展政府绩效管理的重要保证。在政府绩效管理实践中，应从以下几个方面来加强法制建设：（1）从法律层面上确立政府绩效管理的地位，保证政府绩效管理工作的正常有序开展，提升政府管理水平。[6]（2）制定政府绩效管理参与者行为规范，保持绩效管理的客观性和公正性。（3）制定政府绩效评价法，使评估工作实现有法可依。评估者在对公共项目进行目标评估时，可根据政府绩效评价法，对不同的评估对象和评估类型选择不同的评估方法。随着政府绩效管理的理论和实践不断深化，使政府绩效管理逐步走上法制化轨道，实现“有法可依、有规可循”，是保障其合法性和权威性，保证政府部门绩效管理工作顺利进行的重要途径。
来源：《行政管理改革》
(责编：实习生、谢磊)
热点关键词
热门点击排行榜
12345678910政府绩效管理创新中的“样本点”
《中国行政管理》
&&&&作者：
阎波 高小平
　　本文系国家自然科学基金“问责制度何以影响地方政府绩效――目标责任制情境下的‘问责悖论’研究”(项目编号：)、“效能建设、创新扩散与绩效改进：面向中国地方政府的实证研究”(项目编号：)的阶段性成果。
　　[摘要]本文探讨了样本点的特征及其在政府绩效管理中的作用，给出了改进政府绩效管理研究与实践的建议。研究发现，受“测不准原理”的影响，传统政府绩效测量的指标模拟方式难以有效控制测量偏误，而引入反映政务运行关键事项和活动状况的样本点可以发挥“三角验证”作用，能够避免片面依赖统计数据来评估政府绩效的偏误，有助于提升政府绩效信息的真实性和可靠性。
　　[关键词]政府绩效管理;测不准原理;样本点
　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]13)10-0021-06
　　一、引言
　　党的十八大报告指出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。习近平同志在日的全国组织工作会议上强调：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”尽管学术界和舆论媒体对此有诸多解读，然而在新形势下究竟如何创新政府绩效管理，仍然是摆在实践者和学术界面前一个待解的重大课题。在此背景下，“克强指数”进入了人们的视野。据新华网等媒体称，“克强指数”(Li Keqiang Index)是英国著名政经杂志《经济学人》在2010年推出的用于评估中国GDP增长量的指标，源于李克强总理2007年任职辽宁省委书记时，喜欢通过耗电量、铁路货运量和贷款发放量三个指标分析当时辽宁省经济状况。该指数由工业用电量新增、铁路货运量新增和银行中长期贷款新增这三项经济指标构成，自推出后受到花旗银行在内的众多国际机构认可，认为“克强指数”比中国官方GDP数字更真实。[1]“克强指数”是一种较为简化的结构性指数，从特定角度反映了国民经济运行状况，它的最大优点是较为真实、精准和客观，因计算简单而统计误差较小，同时所涉及的三项指标均未列入以往的地方政府绩效考核范畴，被人为扭曲数据的可能性很小。在政府绩效管理已受到重视的同时，人们对“克强指数”的热议，折射出对其中一个基本问题的反思，即如何提升政府绩效信息的真实性和可靠性?
　　长期以来，由于有的地方官员将操纵统计数据作为获取政绩的一个捷径，“数字出官，官出数字”饱受社会舆论诟病，已经成为严重威胁中国地方政府绩效管理的痼疾。为了解决这一问题，人们做出了大量努力，譬如采用更复杂的绩效指标体系或采用综合性的评估方法[2][3]，然而从实践效果来看，对政府绩效信息真实性和可靠性的作用依然相当有限。无论是客观统计数据还是主观感知信息，都容易遭到人为地层层修饰和做假而“失真”，给决策者带来了较大的信息偏误。例如，国家统计学核算的GDP与各省汇总GDP数值之差从1996年的相差1.4%逐年扩大，到2004年已经相差18.9%;经过2005年的重新核算与调整，该差距变为7.51%，但一年后又上涨到9.6%，信息失真现象始终难以控制。[4]“克强指数”的出现，则令人们意识到解决这一问题可能存在新的突破口。本文从阐释政府绩效的测量难题入手，分析样本点对解决信息失真问题的作用，从而提出创新政府绩效管理的新思路。
　　二、测不准：政府绩效管理的难题
　　“测不准”是政府绩效管理的一个难题。[5]政府绩效管理是为提升绩效而实施的管理，是为提高绩效而做的系统化努力[6]，较为准确的测量政府绩效则尤为必要。然而，无论是单纯从技术层面看还是考虑非技术因素，政府绩效都是“测不准”的。尽管人们已意识到作为主观价值判断的绩效评估难以准确，但却往往认为客观的测量，即只要采用科学的绩效指标和测量方法就能够准确地衡量政府绩效。事实上，“当一些指标没有成为考核指标时，测量该指标，获得的数据其真实程度就高一些”[7]，这种“越测量越不准”的悖论现象说明政府绩效管理中同样存在着超出人们常识的规律。在物理世界中，要观测特定对象就必然会对其进行干涉，即所观测对象在观测过程中已经发生改变，即存在“测不准原理”(Uncertainty Principle)。测量行为与被测量物相互作用和干扰同样适用于经济社会系统[8]，对于组织的绩效管理而言同样如此，因而地方政府决策者和管理者有必要反思“测量什么就实现什么”(What Gets Measured Get Done)的决定论思维并重新审视日益复杂化的绩效管理体系，同时对政府绩效的本质产生更清晰的认识。
　　政府绩效是一个情境依赖的多维构念。在一般情境下，绩效是受特定意图或目的驱动或引导的行为，而政府绩效可表现为特定的行为x，例如表现出一定水平的竞争力、生产率以及提供某些产品或结果的政府活动。[9]换言之，政府绩效是政府组织及其成员在特定时空情境下的行为表现，是政府组织行为的函数，可用P=f(x)表示。那么对应于不同的情境，政府绩效的形成机理和呈现方式就有所不同。事实上，公共管理的历史上先后出现的效率、效能、公平、经济、回应、质量、透明等概念都是从不同维度对政府绩效的考察。[10]
　　为了简化政府绩效的概念并对其进行测量，人们习惯采用效率(技术效率和经济效率)、效果和公平性等维度，但值得注意的是这些尽管都隶属于政府绩效的范畴，却并不能说这些维度涵盖了政府绩效的全部内容。由这个角度理解，政府绩效指标体系是对真实政府绩效的模拟。作为一种客观存在，理想的政府绩效具有特定维度(记为n)的结构，并且随着时间t的变化而变化。在某个确定的情境条件下，政府绩效P就是政府行为x从初始到该时刻在各个维度上的连续累积。借用数学中的积分概念，这一过程可以表达为式1-1：
　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)式1-1
　　测量政府绩效的实质是人们用P=f(x)的理论框架来模拟真实的政府绩效，即根据特定价值取向选取刻画政府行为x的维度n，用多个维度的离散观测值Xi∈[1,n]，并赋予相应的权重Wi，进而对其加权求和的过程。显然，用离散观测值对政府绩效的模拟必然存在着误差。在测量学中，无论测量手段如何精确，抽象概念都难以被毫无误差的测量，这首先是因为系统误差Esystem的存在。更重要地，当人们试图去观测真实的政府绩效时，由于“测不准原理”的作用，所采用的离散观测值Xi与实际的政府行为x之间总是存在偏误εi，因而无法绝对准确地对政府绩效进行P模拟。况且，人们认知过程中的滞后效应、晕轮效应、首因效应、近因效应、社会刻板印象和基本归因谬误等，也会影响到收集绩效信息并进行模拟的可靠性。这意味着，从连续到离散的模拟始终存在着误差，如式1-2所示。
　　P=∫Tt=t0∫ni=1xi(t)≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem式1-2
　　从本质上讲，这种模拟是一种政治活动，因而政府绩效指标体系是政治的产物。政府绩效来源于利益相关者对公共服务的需求和利益表达，政府组织及其成员需要通过与利益相关者的互动过程满足其利益诉求，并且需要在多元化利益相关者所关注的不同绩效维度之间取得平衡。[11]由于利益相关者对组织的影响力存在差异，理性的政府及其成员在考虑绩效指标时会赋予优先权给那些对于组织生存最至关重要的利益相关者。在权力距离相对较大的中国，这种利益相关者之间的差异体现得相当明显。[12]各类利益相关者可能具有差异化的价值取向，从而对政府绩效具有显在或潜在的价值标准，导致了对于同一政府行为x的评估结果不同，并且也会影响绩效指标体系设计者对每个政府绩效指标Xi的权重值Wi的分配，而这同样会造成模拟政府绩效时的偏误εi。
　　如同任何物理系统一样，地方政府绩效测量体系的系统误差Esystem和随机误差εi恒定存在，政府绩效P具备“测不准”的特征。减少评估结果偏误的传统解决思路一般是增强目标分解的科学性，以及改进绩效评估的主体、方法和程序，例如增加评估培训、引入公民参与等[13][14]，这些方式尽管有效却具有较高的操作成本。在这种情境下，引入样本点(Sampling Point)就具有极为重要的价值。在采用绩效指标模拟政府绩效的同时，总是可以找到一些反映整体绩效信息的样本点，从中提取的信息可用于控制测量结果的偏误。实际上，“克强指数”所选取的三项指标，可以看作衡量政府绩效的三个“样本点”，尽管这些“样本点”并非正式的政府绩效指标，却蕴含了关键绩效指标的丰富信息，为更加准确地反映地方政府绩效提供了可能。
　　三、样本点的内涵与功能
　　所谓“样本点”借用自统计学，是一种形象的说法。在科学研究中，人们把对各种随机现象的观察或实验称之为随机实验，而把随机实验的一切可能结果的全体称为样本空间(记为Ω)，其中实验的每个结果就称作样本点，一般用ω表示。从这个意义上讲，样本点是抽样的结果，所获得的样本值可用于推断总体的状况。在传统的地方政府管理中，人们经常借用这一术语来描述调研对象，例如一些地方采用抽取样本点的办法广泛征求干部群众对组织工作的满意度，并将其称为工作的“联系点”、“观察点”、“信息反馈点”和检验工作成效的“晴雨表”。在这种语境下，样本点与“蹲点”这一传统的政府工作方法具有内在的渊源。“蹲点”就是选择典型对象进行调研和试验，实现从特殊到一般、再由一般到特殊的哲学认识过程，是通过认识局部现象把握全局特征的手段，也是深入管理实践、践行“群众路线”的过程。[15]只不过，这些“点”并非随机选取而是立意抽样的结果。
　　从现代科学前沿思想看，样本点是能够让决策者看到政府绩效全景的片段，它符合现代全息理论中“部分是整体的缩影”这一思想。在全息理论中，一个系统原则上可以由它的边界上的一些自由度完全描述，或者说任意小的或任意一部分的分形单元可以与整体自相似。[16][17]这一原理反映出宇宙中最基本的事物之间相互联系的规律，对于社会现象也颇有解释力。选择恰当的样本点，辩证地看待局部与全体的关系，能够让政府决策者从“国内生产总值增长率论英雄”的“一叶障目”转向从关键片段观察地方政府整体绩效的“一叶知秋”。由此来看，检验国内生产总值等政府绩效信息的真实性和可靠性，挤出绩效信息中的水分，并不是无路可循，样本点就提供了一个可能的选择。
　　政府绩效管理中的样本点是由管理者根据政府组织职能和目标选择的具有代表性和示范性的业务单元、关键事件及行为，是对政府落实具体工作的现实记录。[18]尽管这些ωi未必对应于某个具体的指标，但与政府绩效P能够保持一致。如果指标模拟的偏差大到无法解释ωi的程度时，就说明绩效测量体系的准确性与真实性是难以容忍的。在这种情况下，样本点能够为判断政府绩效P的测量效度与信度提供佐证。这意味着ω可成为反映政府绩效水平一个必要的约束条件，如下式所示。
　　P≈∑ni=1(WiXi+εi)+Esystem
　　PωiωiΩ式1-3
　　从上式来看，政府绩效P也可以看作绩效测量指标和样本点的潜变量(Latent Variable)。在传统的政府绩效测量领域，大量冗余甚至虚假的信息是管理者和决策者非常厌恶但又难以消除的水分，特别是在大数据时代，职能庞杂、规模庞大的政府组织在运作过程中产生了海量信息，水分的控制就愈加困难。样本点的一个优势是它不易“溶于水”，解读样本点是从大数据中挤出水分的一个捷径。由于样本点对应的是政务执行过程中具体的关键事件和行为，是动态的活动而非某种静态的属性，可以直接观测，故而难以操纵。而且在政府绩效的形成过程中，总是存在一些非预期或难控制的因素，而高度抽象的统计数据会遗漏这些信息，在关键事件和行为中才能够更准确、直接地观察到这些信息的影响。
　　由“克强指数”的三项指标来看，耗电量、铁路货运量和贷款发放量正是扮演了这种以小见大的样本点角色。它们能精确地反映中国的经济绩效，其原理相当简洁：对人的健康体检或疾病检查，通过血液的成分、比值、流速、压力等数值的分析就可以得到比较准确的样本，能源是现代工业的血液，货运和金融就相当于人体血液的流速和压力，故而“耗电量”的多少可以较为准确反映我国工业生产的活跃度和工厂的开工率，“铁路货运量”的多少，可以反映我国货运最大载体的运行状况和效率，“贷款发放量”可以反映市场对当前经济的信心及未来经济的风险度(对于我国而言，间接融资占社会融资总量高达84%，银行贷款又占到我国间接融资的绝对大头)。[19]当国家经济绩效变动时，这些指标能够敏感地反映出经济总体变化的趋势，与经济绩效的测算结果保持高度的一致性。例如， 2013年人们对宏观经济形势的感知就与“克强指数”的测算结果非常吻合[20]，说明这些指标的确具有“一叶知秋”的功能。
　　这意味着，样本点是管理决策者的参照物，是独立于传统绩效测量体系之外的非正式指标。在政府绩效管理中，指标可以用来让利益相关者预见到可实现的成果(公共产品或服务)，可以驱使政府机构为之而努力，也可以帮助政府树立特定的形象或实现一些无形的目标。从政府绩效管理的视角看，样本点是政府绩效的试金石。在许多地方，政府绩效的“成绩单”往往看起来都很漂亮，但大量冷冰冰的数字很可能是“数字腐败”和共谋导致的虚假结果。[21]由于存在着上下级之间的信息不对称，让上级对下级各项绩效指标逐项核查的成本过大且易受干扰，通过抽样调查和多方比较是可能的解决方案之一。以真实的、具有说服力的具体证据让利益相关者了解到地方政府的工作努力和成就，比起抽象的、易于人为操纵的统计数据，更能反映出地方政府的真实表现，也增加了其弄虚作假的风险，具有较强的可操作性。从这个角度说，样本点就如同用试金石一样，通过试验性的抽查来检验地方政府绩效水平，是“实践是检验真理的唯一标准”思想的一种体现。
　　总体上讲，样本点ω对于测量政府绩效P的作用对传统的绩效测量理论是一个巨大的挑战。“测量什么就实现什么”或“测量什么，什么就能管好”常被“新公共管理”运动的拥护者视为公理，然而这无论是在逻辑上还是实践中都越来越饱受质疑。在理论上，“测量什么就实现什么”忽视了管理的情境条件[22]，而测量指标与被测量的组织行为之间并非存在着决定性的关系，对于理性的官员而言，“测量什么，什么就能管好”只是人们美好的想象而已。[23]更常见的情况是“测量什么就操纵什么”、“上级要什么就给什么”，特别是在“以事为本”的管理思维作用下，这种被称为“做作业”的应对方式相当有效。[24]设置样本点则增加了理性官员的机会成本，由于样本点可以抽取、更换且易于观察，还需要与政府绩效测量指标的模拟值相互印证，造假的代价就难以预计。
　　另一方面，政府绩效信息的质量会严重影响到政府绩效管理体系的可持续性，因而确保数据的效度与信度至关重要，特别是应及时地提供有效的“绩效故事”以佐证政府绩效水平。决策者和管理者可以在不改变既有绩效测量指标的前提下灵活地选取样本点，持续地检测由代理人报告的绩效数据质量。换言之，衡量样本点一个基本的出发点是确保绩效信息的“三角验证”(Triangulation)。对绩效的多点测量有助于减少测量偏误、提升测量效度，这些指标应当来自于不同利益相关者且具有异质性。[25]也就是说，指标Xi和样本点ωi所反映的绩效信息来自于不同的渠道，它们所表达的“故事”如果具有相同的含义，绩效测量的信度和效度就有所保障。“克强指数”的三项指标就对传统以国内生产总值、固定资产投资额和财政收入等政府绩效考核指标体系起到了补充绩效信息和纠偏的效用，基于这些信息就能对政府绩效水平做出更精准的判断。
　　此外，当地方政府绩效指标因经济和政治因素难以变化时，样本点还可以作为突出执政党价值取向、展示绩效亮点(Highlights)的一个途径。式1-3中的i表示政府绩效的维度，它和权重Wi共同反映出政府绩效测量的价值取向――是更看重上级政府的价值需求，还是优先考虑辖区社会公众的需求，或者同时考虑上级政府和社会公众的价值需求?是注重政府行政的短期结果，还是注重行政的长期结果?是体现政府的行政效能，还是体现政府对社会的回应性?在许多情况下，政府绩效指标、标准和权重是利益博弈的结果，西方经济发达国家的政府管理者要单方面改变政府绩效指标体系并非易事。[26]在转型时期的中国，政府绩效指标更是牵动利益相关者关注的敏感对象。在此情况下，引入样本点的管理创新(例如将特定的民生治理事项列为样本点)可以改变信息呈现的方式和重点，使之更具有代表性和示范，这既可弥补传统政府绩效指标体系的不足，又能避免因改变指标体系而引发的负面效应。
　　样本点还说明，政府绩效管理实践应从追求外显的绩效指标走向探寻内在的绩效影响因素。许多地方的主政领导都有这种认识：绩效是干出来的，而不是评出来的，因而绩效管理不应舍本逐末，为评估而评估。但另一方面，绩效评估又相当重要，尤其是组织领导都将绩效评估视为“指挥棒”，不自觉地设置了大量绩效指标，为评估投入大量精力和资源。样本点则为这种矛盾提供了一个相应的解决对策。从一些地方实践来看，样本点往往是急、难、险、重且较易于观察的事务，对于整体政府绩效具有重要的影响。[27]为了在上级领导的持续关注下“攻克”样本点，地方政府干部通常不得不现场办公，这让绩效评估能够真正起到督促政令落实和工作改进的作用。可以说，发现“样本点”就是促使组织决策者和管理者识别其绩效影响因素的过程，解决了样本点反映的问题，也就找到了解决类似问题的途径。
　　由上述分析来看，样本点对于完善政府绩效管理体系具有积极的意义。这一创新的理论价值在于，为本质上具有“测不准”特征的政府绩效[28]设置了可以相互印证虚实真伪的指标，突破了以往一味追求量化和关键统计指标的目标考核模式。从国际政府绩效管理的实践与理论前沿认识看，绩效管理应是一个动态的过程，所设置的政府绩效指标和标准应根据环境变化而进行动态地调整。[29]采用传统的多指标模拟方式便于得出对整体政府绩效的阶段性、综合性认识，而引入样本点能够实现从局部出发“窥一斑见全豹”的信息动态捕捉作用，二者的有机结合既可以提升政府绩效管理的规范性和动态性，也可以增强绩效评估的灵活性和科学性。
　　四、启示与建议
　　“克强指数”不仅反映出政府管理者和决策者在提升政府绩效信息真实性和可靠性方面的智慧，也揭示出政府绩效管理的复杂性和执政者对此的深刻认识。长期以来，政府绩效信息的真实性和可靠性一直困扰着绩效管理的研究者与实践者，使政府绩效评估的公信力颇受挑战。原国家统计局局长、中国社科院经济研究所所长孙冶方先生甚至曾发出这样的感叹：“上级抓什么数字，什么数字就不准”。面对这种困境，“克强指数”为创新政府绩效管理提供了启示，即可在传统政府绩效指标体系之外引入样本点，将其作为检验地方政府绩效信息真实性和可靠性的一个参考。它的意义不仅仅在于为批评“国内生产总值论英雄”提供了现实中的范本，更改变了人们对于政府绩效指标乃至绩效管理的传统认识。
　　正如前述分析所言，样本点是政府绩效的试金石，是超越传统政府关键绩效指标的直观载体，能够揭示出政府绩效的影响因素、有效地弥补传统政府绩效指标考核的不足。从实践来看，河南、贵州、重庆、江苏各省的一些地方政府已经在此方面做出了探索，取得了积极的效果。在这些实践中，政府依据单位职责来选择具有代表性、典型性、示范性且公众关注的关键事项和活动作为样本点，确定政府高质量工作可观察的标准和标杆，避免了片面依赖统计数据来评估政府绩效的偏误。这些实践表明，在政府绩效管理体系中引入样本点兼具必要性和可行性。
　　综上所述，本研究发现对政府绩效水平的判断不应仅仅依赖于绩效指标的模拟，还应考虑综合反映指标数值真实性的样本点。样本点所包含的抽样思想有助于管理者和决策者深化对政府绩效管理动态属性的理解，能够揭示出指标与信息收集方式的深层次含义，为探索政府绩效管理体系改革的方向提供借鉴。具体来说，本研究能够为改进政府绩效管理研究与实践提供以下建议：
　　第一，政府绩效信息的收集和处理需要“做加法”，通过完善和整合绩效信息管理系统促进政府绩效信息适度公开和透明，提升政务活动的可问责性。引入样本点的一个重要意义在于通过比较和校验多源信息来及时纠正政府绩效测量的偏误，即通过三角验证的方式减少“测不准原理”对绩效测量的影响。由此而论，引入样本点就是增加了绩效信息的来源，为绩效信息真实、可靠增强了保障。而从抽样选取样本点的方式以及样本点是政务运行的关键事项和活动等方面来看，这也是一种在现有体制下增强信息公开和透明程度的巧妙方式。由于样本点相对具体、易于观察且为公众所关注，在其信息收集和处理方面人为造假的机会成本大大增加，政务执行者更难操纵数据和推卸责任。相比于以往目标责任考核中上级部门反复对下级政务活动进行检查的方式，政府和公众更容易通过样本点有效地监督政务执行者，这也是践行“群众路线”的一种体现。
　　第二，地方政府绩效考核指标体系需要“做减法”，配合简政放权的行政体制改革来适度精简指标，从结构上增强政府绩效测量的科学性。由于地方政府一般采用指标模拟的方式进行绩效测量，如果政府越“全能”则采用的绩效指标就越多，考核对象进行数据操纵的空间就越大，而根据本文对政府绩效测量偏误的分析，这会降低绩效测量的真实性和可靠性。在加快经济发展方式转变的过程中，转变政府职能已成为社会共识，相应地减少对微观事务的干预、改善和加强宏观管理、严格事后监管是改善区域治理的客观要求，这就需要对政府绩效指标作出调适。在“条块分割”体制下，考核指标过多、过虚、过滥往往是导致地方政府弄虚作假的一个客观诱因，颇受学术界和实践者诟病，而在适度和逐步精简考核指标的同时，提供公众关心的、看得见且可检验的事实证据来衡量政府干的好坏，能够降低“政绩不够、数字来凑”的可能性。
　　第三，地方政府绩效管理实践需要“动起来”，转变传统政府绩效考核的静态思维，从过度强调控制转向持续改进绩效的动态管理模式。从前文分析来看，政府绩效的产生是一个连续的过程，政府绩效管理是以改进政府绩效为目的的动态管理过程，“重结果、轻过程”的考核与管理模式已越来越难以适应社会对政府绩效的诉求，特别是在防范绩效信息弄虚作假等方面存在漏洞。“测不准”的政府绩效会随着情境因素的改变而变化，要获得持续的绩效改进就需要动态调整政务运行的目标和控制手段，尽可能实时地对绩效信息进行分析和处理以更好地回应社会公众的诉求。从动态的视角理解政府绩效管理体系这一复杂系统，是改变以往地方政府和干部过度重视“硬指标”、忽略“软指标”的一个突破口，样本点的管理创新也正是体现了这种动态思维，通过关键事项和活动来以小见大地反映整体的政府绩效。然而，政府绩效管理创新需要突破“下动上不动”的困境，在顶层设计上体现动态思维。
　　第四，政府绩效管理研究和实践需要“沉下去”，从探索具体现实问题背后的普适性原理入手，致力于推动政府绩效管理实践的进步。绩效管理是应用性较强的领域，亟需解释和解决实际问题的研究，而当前的理论研究总体上滞后于地方实践，地方政府管理对绩效管理研究的需求日益迫切。中国的政府绩效管理是一种追求创新和创造的“创效式”管理[30]，因而理论研究不仅要有创造力，更要有解释力和指导作用。在全球化、信息化和政府职能转变的背景下，国家和地方治理的环境存在高度的不确定性，决策者不应完全依赖诸如国内生产总值等统计数据，而应深入探索经济和社会发展的内在机理，做出科学的决策。相应地，研究者需要将政府绩效管理体系视为复杂性系统，建立科学、管用的政府绩效影响因素图谱，运用科学的科学方法探索现实问题的发生和发展机理，为政府管理实践提供“外脑”。
网站编辑：}