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关于科学立法的几个问题（上）
　　在我国，伴随着法治建设的进程，越来越注重立法质量，并强调要实行科学立法。2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“全面推进依法治国，必须坚持科学立法。”2013年10月30日，张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中深刻阐述了科学立法的内涵，并对推进科学立法提出了明确要求。本文拟对立法实践和理论中的这一重大问题谈点体会、作点分析。&
对科学立法的理解
　　（一）关于科学立法的内涵
　　2000年3月九届全国人大三次会议通过的立法法第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”法学界将这一规定概括为立法的科学原则。按通常理解，立法科学化（或科学立法）中的“科学”就是一般意义上的科学。但怎么理解科学立法？学术界有着不同的界定。
　　1.从界定的方式上来说。由于难以从正面或肯定的角度对科学立法的涵义作出合理全面的阐述，因此，大多是采取否定的方式来对此予以界定的。概括起来，这主要有五种：对经验立法的否定，对工程立法的否定，对政绩立法的否定，对封闭立法的否定，以及对主观立法的否定。有的则是用描述的办法来代替下定义，认为随着研究自然规律的自然科学和研究社会的社会科学的发展，“在立法范畴，人们也要借助科学的理性思考，来揭示立法的本质，汇总立法的经验，设计立法的结构，完善立法的技术，这就是立法科学。”
　　2.从界定的内容上来看。对科学立法的理解，是仅仅从立法本身来说，还是把视野放宽一点，这也是有分歧的。有的论者提出，“立法科学化”是与“立法经验化”相对的，根据立法过程和结果（法律）中经验因素和科学因素的不同比重、不同地位，可把立法分为科学型和经验型两种。“一般而言，传统的立法是经验型的，而现代立法则应是科学型的。现代的立法，则是运用现代科学原理及立法技术的立法。即立法活动建立在科学（包括法学）基础之上，正确运用现代科学技术（包括立法技术）进行优化的过程，以保证立法取得最佳社会效果。” 有的论者提出，立法科学化，是指立法活动要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握立法规律，善于运用合理的立法技术，提高立法的质量和效益 。
　　即便对立法本身的理解，也有侧重于立法过程与侧重于立法结果之分。有的论者认为，“立法的科学化，是指立法者运用科学的手段、方法和技术进行立法活动，从而使最终的立法成果具有科学性与合理性的过程。” 有的论者认为，科学立法是立法过程中必须以符合法律所调整事项的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。就是说，科学立法既要符合它的内在条件（与其规制的事项保持契合），也要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。
　　其实，立法本身是一门科学。毛泽东说过：“搞宪法是搞科学。”对科学立法的理解，既要从立法本身来研究，又要对自然和整个人类社会进行研究，否则，便说不清也道不明。同时，既要注重立法过程，也要注重立法结果。其中的道理很简单：科学立法既有形式（或程序）方面也有内容（或实质）方面。只有这种全方位的研究，才可能认清“科学立法”的真面目，进而实现科学立法。立法要尊重科学，实行科学立法。那么，立法科学性的标准主要有哪些呢？在亚里士多德看来，“良法”的标准包括三个方面：一是为了公共的利益而不是为了某一个阶级（或个人）的法律；二是应该能够体现人们的道德要求，不是依靠武力来推行，而是靠人们的自愿来实施；三是必须能够维护合理的城邦政体以久远。我国有学者把立法质量的检测（或判定）标准分为内在和外在两个方面：内在标准主要包括合法性、正义性和合目的性，外在标准主要包括：完整性、明确性和协调性。
　　（二）正确认识法律与规律的关系
　　讨论科学立法问题，就不能回避法律与规律之间的关系。现实中，这主要有两种倾向。一是强调法律的国家意志性而否定它的规律性。二是将法律与规律性等同起来，强调法律的规律性而否定它的国家意志性。这些年来，后一种倾向似乎更为突出。“过去我们强调法是统治阶级意志的表现，在经济领域中造成了违背经济规律的恶果，足以引起教训。还市场经济法律以其客观自身规律的本性，这是市场经济法律的第一要义。而把法律看作是客观自身规律表现的观念，就体现了罗马法中自然法的精神。”
　　其实，不能简单地说，法律就是（客观）规律。法律作为主观范畴（具有客观性的内容），客观规律作为客观范畴，二者在产生的原理、存在的形态等方面都有重要区别。
　　1.二者的特性不同。首先，规律是事物的内在的客观必然性的表现，它本身包括自然规律和社会规律，而社会规律还可继续划分，比如说中国特色社会主义有三大规律：共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律。自然规律是自然现象自发地、盲目地发生作用的，而社会规律则始终存在着人的目的与意识的参与，法律一定要通过人而发生作用，人要守法，也要有人去执法司法，所谓“徒法不足以自行”。即使是有关自然、生态等方面的法律，所调整的也是人与人之间的关系，是一种社会关系，而不是人与自然（包括动物）的关系。比如，饲养的动物（猫、狗、甚至藏獒）造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，法律所惩罚的也不是猫、狗、藏獒等本身，而是它的主人（或管理人）。
　　其次，法律不仅有客观性（物质制约性），还有主观性（国家意志性）。法律作为一种社会规范，它本身是人类的创造物，是人类把法律发明创造出来以体现一定的理想、价值。换句话说，法律是不同时期、不同地域的人们解决纠纷的手段、工具或技术装置，也是人们价值观的一种载体。法律是人类的创作，是属于主观世界的，具有主观性和能动作用。法律绝不只是反映社会现实的被动物，它具有创构、建设和生成的作用。规律是一种客观存在，它只能被发现（不是发明），既不能被创立也不能被消灭，不因人的喜好和意志而转移。它是“在事后作为一种内在的、无声的自然必然性起着作用”。法律是可以依社会的发展变化而进行“废”、“改”、“立”的。它是人们主观能动性的结果或表现，是“预先地、有计划地起作用”。
　　2.二者的作用范围和强度不同。首先，二者作用的范围不尽相同。尽管自然规律与社会规律有明显不同，客观规律（尤其是自然规律）不因人类发现、认识与否都是普遍地起着作用的，也不因时间、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，尽管人类社会中有种种“复辟”、“倒退”，但只是个别的、暂时的，最终都不会阻挡历史发展潮流。法律作为社会规范，其社会成员须一体遵循，但是，这里的社会成员往往是局限于一个国家或地区，国际法也不是当然地就适用于所有国家或地区。
　　其次，二者发挥作用的强度也不同。法律规范“是规定行为命令或确定语句，这些行为命令或确定语句包含着规范性的、具有约束力的形成意志。”皮亚杰说：“规范不出于对存在着的关系的简单确认，而是来自另外一个范畴，即‘应该是’的范畴。因此，规范的特点在于规定一定数量的义务与权限，这些义务与权限即使在权力主体违反或不使用时仍然是有效的。而自然规律建立在因果决定论或随机分配之上，它的真实价值完全在于它与事实的相符一致。”法律规定的实现，既需要自律，更需要他律。因为人们可能自觉遵守法律规范，也可能被动遵守，就是说，人们如果不遵守法律规定，执法机关和司法机关就会强制其遵守，这也是法律的实施需要国家强制力作保证的根本原因之一。事实上，人们违反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，违反了规律是不可能逃避其惩罚的。
　　同时，法律与规律之间也有密切联系，主要表现在以下两个方面。
　　1.法律被客观规律决定和制约。在最终的意义上，法律是被经济社会条件所决定的。所以，立法必须遵从经济社会发展等客观规律。马克思指出：立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”同时，立法还必须遵从法律自身的规律，比如，法律规定的周延细致、法律规则之间协调衔接、法律体系的内在和谐等。只有如此，法律才能顺应自然和社会的要求，法律才能有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。
　　2.法律与规律之间存在交叉重合的情况。大体上说来，当今世界各国的法律都没有对包括自然规律在内的各种规律予以重述或规定。但是，法律关于投票与计票、处罚与赔偿金额、刑期、时效等的规定必须符合数学的原理。同时，伴随着人类探寻科学和技术，对科技研发活动与成果的使用、转让等进行规范，不仅法律的调整范围不断拓展，而且法律与规律（或科技）之间也存在交叉和重合的情况，特别是在安全生产、卫生健康、环境资源保护、核能研发应用等领域的技术规范，常被法律予以吸收，成为强制性标准（或规范），成为必须遵循的法律规范。在这种情况下，人们若违反了法律，就不仅要受到法律的制裁，也要受到规律无情的惩罚 ，比如，必然发生种种事故，区别只在于事故的大小和严重程度不同而已。
　　正确认识法律与规律二者的关系，就要反对把法律简单地归结为规律，因而，既不能过分夸大立法者的创造作用，以为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，以为规律可以直接地生出法律来。
科学立法的实质内容
　　（一）合理确定法律的调整范围
　　法律是一种社会规范，但社会规范并不只限于法律规范，还有道德、风俗习惯、行业规范等。因此，立法时首先就要解决法律与道德、风俗习惯、行业规范等规范的界限问题，科学地划分法律与其他社会规范各自的调整范围。能够通过其他社会规范解决的问题，就不要立法，要破除“法律万能”的观念，不要一有什么问题就首先想到要立法，不应当认为要加强法制、厉行法治，就不分青红皂白，什么都纳入法制轨道。这不仅仅是因为法律的国家意志性，也是因为法律存在明显的局限性，且这种局限性乃是法律本身所固有的。比如，法律作为社会的调整形式有自身的调整范围，与其他调整形式之间也有一个衔接、协调和配合的问题；又如，法律对社会生活、社会关系的涵盖性和适应性存在一定的限度，法律实施需要物质、精神等多方面的条件。所以，实行科学立法，必须考虑到这一点，这也是按规律进行立法的必然要求。
　　需要说明的是，法律和道德并不是截然分开的，实际上有道德法律化（诚实信用、公序良俗等被法律吸收）和法律道德化（体现时代伦理精神和价值）的现象。
　　（二）立法要体现时代精神
　　法律作为社会行为规范，它本身既是社会发展进步的产物，也要随着社会发展进步而与时俱进，积极回应时代关切，充分体现时代内涵，只有如此，立法内容才可能具有科学性、合理性。
　　1.因应人性，扬善抑恶。立法首先要立足于人。人不仅有社会性和主观性的一面，还有其作为自然界组成部分的自然性和客观性的一面。这是我们思考法律问题和开展立法工作的出发点。比如，婚姻作为一种特殊的“契约”（或合同），可以因离婚而解除这种关系，但是父或母不因婚姻关系终止自然而然地就终止了与其子女之间的血源关系。所以，立法必须因应人性，体现人性，扬善抑恶。
　　2.保障私权利和规制公权力。近代以来，伴随着民族国家的兴起和发展，人民的权利意识也开始勃兴。法律需要对这两者予以调整与规范，既明确人享有的权利与自由，又明确国家权力的范围。而且，明确国家权力的范围，目的是更好地体现和保障人的权利与自由。在此基础上，进一步明确国家责任的追究与承担，就是说，国家也会犯错，并应承担相应的责任，为此，建立并实行国家赔偿责任制度。
　　相应地，还有两个基本原则。（1）对于公权力来说，实行“凡未经法律许可的，都是禁止的”原则。这适用于国家机关，其目的在于限制随意性和自由裁量权。（2）对于私权利来说，则实行“凡未经法律禁止的，都是许可的”原则。这一法律原则适用于公众，其宗旨是扩大社会积极性、主动性和创造性。以往法律的规定片面强调“令行禁止”，强调行政命令、国家强制、约束与管理；而对公众的授权、允许则相对不足甚至被严重忽视了。实行现代法治，必然要求改变这一状况，立法必须适应这一要求，作出合理、明确的规定，推进国家治理体系的现代化。
　　3.应对高风险社会。人类历史上各个时期的社会形态都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。当代已然是一个高风险社会，不仅有地震、海啸、泥石流、飓风等自然风险，更有政治、经济、军事、道德、法律等人为风险。一个带有规律性的现象是：许多国家在从传统社会向现代社会转变过程中都曾经历过一个动荡不安的时期，社会矛盾的发展和累积，必须有个“度”，否则必然会演变成大的冲突。
　　当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾多发期和凸显期，各种问题叠加，比如劳动就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、食品安全、拆迁、信访、社会管理等领域矛盾和问题比较集中。要加强相关领域立法，发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，既保证社会转型顺利进行，又促进社会协调发展。
　　4.体现正义理念。当说法律不公正、法律是恶法的时候，就是以“正义”（公正、公平）为标准而作出的判断。从形式上说，体现“正义”的法律，应当具有以下7个特征：普遍性、明确性、统一性、稳定性、先在性、可行性、公开性。法律规则具备这些特征，“便基本符合人们对秩序的要求。”从实质上说，体现“正义”的法律，应当具有以下4个特征：保障安全、维护平等、促进自由、增进效率。形式意义上的正义与实质意义上的正义是紧密相连的，但实质意义上的正义是核心和根本，“任何一个法律系统，只有当它具有实质正义的诸种形状、作用时，它才能最终被称为正义的。”
　　（三）法律体系和谐一致
　　法律体系内部处于和谐、有序的状态，是一国或地区法制统一的重要内容和标志。恩格斯指出：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”这在现代社会已被世界上许多国家所重视。在我国，《宪法》和《立法法》都明确规定要“维护社会主义法制的统一”。法律体系本身的和谐一致，取决于法律与经济基础及其他上层建筑之间的和谐、有序，从根本上说是取决于整个社会生活的和谐，因为如果社会生活本身不和谐，立法也就不可能协调。
　　1.法的渊源的和谐。这就是立法体系上的和谐，是法的纵向关系上的和谐。在我国，法的渊源有宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规、规章（部委规章和地方规章）、自治条例和单行条例、军事法规和军事规章、特别行政区的法律和其他规范性文件等。其中，宪法具有最高法律地位，一切立法都必须以宪法为根据。“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”
　　2.法的部门的和谐。法的部门是因调整关系或调整方法相同（或近似）而形成的相对独立的法律规范群体。法的部门的和谐是法律体系在横向上的和谐一致。（1）宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门都必须同宪法保持一致。（2）每一法律部门内部要协调一致，不得相互矛盾、冲突。
　　3.法的内部结构的和谐。这是指作为法的表现形式的规范性文件内部结构、体例等的和谐、有序。法律规范的逻辑结构要和谐一致。法律规范的要素，可以体现在一个规范性文件之中，也可能体现在不同的规范性文件之中。这就要求，立法时要有全局观念，要注意一个规范性文件前后的协调一致，也要注意这个规范性文件与其他规范性文件的和谐。（1）不同法律或规范性文件之间不得相互矛盾、冲突。（2）同一规范性文件内部不得相互矛盾、冲突。（3）法的体例要和谐、协调。要达到法律体系的协调，就必须使法的篇章结构等体例科学、合理。英国学者密尔说：“法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。”
　　法律体系内部的和谐一致、法律与社会关系的协调，都不是自然而然的，也不是自动实现的，而是要通过不断地废、改、立，才能逐步实现的。立法不可能一劳永逸，而只有不断地和适时地废、改、立，才能使法律适应社会的需要。
　　（四）立法要接受检验
　　1.法学上的检验。自然科学理论的检验可以通过试验等相对客观、可靠的方式来进行，还有在其它科学领域中广泛采用的“试错法”。当然，社会科学和人文科学也有自己的一套检验标准，比如，经济学上就有相符性检验、普解性检验和精炼性检验。法学上的检验也是要采取“试错法”、实行“猜想与反驳”的方法，但还有特殊的地方。（1）法学要设计出大规模的试验很少是行得通的，因为它“会花费很长时间，或者带来无法克服的伦理问题”，同时，由于“众多法律原则都过于固定以致于不能很快地调整适应科学理解的变化。（在科学中没有遵循先例的原则。）社会不能或至少不愿意等到耐心的科学研究结果的出现之后再做出司法判决，也不同意当法律科学原则过时的时候对先前的司法判决进行细小的修改。”（2）法学理论不拟“澄清”何等事实，而是希望指明法秩序中的脉络关联，所以，它“不能借何种事实来审查”，检验的方法只能是以现行规范、法律原则以及法律体系为准据，用以判断相关结论与其他规范、法律目的是否相符，或其是否适宜事理。
　　2.实践的检验。立法是要为社会提供行为规范，目的是要规制社会生活，建立社会秩序。因此，立法产品的质量怎么样，管不管用，需要社会来检验，就是要将其在社会生活中实现，把立法者关于组织或者构建社会的设想予以实现。这种实现的机制就是通过法律适用将“事实构成”与“法律后果”连接起来。有学者认为，法律的评价标准，“是立法者的公平观在各具体的法定事实构成中的具体体现。”同时，还采取“试错法”，定期或不定期的回望过往，对法律本身进行客观公正的评估。在此基础上，对现行法律法规进行修改，或制定新的法律法规。
　　（作者单位：全国人大常委会办公厅研究室）
作者：万其刚&&封丽霞：依法治国，该如何理解“全面推进”
日11:09&&&来源：
原标题：依法治国，该如何理解“全面推进”
依法治国，将渗透到从科学立法到严格执法、公正司法、全民守法的各个环节，将全方位覆盖国家、政府与社会生活的各个层面，将更加注重法治建设的民主性与科学性的统一，将努力实现依法治国与以德治国的互补契合，将对领导干部的知法懂法守法用法能力提出更高要求。这也意味着，依法治国作为国家治理基本方略与根本保障的重要地位更加凸显，在全面深化改革的宏大战略布局中发挥更加深刻的影响
党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略以来，十六大、十七大、十八大都对“依法治国”作出重要部署。刚刚闭幕的十八届四中全会通过 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是对党的十五大以来“依法治国”基本治国方略的继承与发展，也是在新形势下全面加快建设社会主义法治国家的庄严承诺，为我们明确了法治建设整体推进、共同发展的基本思路。这也意味着，下一阶段依法治国的工作重点将放在“全面推进”上，我国的法治建设将呈现出一种全方位、全覆盖的大格局与新气象。那么，怎样准确理解“全面推进”这四个字的丰富含义呢？
更加注重依法治国的全局性、整体性与系统性
改革开放之初，我们可以用“无法可依”来形容当时中国法制的状况。在法制基础相当贫弱的条件下，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，当务之急就是加强立法、解决有法可依的问题。因此，改革开放30多年来，“加快立法”、“加强立法”一直是我国法治建设的指挥棒和工作重点。“立法先行”与“立法先导”在一定程度上亦成为长期以来支配我国法治发展的基本思路。在中国特色社会主义法律体系基本形成之后，即在所谓的“后法律体系时代”，如何做到“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”必然成为我国法治建设的新挑战与主要任务。在依法治国的整体布局之下，实现立法与执法、司法和守法的全面推进、协同发展，理所当然成为新时期推进法治进程的必然要求。
十八届四中全会对当前全面推进依法治国的工作格局进行了整体部署，涵盖了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的方方面面。即通过深入推进科学立法民主立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；通过深入推进依法行政、加快建设法治政府，努力做到严格执法；通过完善确保依法独立公正行使审判权检察权的制度、优化司法职权配置等一系列举措，保证公正司法，提高司法公信力；通过深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念，推进法治社会建设；通过推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，加强法治工作队伍建设；通过加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到依法治国的全过程。上述六个方面的任务整体推进、系统发展，共同构成了当前全面推进依法治国的系统布局与整体格局。
更加注重立法与法律实施的对应性与协调性
立法是依法治国的起点，执法、司法、守法是依法治国的全面展开与实现。法律的生命在于被赋予真正意义上的实施。法治的目标与价值最终需要严格执法、公正司法和全民守法来实现。如果静态的“法律体系”不能转变为真正意义上的动态“法治体系”，如果法律不能拥有行动的力量，那么，法治的价值无从实现，法治的权威也就树立不起来。换言之，尽管有规模宏大、形式完备的法律制度体系，而实践当中仍然存在大量的普遍违法、徇私枉法、有法不依、违法不究的现象，法治还只是停留于“应然”层面，而并不对实际的社会生活产生影响，那么，依法治国还只是一个美好的梦想。故此，十八大以来，习近平同志多次强调宪法与法律实施问题，指出“法律的生命力在于实施”，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。十八届四中全会也强调“法律的生命力在于实施”、“法律的权威也在于实施”。
立法与法律实施的有效对应与协调，首先要求有“良法”，然后才是对其的普遍实施与推行。“良法”是法治的前提，也直接关系到法治建设的成败。就此，十八届四中全会首先提出“良法是善治之前提”，要求深入推进科学立法民主立法，强调立法工作抓住提高立法质量这个关键，实现立法和改革的相衔接，充分发挥立法的引领和推动作用，主动适应改革和经济社会发展需要。在此基础上，四中全会着眼于具体的行政执法体制和司法体制改革，注重从推行政府权力清单、健全依法决策、建立健全行政裁量权基准等制度设计保证政府严格规范公正执法；从完善司法权力运行机制和司法管理体制，规范司法行为，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制等方面保证公正司法；从深入开展法治宣传教育、把法治教育纳入国民教育体系、推进基本公共法律服务体系建设等方面推动全民守法。一言以蔽之，即强调通过严格执法、公正司法和全民守法来推进依法治国各项工作的实效性，从而实现立法与法律实施的内在契合与协调统一。
更加注重“自上而下”与“自下而上”的共同发力
十八届四中全会继续强调，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治政府，强调政府权力的设定和取得要有宪法与法律依据，政府权力的行使严格依照法律规定，要求政府行为符合合法合理、程序正当、权责统一、诚实守信等原则。法治社会，重心在于强调社会成员行为的法治化，要求社会成员有良好的法治素养和遵守公共规则的习惯，并在此基础上形成守法光荣违法可耻的社会氛围。
全面推进依法治国，必须通过作为社会管理者的政府与被管理者的社会两方面力量的共同推进、相互支持方能实现，而绝不可能仅凭政府就能够独自完成。简言之，依法治国不是政府一家的“独角戏”，而是政府与社会共同合作的一场演出。它不仅需要通过大力推进法治政府建设、保证行政机关依法行政来实现，而且要以法治社会建设、在全社会培育法律意识和提升法律信仰作为依托和支撑。故可言，只有让法治成为一种全民信仰，民众才能认同法治的实践力量，法治社会才能得以建成，法治政府建设才有坚实的保障。
更加注重法治民主性与科学性的内在统一
依法治国，应在民主与科学的原则指引之下全面推进。民主是法治的正当性基础和价值依归，科学是法治的理性内涵与内在要求。民主原则要求法治建设体现民意、顺应民心、以人为本，与社会公众保持密切联系。科学原则要求法治建设从当代中国国情出发，符合法治发展的内在规律和经济社会发展的规律。民主性使得法治能够最大程度获得社会成员的拥护，科学性使得法治能够保持相应的客观与理性。只有真正以民主与科学的精神推动法治建设，实现法治建设的民主性与科学性的统一，才能开创全面推进依法治国的新局面。
民主原则与科学原则渗透在全面推进依法治国的每一个环节。就民主立法，四中全会强调，要恪守以民为本、立法为民的理念，深入推进科学立法民主立法，拓宽公民有序参与立法的途径，使每一项立法都反映人民意志、得到人民拥护，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。从科学立法角度出发，四中全会提出，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，立法要主动适应改革和经济社会发展需要；为推进严格执法，四中全会要求建立权力清单制度、行政裁量权基准制度以及专家论证、风险评估等制度，从而保证了相关执法行为的科学性与准确性；为保证公正司法，四中全会重申“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”；就全民守法，四中全会强调人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护，要使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
更加彰显“依法治国”与“以德治国”的相辅相成
法律与道德都是规范人们行为、维护社会秩序的重要手段。就其本质而言，法律是一种制度化的“硬约束”，是一种外在的“他律”。道德则是一种“软约束”，是一种内在的“自律”。法治以其权威性和国家强制力规范民众的外部行为，道德以其说服力和劝导力感化民众的心灵、提升民众的认识与觉悟。从二者关系来看，法治与德治相互补充、互相支持。没有法律强有力的保障，道德的高楼大厦将会坍塌，没有道德的正义指引，法律有可能助纣为虐、沦为作恶的工具。故可言，没有道德基础的法律是一种“恶法”，难以获得民众的尊重和拥护。没有法律保障的道德可能是一种虚无的空想。对于一个国家的治理来说，法律与道德缺一不可。唯有坚持法治与德治相结合、德法并举，才能实现真正意义的善治。
全面推进依法治国，坚持依法治国与以德治国相结合是必然选择。2013年，习近平总书记在中央政治局就依法治国进行集体学习时就强调，要坚持依法治国与以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，做到法治与德治相辅相成、相互促进。十八届四中全会又专门指出，要实现全面推进依法治国的总目标，必须坚持依法治国与以德治国相结合，必须在更好发挥法治的引领和规范作用的同时充分发挥道德的教化作用。故此，四中全会就增强全民法治观念、建设社会主义法治文化提出加强公民道德建设、增强全社会厉行法治的积极性与主动性的要求，强调发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会道德规范在社会治理中的积极作用，强调提高法治工作队伍的思想政治素质和职业道德水准。
更加强调依法“治官”与依法“治民”二者不可偏废
长期以来，由于受到封建人治思想影响，一些领导干部持有一种根深蒂固的观念，即“法是管老百姓的官法王法”、“法就是驭民之具”，“权大于法”的“法外特权”思想在实践当中还相当盛行。然而，现代法治的核心要义就是“依法治官”、“依法治权”，即将“官”的权力制服在法律的“笼子”里。领导干部的行为是社会大众的指标，如果期望民众能够遵纪守法，领导干部必须首先作出表率。这就是古人说的“治国者要先受治于法”和“民以吏为师”的道理。在此意义上，领导干部严格守法是民众守法的前提条件，也是依法治国的必然要求。
十八大以来，习近平总书记多次要求各级党员领导干部带头厉行法治，号召广大领导干部树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，要求领导干部始终对宪法法律存敬畏之心，坚决反对任何超越宪法和法律的特权。十八届四中全会专门要求各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，并通过建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度监督领导干部不得随意干扰司法。为把提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力的要求落到实处，四中全会提出，把法治建设成效作为衡量各级领导干部班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核体系，并且把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。这些将对提升领导干部的法治意识起到立竿见影的作用。
综上所言，今后相当长历史时期，中国特色社会主义法治建设的各项工作将重点放在“全面推进”上。依法治国，将渗透到从科学立法到严格执法、公正司法、全民守法的各个环节，将全方位覆盖国家、政府与社会生活的各个层面，将更加注重法治建设的民主性与科学性的统一，将努力实现依法治国与以德治国的互补契合，将对领导干部的知法懂法守法用法能力提出更高要求。这也意味着，依法治国作为国家治理基本方略与根本保障的重要地位更加凸显，在全面深化改革的宏大战略布局中发挥更加深刻的影响。
（作者系中共中央党校教授、博士生导师，法学理论教研室主任）
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(责编：张玉、程宏毅)
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