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四川眉山一村村民质疑农田流转：农田竟成挖砂地
作者：阮长安吴浩
关键词：挖砂 土壤性状 砂石 农用地管理 东坡区
[提要]　　记者站在寿灵村的小河旁观察，一边还是绿油油的农田，另一边农田已变成挖砂地。属当地国土局“创新性做法”　　原本是农田，土地流转后变为鱼塘，改造中“偶然发现”砂石，审批后变为采砂场。
　　记者站在寿灵村的小河旁观察，一边还是绿油油的农田，另一边农田已变成挖砂地。
　　“当初流转时说用于水产养殖和观光农业，如今怎么就变成了砂石老板眼中的肥肉?”7月27日，眉山市东坡区多名村民向四川日报民情热线(028)和四川在线问政四川等平台反映，该区尚义镇寿灵村承包出去的30多公顷(500多亩)良田，如今却被挖砂石挖得满目疮痍。
　　村民反映的情况是否属实?农田是如何一步步变成砂石场的?7月29日，民情热线记者前往眉山市东坡区调查。
　　□张梓菡 本报记者 阮长安吴浩 文/图
　　良田变身采砂场 负责人称已缴矿产资源使用费
　　7月29日早上8点多，民情热线记者来到东坡区尚义镇寿灵村。沿村委会通往1组、2组的村道没走几步，水泥路就凸凹不平，重车碾压痕迹清晰可见，过半路面积水超过10厘米深。
　　距离1组不到300米处，一座巨大的砂山平地而起，高出周围的水田近10米。砂山和水田中间，被一排蓝色挡板隔开，不时可见人员和车辆出入。透过挡板可以看到，以砂山为中心，挡板内的水田已被挖得沟壑纵横，深处低于地面五六米，堆砂的地方高出地面近10米。砂山周围，几辆挖掘机和翻斗车停在一旁，周围超百亩土地上，已被砂石铺满，挖砂、运砂痕迹清晰可见。
　　小陈及多名村民提供的材料显示，这片砂场位于寿灵村1组、2组的农田中央，这片农田面积约30多公顷(500多亩)，之前一直是水稻田，2011年被寿灵村1组、2组以“900斤黄谷/年/亩”的价格流转出去，由本地人周某承包用于养大闸蟹。后几经转手，现在被一家名为灵蟹岛生态养殖有限公司(以下简称“灵蟹岛公司”)接手，并于2013年签了“租期20年”的承包合同。
　　灵蟹岛公司现场负责人彭堰说，接手这片地后，原本打算用于水产养殖和生态农业，在对原有养蟹田改造过程中，刚挖到两米深就“偶然发现下面有砂石”，后“立即停工”，并向眉山市国土资源局东坡分局(以下简称“东坡区国土局”)申请挖砂。在缴纳了147万多元的矿产资源使用费后，获得采砂许可，随后公司就开始采砂，并陆续对外出售砂石。按照公司计划，将挖6口大小差不多的鱼塘，到4月20日已经挖好第一口鱼塘，面积为2万多平方米(即30亩)。
　　上述说法得到东坡区国土局、砂管办的证实。砂管办主任张书说，今年3月初，接到申请后，砂管办等委托地勘队勘测，核准“鱼塘改造面积为3.33万平方米(即50亩)、砂石资源储量12.3万立方米”。此后，经区政府、区国土局、砂管办等部门同意，该公司在缴纳147万多元的矿产资源使用费后，被允许“处置该项改造产生的砂石”，同时，区国土局要求“鱼塘改造严禁超出规定范围”。
　　不过，这片承包地“到底哪里能采砂石”?民情热线记者采访时，尚义镇政府、寿灵村村委会对此都表示“不清楚”“无法监管”。“目前采了多少砂石”?不管是东坡区国土局、砂管办，还是尚义镇政府、寿灵村村委会都表示“没法统计”。
　　直到民情热线记者采访时为止，审批4个多月后，这里可以开采砂石的范围尚未划定，而灵蟹岛公司挖砂、堆砂的面积早已远超3.33万平方米(即50亩)。而按彭堰的说法，6口鱼塘全部挖好，面积大约12万平方米(即180亩)。有村民给记者算了一笔账，若灵蟹岛公司6口鱼塘全部挖完，采砂面积必将超出审批面积。
　　如此采砂何以被允许?属当地国土局“创新性做法”
　　原本是农田，土地流转后变为鱼塘，改造中“偶然发现”砂石，审批后变为采砂场。这一系列运作合法合规吗?
　　东坡区国土局相关负责人介绍，国家严格控制耕地转为非耕地，《土地管理法》第36条规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，因此，即便基本农田以外的一般耕地(农田)转为非耕地也受到严格控制，且必须经过国土管理部门批准。
　　国土资源部耕地保护司接受咨询时表示，按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发【号)规定，一般耕地(除基本农田之外)可以修建渔场，但必须依规在当地国土资源部门办理手续。
　　东坡区国土局耕保股工作人员武晋说，寿灵村流转的这批农田是一般农田(非基本农田)，流转用于养蟹、养鱼、发展观光农业，属于大农业范围内的用地，一般视为没有改变原有土地性质，国土部门也是“知晓并同意”的。“挖塘过程中偶然发现砂石资源，肯定要立即停工并向国土部门报告。但因为储量比较少，如何合理处置，此前并无明文规定。”东坡区国土局矿管股负责人说。
　　2014年至今，东坡区国土部门尝试了一种“创新性做法”DD报区政府、国土局同意后，按规定收取矿产资源有偿使用费后，允许业主处置改扩建时挖到的砂石。东坡区砂管办主任认为“这样既能有效保护砂石资源和财政收入，又能促进砂石合理使用”。
　　据他介绍，这种做法在全省其他地方尚不多见，在眉山更是首创。2014年至今，整个东坡区以这种方式核准了5宗砂石采挖，灵蟹岛公司是最大的一起。
　　根据东坡区要求，此次147万多元矿产资源使用费已缴入区财政非税收入专用账户。
　　大面积挖塘改变土壤性状 但现行法律对此无禁止规定
　　尽管公司的做法，看似步步皆得到当地相关部门的允许，但当地村民还是充满疑虑DD“这样挖塘采砂的田，以后还能不能种地哦?”
　　实际上，灵蟹岛公司挖砂期间，附近寿灵村1组、2组几十口老井齐刷刷出现井水浑浊、缺水等情况，为此，该公司还花70多万元补偿给这些村民。
　　据我省农业领域一名资深人士说，大面积挖塘会改变土壤性状，客观上会对土地耕作条件产生影响，但因现行法律法规对此没有禁止性规定，加之经济价值高于种田，各地几乎都有挖塘养鱼的现象。
　　省农业厅一项统计数据显示，目前全省30亩以上规模流转中种粮仅占27.9%，“非粮化”已很普遍。在2016年1月份的省委农村工作会上，相关负责人再次提到，个别地方甚至借流转之名，行“圈地”之实，把耕地拿去挖塘养鱼、建休闲山庄、办农家乐，埋下“非农化”“非粮化”隐患。
　　四川蓉城律师事务所王劲夫律师认为，《土地管理法》及其《实施条例》明确要求，要在耕地上进行挖砂等非耕地活动，必须经过国土管理部门办理相关批准手续，按法定程序对土地性质进行变更，即由一般耕地变更为一般建设用地。上述案例中，该公司仅向国土部门缴纳资源使用费而未经法定程序改变土地性质，其土地性质仍为耕地。因此，这种在耕地上挖砂的行为已违反上位法的禁止性规定，属于违法行为，应及时制止。
　　广州大学地理科学学院讲师宋小青博士认为，“农地农用”要求农地不得被擅自改用做工矿用途。就此案而言，挖砂属于采矿行为，该公司发现地下有砂石，就去国土部门报备并缴纳矿产资源使用费进行开采，实际上，这种违背了该公司最初的租地合同中“承租的土地用于水产养殖以及水产品和农业观光旅游开发”的约定，属于违反合同的行为。此外，国土部门收缴矿产资源使用费后，必须变更该土地的用途即土地利用类型为采矿用地后，方可让公司进行开采。
责任编辑：韩慧
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新一轮土地流转　水产养殖发展又一契机
来源：经济参考报
土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，这既反映了农村生产力重新调整的客观属性，也折射了农村“第二次飞跃”的阶段性特征。从基层调查情况看，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，土地用途出现“非粮化”趋势。　　对于新一轮土地流转中的“非粮化”冲动，有关专家认为，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。目前对粮食安全尚未构成实质性影响，但这个苗头要给予重视。　　农民流转意愿增强　　“一年一变样，三年肯定大变样”。不少基层干部这样描述农村土地流转的发展趋势。记者在苏皖农村调研，切实感受到了土地流转的速度。从江苏连云港、泰州、苏州、无锡及安徽阜阳、颖上等市县的统计数字中就可窥一斑：连云港东海县是江苏第二产粮大县，全县耕地面积169万亩，目前公开流转的土地5.5万亩，农民私下流转10万亩，总计15.5万亩，占比为9%；泰州各县区的土地流转平均比例为8%，两年前是4%；至2007年底，无锡市农用土地流转面积达59.08万亩，占耕地总面积的35.6%；安徽阜阳市土地流转面积61.1万亩，占耕地面积的7.1%；颖上县共流转土地11.2万亩，占耕地总面积的8.1%。　　总体上看，传统农区的土地流转比例低一些，而工业化较快的沿海地区，土地流转比例则大幅度提高。不少地方政府为了扩大规模高效农业的比例，出台一些政策鼓励土地流转，农民则在比较利益的驱使下流转意愿增强。记者随机走访了15户农民，七户已经进行了土地流转，每亩收益500元到700元不等。　　江苏省第一产粮大市兴化市的周庄镇62岁农民吕官玉算了一笔账：家里共有10亩地，其中5亩地流转给了兴化市禽业有限公司，每亩流转费500元，年收益2500元；另5亩地种一季水稻，每亩效益400元，共计2000元；自己在企业打工每月1200元，年底还有500元奖金，计1.49万元。吕官玉说，他家在10亩地上的直接和间接（打工工资）收入共1.94万元，如全种水稻，一年收入只有4000元。　　土地流转有五种类型　　土地流转进程中，政府包括村级组织、农户、种养殖大户、龙头企业都在扮演着各自的推动角色。政府的导向很管用，张家港市2006年出台了“土地流出农户每年每亩财政补贴300元”的政策，大大刺激了农户土地流转的热情，土地流转比例一年提高了8个百分点。安徽省一些地方也出台优先安排就业等优惠政策，推动土地流转规模扩大。　　接收土地流转的主体也发生了变化。无锡市农办副主任周士良说，农村土地流转已转变为多方参与，以无锡为例，土地流转给种养大户的有21.3万亩，占36.1%；其次是流转给镇村的有20.8万亩，占35.3%；农户之间流转的有10.3万亩，占17.6%；流转给企业的有6.5万亩，占11%。　　从苏皖两省土地流转的总体情况看，有五种流转类型：一是“农户+农户”，有些农户因外出务工或者从事二三产业，将部分或全部土地转包或租赁给其他农户，或交给亲朋代耕，无偿或收取一定费用，这种现象比较普遍；二是“农户+种养殖大户”，农户把土地租给种养殖大户，收取固定租金；三是“农户+龙头企业”，龙头企业为发展基地，需租用农民成片土地，由企业付租金；四是“农户+村委会”，农户自愿把土地交给村里统一耕作，或自愿委托村委会把土地租赁出去；五是“农村能人+专业协会（合作社）+农户”，能人大户牵头组建专业协会或合作社后，租用农户土地，实行产供销一体化管理。　　农民收益需留“活口子”　　土地经营权是农民获得利益的一个重要渠道，在传统农业地区甚至是惟一手段。但在新一轮土地流转中，农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，有的合同长达20年。　　综合江苏、安徽多个接受采访的地区看，目前土地流转的每亩费用大致在350元至900元之间，少数地区突破了1000元。土地的用途不一样，流转费有差异。记者在位于锡山区的无锡现代农业博览园看到，这里有10个现代农业园，由于每个园的用途不一样，流转费也有较大差距。在水稻园区，8000亩水稻田流转给了8个大户，土地流转费用是每亩350元，其他经济作物园，土地流转费是每亩800元，其中高科技花卉园的土地流转费是每亩900元。　　“现在土地流转费不是谈判谈出来的，基本上是比照种粮的效益来定的。用这种办法，农民基本说不上话，只能单向接受。”一些人士直言不讳地说。记者采访发现，现在土地流转年限短则一年，多则五六年，少数十年以上；利益分配模式基本采用保底流转费的做法，部分采用“保底流转费+分红”的模式，零星的有土地入股收益的办法。由于分配模式缺少“叫价”“竞价”环节，农民处在了土地流转收益的末梢，与流转公司、种养殖大户之间未能建立起合理的利益分配机制，出现了“农户得利过小、流转公司（大户）得利过大”的利益格局。　　原江苏省委农工部部长、资深“三农”问题专家吴镕说，目前的流转利益分配模式，农民是默认的。但随着土地要素、粮食产品等价格上涨，农民的意识会觉醒，到那时可能出现新的利益纷争，所以土地流转机制上，要留给农民分享利益增长的“活口子”。　　“阳光流转”正破题　　一段时期以来，土地流转大多局限在农户与农户之间，流转与被流转间通常是口头约定，缺少规范，而且土地流转往往没有备案，一旦发生纠纷，调处困难。针对这一情况，一些地方政府着手探索建立规范的土地流转程序。　　江苏省东海县2008年初在21个乡镇全部建立土地流转服务中心，中心的主要职能是负责全乡镇的土地流转信息搜集与发布，提供交易场所和规范的合同文本，指导流转过程。东海县副县长王夫玉说，服务中心成立后逐步遏制住了土地私下流转的势头，新增农业项目的流转双方基本都愿意到服务中心进行规范交易。东海县已有4个乡镇的土地服务中心完成流转土地3000亩以上，驼峰乡已流转了8160亩。乡长樊平说，土地流转服务中心让土地承包经营权流转成为有形市场，农民的流转权益得到较好保障。　　土地股份合作社是沿海等发达地区在土地流转中出现的又一个新现象。江苏昆山、张家港、东海、安徽肥西等县市，土地股份合作社发展较快，张家港市已成立了39个土地股份合作社，昆山市几乎每个行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成为流转农户对外谈判的一个主体，按照社员代表大会的授权决定土地流转相关事宜。　　一些专业人士认为，由于中介组织严重缺失，土地流转初期的规范建设需要政府来引导，无论是成立服务中心还是成立土地股份合作社，没有政府的推动是很难操作起来的。但土地流转市场化交易是方向，政府包括行政村组织不能由引导变成领导，否则就形成了干预，最终会把土地流转的风险转移到政府头上来。　　农民盼望“交易平台”　　农民日益增多的流转需求因信息不畅而得不到满足，这是当前土地流转中的一个突出问题。家住安徽省六安市幸福村的村民汪道红家里有6亩地，由于孩子都在外打工，老两口一直想把地流转给别人种，但苦于没有这方面的信息和服务机构。老汪告诉记者，明年无论如何自己不种了，看看邻居谁愿意种就给谁，象征性要点口粮就罢了。老汪的困惑带有普遍性，目前多数地方农村都没有建立土地流转信息平台，谁要流转，谁来流转，信息对不上茬。现在通常的操作办法是，有土地需求的企业或大户先找到镇村，通过镇村再去组织土地流转。而一般情况下，究竟有多少农户愿意流转土地，底数不清，外界也没有渠道可以获悉。　　针对土地流转发展速度快的实际，有关人士建议三项工作需启动：一是把土地流转纳入法制化轨道，江苏等少数省份已经出台了省级土地承包经营权流转办法，但全国性的法规文件还没有，建议在国家层面制定出台土地流转的配套法规，以此来约束土地流转用途、土地流转程序、土地流转风险、土地流转规模；二是大力发展土地流转中介服务机构，为土地流转提供合同服务、法律服务、竞价服务、纠纷仲裁服务、风险保障服务，保障农民利益不受损害，确保土地流转朝健康方向发展；三是逐步建立区域性甚至全国性的土地流转信息交易平台，当前至少要以县为单位建立县、乡、村三级土地流转信息采集系统，准确掌握基层土地流转的新态势和新情况。另外，在信息采集的基础上，要在县乡两级建立土地流转公共服务平台，把土地流转需要的各种服务要素引入到平台上，引导土地流转双方运用市场化的手段完成土地经营权交易，确保双方利益有一个合理的平衡点。在适当的时候，省级乃至全国土地流转交易平台也要顺势而建。　　“非粮化”势头不减　　一些地方在土地流转中难以守住粮食种植这一底线。一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等。土地流转中的“非粮化”势头不减。　　记者在江苏东海县驼峰乡土地流转服务中心拿到一份“驼峰乡2008年农业项目计划建设情况”一览表，表中所列的项目分别是：南京金榜集团休闲观光农业、苏州客商投资花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流转土地8832亩（全乡耕地8万亩），5个项目流转耕地就超过了全乡的10%以上。从项目内容上不难看出，虽然土地用途仍然属于“农业范畴”，但种经济作物显然成为首选。安徽省阜阳市农办的调查显示，土地流转后每亩平均产值在3000元至4000元之间，是分散经营的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜经营、速林木种植、水产养殖等，种水稻、小麦难以产生这么高的效益。　　在江苏省赣榆县墩尚镇银河村，泥鳅养殖协会会长乔宗礼说，现在养泥鳅一亩产出效益比种30亩水稻还要高，所以附近几个村的农民都愿意把土地流转过来养泥鳅，他们除了拿固定的流转费外，还在企业打工挣工资，也有些农户自己从种水稻改成了养泥鳅，由协会负责收购和销售。当记者问“都养泥鳅粮食生产怎么保障”时，站一旁的镇党委书记夏新宇接过话茬说，全镇9800个农户，有6000户被协会组织起来养泥鳅，流转土地2.1万亩（全镇耕地3.4万亩，流转土地中含部分水面），产值12亿元，农民人均纯收入从泥鳅产业就增收5470元，占比为68.6%；种粮收益只占总收入的4.5%。“比较效益就是导向，对一个乡镇而言，不可能干预农民应该种什么，不种什么。”夏新宇说。　　对于新一轮土地流转中的“非粮化”冲动，江苏省政协秘书长、原农林厅厅长刘立仁认为，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。目前对粮食安全尚未构成实质性影响，但这个苗头要给予重视。关键是如何处理高效农业与粮食种植的关系，如何掌握流转的“度”，核心还是种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差问题。
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